预算管理一体化改革下的高校预算管理问题研究

白珺 天津大学财务处

引言

近年来，我国进入预算管理一体化改革的全面建设时期，财政部于2019 年6 月初步制定预算管理一体化系统实施方案，2020年2 月印发《预算管理一体化规范（试行）》和《预算管理一体化系统技术标准》，2021 年系统先后在地方预算单位上线运行。2022 年财政部发布《关于推广实施中央预算管理一体化建设的通知》，标志着预算管理一体化在中央预算单位全面铺开。高校作为中央预算基层单位，实施预算管理一体化改革不仅是完成我国预算制度改革的重要任务，更是提升自身预算管理水平的重大机遇。

一、预算管理一体化改革对高校预算管理的现实意义

（一）新时代高校发展的必然要求

近年来，我国经济逐渐由高速发展向高质量发展转变，高校财政拨款收入呈现增速放缓的趋势，落实“过紧日子”的要求逐渐常态化。但与此同时，我国高校“双一流”建设正进入关键时期，高速发展建设需要充足的经费支持，这就对高校的财务治理水平提出了更高的要求。预算管理一体化建设为高校预算管理改革提供了新的机遇，通过信息化手段提高预算管理的科学化、标准化和精细化，提高资金使用效益，为高校财务工作的数字化转型和内涵式发展奠定坚实基础。

（二）高效协同有利于打破信息壁垒

多年来，我国各项预算制度改革始终存在分头推进的情况，如部门预算、政府采购、国库集中支付等，没有形成全国统一且能贯穿预算管理完整流程的制度规范，预算系统、资产系统、政府采购系统、支付系统、决算系统等各类管理信息系统各司其职、无法贯通，不能为财务管理提供高效、准确的信息共享。预算一体化系统高度整合了人员信息、资产管理、政府采购、预算编制、预算执行、财务报告等模块，有效打破了原有的信息壁垒，为搭建大数据平台提供有力支撑。

（三）有利于项目全生命周期闭环管理

《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5 号）中明确规定，将项目作为部门和单位预算管理的基本单元，预算支出全部以项目形式纳入预算项目库，实施项目全生命周期管理，未纳入预算项目库的项目一律不得安排预算。预算管理一体化完善了以项目库为源头的预算管理机制，所有预算支出分为人员类项目、运转类项目和特定目标类项目三类，将预算项目贯穿到预算管理的各个环节中，动态记录和反映了项目从储备入库、预算编制、预算下达、预算调整调剂、预算执行、会计核算到绩效评价的全过程。

二、高校在实施预算管理一体化中存在的问题

（一）组织领导意识与财会队伍建设不足

1.领导小组组织意识欠缺

预算一体化改革要求各高校成立领导小组，组织协调财务、业务、人事、信息技术等部门，形成工作合力。但在现实工作中存在领导小组领导意识不到位的情况，一体化改革工作仍主要由财务部门牵头推进。在重新梳理预算管理工作流程中，财务、资产、招采等业务部门因不掌握预算管理全流程，导致在系统对接、职责划分等工作中出现不顺畅、不清晰的情况，影响后续预算编制、执行等工作的开展。

2.新型财会队伍不健全

多年来，高校财会队伍大多呈现岗位设置细、工作内容单一、轮岗机会少等特点，核算人员在财会队伍中仍占较高比例。预算管理一体化改革和高校内涵式发展的时代特征对财务工作人员提出了更高的要求，基础核算岗位正逐步被信息化手段和日渐完善的财务制度所替代，管理型会计和复合型人才是未来财务队伍建设的发展方向。

（二）信息系统建设亟待加强

1.预算管理一体化系统与高校财务管理系统衔接有待加强

长期以来，高校财务管理系统陆续搭建了账务核算系统、网上报账系统、收费管理系统、预算管理系统等，虽然为提供财务服务、做好预算管理和会计核算等工作奠定了较好的信息化基础，但系统之间仍存在数据不能完全互通的问题。预算管理一体化系统建立之后，高校各财务管理系统如何更好地与一体化系统做好衔接是当前面临的较大难题。目前，预算管理一体化系统建设在提升统计功能、高效获取统计数据方面还存在一定困难，比如预算执行统计功能开发尚不完善，直接影响高校了解自身预算执行情况的准确度和及时性。

2.校内财务系统与业务部门系统之间信息共享不畅

随着高校行政管理数字化、信息化建设脚步的加快，各种信息系统的建设层出不穷，特别是人事部门、教学业务部门、学生管理部门、资产部门等掌握海量数据的部门都各自拥有较为独立的信息系统，但各系统之间因缺少衔接，导致“多头数据”“手工数据”等问题突出，“信息孤岛”现象始终得不到解决。高校财务决策往往需要各部门提供科学、准确、高效的数据支撑，预算管理一体化改革为高校财务系统、教务系统、学生管理系统、资产管理系统、政府采购系统等相关系统建设提供了良好的发展方向。预算管理一体化系统建设初期，开展了基础信息、项目信息、人员信息、资产信息、政府采购信息等信息的迁移工作，为避免口径不统一、“一数多源”等问题，校内系统建设必须尽快解决系统衔接、信息共享的难题。

（三）部门预算与校内预算“两张皮”问题突出

1.预算编制时间问题

按照高校财务工作惯例及预算一体化改革要求，每年6-7月开展项目储备和评审工作，7-8 月申报下年度“一上”预算，10 月左右开展校内预算，次年1-2 月根据“一下”批复情况申报“二上”预算，但各业务部门下年度工作计划往往滞后于预算工作开始的时间，导致预算申报准确度难以提高。预算一体化改革后，项目储备、资产配置、政府采购预算等环节直接影响预算执行进度，这就要求财务部门更重视部门预算与校内预算的一致性，各业务部门要有超前谋划工作的意识与思路，预算编制越准确，预算执行越顺畅。

2.资源统筹问题

财政专项资金是高校资金收入的重要来源之一，对学校发展、学科建设都产生重要影响，如何用好、用活财政专项资金是高校预算管理工作的重要难题。一方面，在高校财政拨款收入增幅降低的情况下，财政拨款基本支出很难满足学校的办学需求，用好财政专项资金是加大资源统筹力度的重要一环，但大多数高校的财政专项资金分别由校内不同的归口管理部门进行统筹分配，各部门很难站在学校角度通盘考虑预算分配问题，而是致力于维护本部门资源，这就直接导致财政专项资金统筹难。另一方面，从预算申报单位角度来看，各单位为最大限度地争取资源，在进行预算申报的过程中往往存在多头申报、重复申报的情况，且因财政专项资金申请程序复杂、填报材料多，往往更依赖于校内预算提供资金支持，导致学校校内预算压力大，这也是资金统筹问题的另一难点。

（四）项目全生命周期管理机制不健全

项目全生命周期管理能够更加真实、全面、动态地反映项目运行全过程，预算管理一体化改革加强了对高校项目全生命周期管理机制建设的监督。

1.项目库管理不完善

预算管理一体化系统中项目库管理是预算编制前的重要环节，项目库包括人员类、运转类和特定目标类项目。部分高校只对特定目标类的预算项目建立了项目储备库，人员类和运转类的公用经费项目因按照单位基本信息测算拨款，并没有做好项目储备库工作。目前，高校项目储备库的建设尚不完善，在项目前期论证阶段，专家评审组大多由校内各相关部门负责人组成，与参加论证的项目关联度较高，极大程度地影响了评审的客观性和科学性。此外，部分项目申报单位在申报项目时并没有做好详细的项目规划，“先谋钱再谋事”的思想比较突出，直接影响了项目入库的严肃性，导致预算编制与执行偏离程度较高。

2.绩效评价效果不佳

2018 年中共中央、国务院发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》，各高校加快建设预算绩效管理体系，经过几年的发展已取得初步成效，但仍存在比较明显的问题。一方面，绩效评价作为预算工作中不可缺少的环节，预算申报单位对其重视程度不足，将其视为预算编制的附属品。另一方面，高校在绩效评价时往往将预算执行进度视为重点，忽略了对资金使用效益的分析和多元化评价指标的建设。同时，绩效评价制度建设应有效结合事前评估、事中监督和事后评价，并建立相应的奖惩措施，从而提高绩效评价对项目执行的约束力。

三、预算管理一体化改革下高校预算管理优化策略

（一）加强组织领导和财会队伍建设

1.加强组织领导

高校领导应充分认识预算管理一体化改革对高校财务治理及内涵式发展的重要意义，充分发挥预算管理一体化实施工作领导小组的重要作用，明确各部门相关责任及负责人，加强财务部门与资产、招采、人事等业务部门的协作能力。

2.优化财会队伍建设

预算管理一体化改革不仅是管理系统与体系的建设，也对高校财务人员的素质提出了更高的要求。为更好推进一体化改革工作，各高校应高度重视财会队伍建设，一是加大一体化相关业务培训力度，同时加强与兄弟高校的业务交流，促进各岗位人员优化工作路径、解决工作难题能力的提升；二是加快培养全面复合型人才，促进财会队伍的“血液循环”，同时注重对骨干力量的“全面型”培养，充分关注业财融合在预算管理中的重要作用，推动高校预算管理工作向更深层次发展。

（二）健全预算管理制度，优化预算编制流程

健全的预算管理制度是高校推进预算管理一体化改革的制度保障，学校应结合自身情况与改革要求，完善现有预算管理制度体系，对财务决策、预算编制、预算调整与调剂、预算执行、绩效评价、财务报告等环节进行制度规范，保证预算管理全流程有据可依。

目前，高校预算主要分为部门预算和校内预算，部门预算通过预算管理一体化系统控制预算执行，校内预算主要承担合理分配学校资金的职责，两者高度衔接才能最大限度地达到学校资源的有效分配。一方面，适当提前校内预算启动时间，充分了解各单位下年度工作计划，将部门预算中的资产配置预算、政府采购预算等环节与校内预算相匹配，有利于提高预算编制的准确度及预算执行效率。另一方面，高校财政专项经费往往由各归口管理部门负责组织评审、论证、分配等，财务部门只负责拨款，这种方式可能导致出现同一项目以不同名义申请经费的情况，不利于学校优化资源配置，强化财务部门在各财政专项经费分配中的统筹作用可以一定程度上解决这一问题。

（三）打破信息壁垒，实现数据共享

为适应预算管理一体化改革要求，高校应以全新视野建设校内预算管理系统，对外衔接预算管理一体化系统，对内与会计核算系统紧密贯通，同时与校内其他业务部门系统实现数据共享。如图1 所示。一方面，校内预算管理系统要与会计核算系统实现自动对接，既减少了手工统计执行进度的工作量，又实现了会计核算系统动态反映预算执行进度的功能。另一方面，校内预算管理系统要与校内其他业务部门系统进行对接，实现跨部门数据互通，包括人事系统、学生系统、资产管理系统、政府采购系统、教学管理系统等。校内预算管理系统经过与会计核算系统、业务部门系统的对接、整合，可以形成一套“一数一源”的信息共享体系，不仅可以实现与预算管理一体化系统的纵向联动，更能为学校发展建设的财务决策提供科学的数据支撑。

图1 校内预算管理系统建设思路

（四）加强项目库建设，深化全面实施预算绩效管理

1.加强校内项目库建设

预算管理一体化改革强调了项目库在预算管理中的重要作用，高校也应积极加强校内项目库建设，进一步梳理校内预算项目。校内项目库应包含由财政拨款、财政专户资金及单位资金支持的项目，并将财政项目与一体化系统项目库中的项目对应起来。

校内项目库的建设要与学校事业发展相适应，牢固树立“先谋事、后排钱”和“无项目、不预算”的思想。在项目入库阶段，各预算单位应有超前谋划工作的意识，归口管理部门组织论证应注重评审专家组的人员结构，避免“自己评自己”的情况出现。对已入库的项目，应结合学校发展建设实际，定期对项目库中的储备项目进行“体检”，不再适合学校发展现状的项目应及时剔除，避免造成资源浪费。

2.深化全面实施预算绩效管理

全面预算绩效管理包括事前评估、事中监督和事后评价。一是事前评估除项目库建设外，在预算编制环节学校应逐步健全绩效指标建设工作，结合学校实际情况，建立可量化、可对比的三级绩效指标体系。二是事中监控在预算执行纠偏纠错中起到重要作用，学校在预算执行中除关注预算执行进度外，也应及时了解资金使用情况。如遇到执行进度慢、资金使用效果差的项目，应及时预警或叫停。三是事后评价成为开展下一年预算工作的重要基础，高校应对所有预算项目开展绩效评价，紧密结合学校当年重点工作，着重关注资金使用效益与预期目标的匹配度，并建立健全、有效的奖惩机制，以提升绩效评价工作质量与约束力。

结语

综上所述，在国家大力推进预算管理一体化改革进程中，高校应紧抓时代机遇，完善预算管理的制度建设、队伍建设、系统建设等，通过强化预算管理能力，进一步提升财务管理在学校发展建设中的重要作用，为学校内涵式发展保驾护航。