高校内部审计视角下的内控建设分析

张宁 聂小杭 西安音乐学院

引言

高等教育机构肩负着培养人才、科研、社会服务、文化传承创新及国际交流合作等职责。高校应充分利用资源成为社会服务中心，同时内部控制的质量与效率对高校的教学与科研至关重要。本文以内部审计为切入点，分析了高校内部控制存在的问题，并提出解决方案，旨在提升内部审计与控制工作的质效，促进高校合法合规经济业务，增强风险防控和防范舞弊腐败能力。

一、高校内部审计新需求

党的十九大以来，我国审计管理体制改革显著，高校内部审计面临新需求。2020 年5 月，《教育系统内部审计工作规定》颁布，全面完善审计的定位、机构、人员、职责、权限、监督等方面。规定提升了审计工作的独立性和权威性，推动构建适应高校治理层的审计监督体系，发挥审计在内部控制、风险防范、增值服务等方面的作用，促进学校事业发展目标实现。

《教育系统内部审计工作规定》扩展了内部审计职能，新增审计建议职能，要求审计不仅监督、评价财务、经济活动、内部控制、风险管理等，还需履行建议职能，充当“经济卫士”。审计职责范畴得到拓展，包括贯彻国家政策、发展规划、生态环境保护责任等多个领域。审计业务领域延伸，覆盖整个高校经济活动，包括财务收支预算/决算、基建/修缮工程、内部管控、固定资产、专项资金、经济合同审核等。

今后，高校内部审计将采用研究式和建设式审计方法，注重政策执行、内部控制和业务管理审计，以凸显在治理过程中的地位和作用。高校内部审计的拓展不仅对内部控制制度提出新要求，也使得审计需求持续增长，推动高校在内部审计方面不断完善与创新。

二、内部控制与内部审计的内在联系

（一）内部控制与内部审计的目标一致

高校的日常管理涉及多方面，包括人才培养、科研、社会服务、文化传承等基本业务，以及附属单位、后勤服务单位、校办企业等。由于高校涉及教学、科研、人事、财务、资产、工程、采购、水电供暖、校医院等多元业务领域，建立健全内部控制制度至关重要。

在高校中，内部控制和内部审计的作用紧密相连，是完善治理结构、实现规范、科学、信息化管理的必要前提，同时也是提高经费监管与使用效率、建立长期廉政机制的关键途径。

（二）高校内控的完善程度会影响内部审计活动的开展

高校内控的完善程度对实现内部审计目标具有关键性影响，同时也决定了审计的范围和技术方法。完善的内部控制是实行风险导向审计的前提条件，对强化事前、事中风险防范至关重要。内部控制的完善程度还影响信息的真实性和准确性，从而直接影响内部审计工作的有效性。高校内部审计的开展必须以对内部控制的评估为前提，以明确审计的关注焦点。

（三）有效的高校内审有助于推动内控进一步提升

内部审计是组织控制环境的关键组成部分，也是COSO 委员会的风险管理框架下其他内控要素的基石。通过独立、动态地监控和评估控制环境以外的其他要素，内部审计能够发现并改进整个系统的薄弱环节，进而提升内部控制的执行效能。在高校中，内部审计通过监督和评价内部控制的建立和履行情况，发现问题并提出改进建议，有助于推动内控机制不断完善，提升风险管理水平，并在防范和识别风险方面发挥内控制度的重要作用。最终，内部审计保障内部控制的最终目标得以实现，为高校的规范、科学、信息化管理提供有力支持。

三、高校内部控制的典型风险点

基于高校近年来在内部控制建设方面的实践，从不同层面出发，对其典型风险点进行整理和分析。

（一）高校内部控制单位层面的典型风险点

首先，风险评估可能流于形式。按照《内部审计具体准则——内部控制审计》，内部审计机构应全面评价组织内部控制的有效性，并重点关注高风险领域。然而，高校在风险评估方面存在问题，其中之一是缺乏定期风险评估机制，导致评估变得形式化。管理涉及众多方面，若未能构建健全的评估机制并深入到每个业务活动和制度执行中，问题将很难被及时识别和修正，使得风险评估失去效用。此外，评估可能缺乏与高校战略定位相一致的指导，导致缺乏针对性，揭示的风险不够深刻，评估结果不准确，未能有效支持实现高校战略目标。

其次，组织及业务流程再造意识薄弱。根据《内部控制规范（试行）》，高校应梳理并重新设计组织及业务流程。然而，在实际建设中，高校对于组织再造和业务流程再造的意识相对薄弱。业务流程控制可能过于繁杂，缺乏对流程再造的认识。例如，为了财务控制而设置的多级签字授权导致业务流程设计繁复，费用报销变得困难，抑制了高校教研活动的积极性。此外，高校内部的组织结构和教职工职责可能会出现不匹配的情况，或者岗位职责手册没有详细阐述审核、审批、申请、执行和监督职能的分离等问题，这可能会导致信息泄露、财务管理的漏洞、采购的不规范等。

最后，内控制度建设不全面。尽管高校应当构建一个涵盖预算、收入、支出、资产、建设项目和合同等方面的管理体系，并形成一个集体决策和分级授权的决策流程，但仍存在一些明显风险。例如：对预算绩效的考核，往往仅限于预算经费的控制和使用，而对预算经费的经济性、效率性等方面的考核并不深入；在建设项目的管理中，特别是在招投标、工程变更、竣工验收决算等方面，可能存在制度细节不足的问题，这可能导致执行过程中偏离既定规定。最终导致尽管高校的各项管理制度看起来面面俱到，但由于管理部门的割裂，这些制度在内容上缺乏互相的核实和衔接，执行过程中呈现碎片化，缺乏系统性的现象。

（二）高校业务层面典型风险点

首先，政府采购存在独特的风险点，以艺术类高校为例。艺术类高校的采购涉及多样的艺术创作项目，如文艺演出和设计作品等。其中的风险点包括：一是采购难以按年度政府集中采购目录和标准执行，缺乏充分沟通可能导致采购物品不符合实际需求。二是可能采用非公开招标方式，超额采购或未按规定进行审批，导致采购超标或流程不规范，缺乏监控。三是可能存在采购程序违规的情况，如提前公开招标或招标单位不符规定数量仍继续进行等。

其次，合同管理方面存在风险。在正式签署合同之前，存在着没有经过严格审查、分类和编号不统一的问题。未能及时组织各部门联合审查影响重大或法律关系复杂的合同。在执行合同的过程中，由于缺少有效的监督机制，有关责任方检查不及时、应对措施不得当，存在不能按时履约的情况。部分需要增补、修改或终止的合同并没有按照既定规则进行检查，其相关的文档和记录也没有得到完整和适当的保存。

因此，高校需要关注这些风险点，加强对政府采购和合同管理的监管与规范，确保采购流程的合规性和合同履行的有效性。

四、强化内控建设的有效对策

（一）高校单位层面内控建设的有效对策

1.准确定位高校内部控制的目标

高校内部控制目标是通过科学的设计和有效的实施，来规范高校在财务、国有资产管理和发展战略等方面的工作，从而预防潜在的风险，提高财政资金的使用效率。更具体地说，高校内部控制目标覆盖了战略规划、合规性、运营管理、财务状况以及资产管理这五个关键领域。在这其中，执行运营、财务以及资产管理的目标必须始终与战略目标和合规目标紧密相连。战略目标为整体方向，其准确定位对于内部控制的整体有效性至关重要。为了确保内部控制沿着正确的路径前进，战略目标的精确设定至关重要。然而，如果这些精确的战略目标没有得到真正的实施，可能会降低工作的效率，甚至可能偏离总体的战略目标。遵循合规性的目标是最基本的准则，高等教育机构在其战略规划、运营管理、财务操作以及资产管理等多个方面都必须严格按照这一准则行事，绝不可逾越底线。

2.重视内部控制文化建设

高校内部控制文化构成了其内部控制环境的核心基石。高校应当通过多种途径，如业务培训、专题研讨会、制度构建和监督反馈，来塑造一个“领导高度重视、各部门紧密合作、全员参与”的内部管理文化。领导对内部控制建设的重视程度可以作为内控建设的导向标志。因此，内控负责人需要从战略发展的视角来定位内部控制建设，以确保所有的内控活动都能为高等教育机构的战略目标提供服务。明晰权力边界，接受监察与审计监督，形成自律机制。部门之间需协作，共同推动相关控制的实施，建立制度运行的沟通与反馈机制。内部审计可通过自评中的调查分析，发现潜在内部控制弱点，提出改进建议，激发员工积极性，实现内控建设全员参与、全面覆盖。

3.再造组织及业务流程以提高效率

在再造组织及业务流程时，应准确定位内部控制的五个目标，与高校的战略定位相一致。根据现实情况改进业务流程，科学确定相关流程，通过内部控制与业务流程相融合，兼顾风险控制与效率。组织及业务流程设计应反映不相容职务相分离、相制衡的原则，系统整合业务流程、授权审批以及不相容职务分离。

4.建立内部控制自查与评价机制

建立内部控制自查与评价机制包括内控制度自查、制度运行效果评价、单位和业务流程层面的风险点防控及监督机制。内控制度自查关注国家法律制度更新，定期评价校内制度全覆盖情况。对制度的运行效果进行评估时，需对内控制度的绩效进行评估，确保其符合规定。为了加强风险防控意识，需定期检查各个风险点的防控情况，并将其与绩效考核相结合。这三个机制有助于高校全面监测、评估和强化内部控制。

（二）高校业务层面内控建设的有效对策

1.政府采购业务

政府采购业务的不相容职责说明如表1 所示。

在采购流程中，需在审批签字、组织实施和验收环节严格把控风险。在审批签字阶段，必须划定各部门权责，杜绝越权审批，并全面推行审签制度，要求负责人核实内容后进行审签，确保采购与学校发展需求一致，内容合理，不超预算。在组织实施阶段，采购负责人需确保采购合同合规、合法，并可签订补充协议。验收阶段要实现采购与验收分离，设定验收标准，各部门需提供质量查验报告，资产管理部门办理入库手续并及时归档报告。发现问题时，按规定办理退换货等措施。这些措施有助于高效控制采购流程中的风险。

2.合同管理业务

合同管理业务的不相容职责说明如表2 所示。

表2 合同管理不相容职责说明

合同管理业务分为合同订立与审批环节以及合同执行与存档环节。在订立与审批环节，需提前审核合作单位信息，确保其资质安全。合同审批流程应完整规范，不断优化《合同管理办法》。合同签订时，委托主管领导需出具加盖单位公章的签约授权委托书。在执行与存档环节，要确保合同所有条款有效执行，实施有效监控，并对无法执行的合同采取及时措施。承办部门应按合同约定提出付款计划，报财务处审批后进行付款。这些措施有助于高效合同管理。

结语

综上所述，高校内部审计与内控建设工作，具有相互促进、相互支持的作用，是高校可持续运行与发展的必要条件。因此，以内部审计工作为视角，在开展工作的过程中发现内部控制体系中可能存在的风险点，并提出解决方案，优化高校内部控制体系，促进内部控制建设，防范风险，提升高校综合管理效能，促进高校工作流程化、创新化发展。