事业单位预算绩效管理问题及对策研究

陈彤 国防科工局核应急响应技术支持中心

引言

党的十九大提出，要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理，深化改革政府部门的财政管理以及财政治理效能[1]。事业单位预算绩效管理是财政预算收支管理的重要领域之一，也是财政预算收支管理要关注和探索的重点。

一、事业单位预算绩效管理的重要意义

（一）优化资源配置，提高资金使用效率

事业单位的资源包括资金、人力、物力和时间等诸多方面，如何合理配置以上资源是事业单位预算绩效管理的重点。加强预算绩效管理，可以通过设定明确的绩效目标和评价指标，合理分配、调用资源，并评价预算执行情况[2]。同时，预算绩效管理可以通过对资金的分配、使用和监督进行全面分析和把控，有助于提高资金的使用效率，防止资源的浪费和滥用，营造事业单位勤俭节约的良好氛围。

（二）强化责任意识，提升服务质量

预算绩效管理通过设定预算目标、绩效计划、绩效执行情况和绩效监控等环节，明确了各部门和员工的职责，有助于加强责任意识，避免工作推诿和拖延，增强事业单位员工的责任感。预算绩效管理中设定了成本指标、经济效益指标、社会满意度指标等，不仅从财务角度进行绩效分析，同时加入了社会影响等长期规划、服务对象满意度等指标，有助于实现快速发展和满足社会需求，提升服务质量，优化服务效率，提高服务满意度。

（三）创新管理模式，促进信息化管理

事业单位在预算绩效管理过程中，需要收集大量的数据和信息，这些信息需要借助信息化手段进行收集、整理和分析，如大数据分析、人工智能等提高数据分析的效率和精确性，重要数据、安全数据，需要搭建专用网络才能够实现。预算管理一体化的实施，从需求拉动事业单位提高信息化建设水平，创新管理模式，有助于提高事业单位信息化管理效率，促进信息化发展。

二、事业单位预算绩效管理存在的问题

我国事业单位在预算绩效管理中，主要存在以下四个方面问题：

（一）预算编制不科学，准确性较低

第一，预算编制方法不科学。事业单位在编制预算时，主要采用“增量预算法”和“调整预算法”，未采用先进科学的编制方法。依赖历史数据和信息，可以减少预算编制的工作量，但也可能导致数据信息落后，无法真实反映未来预算需求，忽略需求变化和整体环境变化带来的影响，难以发现浪费和低效情况，缺乏灵活性和适应性，导致预算编制与实际需求存在较大偏差。

第二，预算编制时间较短。事业单位预算编制时间为每年8-10 月，预算编制周期过短、工作量较大，难以在短时间内完成全面预算编制。由于现行预算编制主要由财务人员负责牵头，各处室通过需求进行上报，那么需要财务人员和业务人员都充分了解预算编制需求内容，短期内对需求培训不足，不能让每一位参加预算编制的人员都能了解相关政策和要求，也不能对需要调查的资金计划开展专项工作，数据调查不充分、不全面，编制过程过于仓促。

第三，预算编制后未及时总结与改进。一方面，由于预算上报时间不充分，事业单位财务人员在编制上报后未对编制底稿进行整理和留存，不完善的数据资料延续至次年继续作为基期数据使用，导致准确性下降。另一方面，预算编制后，未对本年预算编制过程中遇到的问题进行分析并提出应对或改进措施，本年遇到的问题下年可能重复出现。对未解决事项也未深入思考，寻找解决方案和解决路径，最终可能影响预算编制的准确性，后期绩效监控也可能无法和实际情况相匹配。

（二）预算绩效目标设定不合理

首先，绩效目标管理的主要工作之一是设置科学、合理的绩效目标，绩效目标的“标尺”作用只有项目实际实施后才会显现，绩效目标设置时预算单位对绩效目标在绩效管理体系中的重要地位认识不足。同时，绩效目标的审核不同于绩效自评审核，绩效目标审核只是提出优化建议，没有设置相应的评审等级，而绩效自评将会根据执行情况进行评分，使事业单位忽视绩效目标的建立[3]。

其次，在现有的预算管理一体化系统中，预算绩效目标申报表缺少更具体的填报指引，填报人员对此项填报方法不能完全了解。预算绩效目标申报表内缺少必要的逻辑校验，一旦填报出错无任何提示，填报人员很难了解表内设定的逻辑，容易发生预算绩效目标设定错误的情况。

最后，预算绩效目标是为了评估和衡量组织或事业单位在一定时间内所取得的成果和效益预算绩效目标，通常包含多个维度指标，这些指标旨在全面反映组织的运营情况。其中，一级指标是预算绩效目标的基本要求，二级指标在一级指标的基础上更加具体和详细。这些指标的选择性要求组织根据自身情况进行判断和决策，根据重要性和优先级制定相应的指标。这样可以更加具体和准确地评估和衡量组织的绩效。但在细化层面，由于缺少细化说明，事业单位往往存在细化不足，没有按财政部门设定的要求进行细化，进而出现细化不合理的情况，影响预算绩效目标的准确性。

（三）预算绩效监控和自评价不到位

事业单位在完成预算绩效目标之后，还需要对其进行监督和自评。第一，在预算执行的全过程中，绩效监督对保证预算目标的实现起着至关重要的作用。财政部门根据财政部的规定，自8月起开始绩效监控，主要对1-7 月的预算执行情况和绩效目标完成情况进行考核，同时对年度预算的执行情况进行预测。然而，事业单位的工作模式导致一般会在上半年度组织开展工作，而下半年度甚至年底才开始集中拨付预算资金。所以在绩效监控过程中，有的时候会存在预算资金执行情况与实际绩效完成不一致的情况。同时，在填报预算绩效目标监控过程中，可能会存在对年度预算绩效目标完成情况预估不准确、不完整的情况。因此，预算绩效监控的结果难以有效地引导年度预算的实施。

第二，在绩效评估中，事业单位绩效评价主要以自评为主，在此阶段容易出现诸多问题。首先，大部分的自评工作都是在财务部门进行的，而资金使用部门一般都把预算支出看作一项工作的完成，而忽略了预算支付效果以及预算使用效率。其次，自评赋值的科学性不足，因为自评是由财务部门进行的，对各个三级指标的赋值打分时并未考虑其相对重要性，存在较大的主观性，无法有效评估项目执行效果。

（四）预算绩效管理信息化水平不足

第一，信息系统缺乏集成，响应速度缓慢。目前，事业单位使用预算管理一体化系统进行预算绩效填报和评价工作，但是现阶段预算管理一体化系统并不稳定，尤其是涉及重要信息的单位使用单机版一体化系统，缺少完整的、集成的预算绩效管理信息系统，导致各个环节之间难以实现信息共享和数据交互，降低了整体效率。此外，在预算绩效管理过程中，由于信息化水平不足，各部门间无法快速响应需求和变化要求，导致预算绩效管理工作滞后或延误。各个环节之间的信息沟通不畅，信息传递不及时、不准确，影响整体预算绩效管理工作的进展和效果。

第二，信息沟通标准化低。在预算绩效管理过程中，缺乏标准化和规范化的建设管理，各部门之间难以实现信息的共享和交互，导致数据的重复和浪费。由于预算数据来源众多，数据标准化程度低，给数据质量检验带来较大困难，严重影响预算绩效管理的效果。

第三，数据分析能力不足。由于缺乏专业的数据分析人才和技术，事业单位在预算绩效管理过程中存在数据分析能力不足的问题。无法对大量的数据进行深入分析和挖掘，不能充分发挥数据的价值，影响了预算绩效管理的效果。

第四，存在信息安全与“信息孤岛”问题。随着信息技术的不断发展，预算绩效管理信息化过程中也面临着信息安全性问题。事业单位在安全网络建设方面建设不足，有些只是单方面进行物理隔绝，无法实现在信息化联网的同时保证数据安全性，从而导致“信息孤岛”现象。

三、预算绩效管理解决对策

（一）优化预算编制流程

为保证预算编制和预算目标的合理设置，首先，要明确事业单位总体发展目标，根据其总体发展目标对预算编制过程中的各项内容进行细化，完善整体预算编制流程，提高预算绩效的管理水平。其次，重新整理分析历史数据。历史数据是预算编制的重要参考，对其整理分析具有重大意义，可以更好地反映过去的实际需求情况。但也要注意在历史数据的基础上，注重实际环境和情况的变化，综合考虑历史数据、历史问题。最后，基于目标和历史分析，预估预算编制所需时间，对预算编制内容按不同项目、不同用途进行细分，合理安排预算编制的时间，充分考虑各个部门的需求和对信息的理解能力，加强沟通，保证预算编制能合理稳步地开展。

（二）合理设置预算绩效目标

首先，深入理解预算绩效目标的逻辑性。目前我国政府预算绩效评价项目层级大多以“决策——过程——产出——效益”为一级指标，然后向下细分二级指标和三级指标[4]。根据这一逻辑主线建立绩效评价指标体系框架（如图1）。该体系框架中，各个部分相互独立，可以做到不重复评价。同时，各层级绩效评价从一个起点开始贯穿框架，使绩效评价具有可比性。绩效评价指标既包含定量指标，也包含定性指标。绩效评价指标既可以从单一客体评价资金消耗量、工作量、产出量以及社会效益等，也可以通过各阶段数据交叉运算，考核成本效益、投入产出率等。

图1 绩效评价指标体系框架

其次，需要科学合理地制定预算绩效目标，使绩效目标与工作量相匹配，绩效目标与年度目标相匹配，强调项目的产出和效果，使预算绩效目标形成可量化评价的单项指标，确保设定的预算绩效目标切实可行，最大程度地发挥资金使用效力。

（三）优化绩效目标审核

在审核时可以实施分类审核，对于各年实施内容基本相同、绩效目标已经过多轮审核的项目，审核时主要关注绩效目标设置的规范性与全面性，该部分项目绩效目标由绩效管理部门进行一般审核[5]。对于新增项目及往年绩效目标设置不合理的延续性项目，可由绩效管理部门组织，项目主管部门参与进行重点审核。实施分类审核可以优化绩效目标审核的效率，将有限的时间集中在重点项目上。另外，优化绩效目标审核可以引入审核等级，将绩效目标审核等级作为项目库标准之一，只有审核等级达标的绩效指标才能入库，以此通过提高绩效目标的审核来推动绩效目标管理质量的提高。

（四）积极推进预算绩效信息化建设

事业单位关于预算绩效管理的信息化建设相对滞后，尚未发现成熟的事业单位预算绩效管理信息系统，预算绩效的闭环管理和绩效运行监控等信息化管理水平低下，影响了事业单位预算绩效管理的实施效果[6]。因此，事业单位亟须加快预算绩效管理信息化建设，推动预算绩效管理一体化。首先，建立共享数据库，利用网络技术和信息技术的支持，实现高效运行和处理。其次，采用智能化和自动化技术，减少人为错误和风险，实现准确的动态监督，使预算绩效管理更科学、合理和有效，提升整体管理水平。利用区块链技术，提高预算绩效管理的透明度和安全性。最后，在构建财政预算和绩效管理一体化的生态链时，可通过去中心化特殊算法保障节点的统一管理，并增强网络内各节点之间的连通性[7]。在该生态链中，所有的节点都必须配合执行全过程操作，既保证了信息资源的共享和交互验证，又能有效地防止第三方未经授权对信息内容进行修改，提高了信息传递的安全性，从而建立起一个完整的信息共享平台，以财务部门的总预算和绩效管理系统为中心，打破各个部门之间的信息壁垒，构建“超级账本”，协助财务指标考核与绩效考核机制，提高绩效管理水平。

结语

目前，我国事业单位的预算绩效管理还存在着许多问题，所以，我们应该积极地加以研究与探讨，并提出相应的优化与改进措施，以提升事业单位的预算绩效管理工作的效能，推动社会经济的可持续发展。