从制度适应理论审思“县管校聘”制度中的教师适应

赵 娜，申国昌

(1.太原师范学院教育学院，山西晋中 030619；2.华中师范大学教育学院，湖北武汉 430079)

2014年，《关于推进县(区)域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》(以下简称《交流轮岗意见》)要求“推进‘县管校聘’管理改革”。[1]“县管校聘”作为“教师管理制度”出现，要求义务教育阶段教师实施“县”“校”共管。县级教育行政部门负责制定县域内教师岗位的结构比例标准、招聘聘用办法、培养培训计划、业绩考核标准、工资待遇方案等，学校按照相关规定聘用教师，负责教师的使用和日常管理。[1]2020年，《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》再次明确“全面推行义务教育阶段教师‘县管校聘’”，[2]清理教师交流障碍，提高农村教育质量，推进县域义务教育由基本均衡向优质均衡迈进。

一、教师适应：全面推行“县管校聘”制度的核心着力点

教师作为“县管校聘”制度的核心主体，其适应与否显得至关重要。

(一)教师适应是破解制度管控下“教师逆流”难点的关键

索罗金提出，社会流动包括垂直流动和水平流动，垂直流动又分为上向流动和下向流动。我国教师定期交流始自1996年12月《关于“九五”期间加强中小学教师队伍建设的意见》。[3]由于较高地位享有优质资源的利益吸引，我国教师交流长期保持“上向流动”形态，即从农村到城市、从薄弱校到优质校等。上向流动是教师专业发展与职业成长的自然选择与必然回报。上向流动的教师多为素质出色的精英或骨干，而边缘教师群体交流则被贴上“被下放”和“来镀金”的负面标签，[4]出现各形各色的消极交流现象。这直接加剧了县域内教师资源不均衡，并触发“马太效应”，造成“优者更优、劣者更劣”的局面。

2014年《交流轮岗意见》的颁布，是我国首次在国家层面推进义务教育教师队伍“县管校聘”管理改革。[5]至今已颁布的七项相关政策文件[注]2014年《关于推进县(区)域内义务教育学校交流轮岗意见》；2015年《乡村教师支持计划(2015-2020年)》；2016年《国务院关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》；2017年《国家教育事业发展“十三五”规划》；2018年《中共中央 国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》；2020年《中共中央 国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》；2021年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》。明确要推进“县管校聘”改革。“县管校聘”制度旨在构建县域教师的“系统人”管理，借助无校级管理将“有差异”的垂直流动转为“无差别”的水平流动。我国正在尝试从制度上打破教师资源单向流动的管理障碍，尤其是打通教师资源“下向流动”路径，为实现教师资源双向合理流动提供保障。“县管校聘”制度从根本上解决了教师流动的“向好”性，促进县域内教师理性有序的动态流动，实现县域内教师资源结构化调整和优质化配置。这将引发诸多问题，例如归属感流失[6]、行动力减弱、职业认知与行为削弱等。“县管校聘”制度改变了教师的工作环境，更解构了教师的工作团群。社会学研究表明，只有个体方向与群体方向和谐统一时，处于群体中的个人才能充分发挥潜能，实现群体功能最大化。心理学研究表明，个体工作的积极性很大程度上会受到工作环境影响。“县管校聘”制度下，作为“系统人”的教师，只有站位于县域教育现场，融入县域教师大队伍，自觉能动地适应不同学校环境，才能提高流动自由度，实现县域内编制资源最优配置，缓解教师资源结构性缺失，进而有效发挥“县管校聘”的制度优势。

(二)教师适应是实现刚性配置中教师资源最优化的要点

教师是学校最重要的人力资源。[7]人力资源优化配置，本质上是对系统内人力资源的科学合理配置，以求发挥组织内部人力资源的总能量，提高工作效率与组织效率；是把有限的人力资源按照一定方式或某种机制合理地安排到不同的岗位上，通过人力资源在生产过程中利用的强有效性，实现“1+1>2”的实际增值。“校管校聘”的长期执行给县域教育生态带来一个直接的问题，即师资的结构性缺失在农村学校中常态化存在，而优质化聚合则显现于县区学校。形成如此生态的一个重要原因在于县域内教师的非科学流动。

“县管校聘”的实施正好借助统一调配实现县域师资的科学化配置。本质上，“县管校聘”是在回拢“教师资源”的基础上主动掌握配置权利，实现县域内教师这一重要的人力资源的合理科学配置。即，县级教育行政部门按照县域内教育发展需要和标准将现有教师资源通过一定的形式和机制分配到不同学校，使教师资源在时间与空间上高效结合，完善师资均衡配置。人力资源优化配置在于实现人力资源与物质资源的科学结合，推动工作系统的高效率运作。“县管校聘”中教师资源的优化配置需要充分调研县域各个学校的现实境况，综合考虑学科、年龄、性别、能力等因素进行科学配置，实现校内教师资源与教学资源的科学结合，以及校际间师资结构与师资功能的有效互补，以教师资源最优化发挥作用推动县域内教育工作的最优化运行，促进基础教育均衡优质的提升。“县管校聘”制度下教师资源的结构性配置，是坚持先公后私原则的“岗位需求”资源配置。这将产生一个亟待破解的难题：学校或岗位配置若与个人需要不匹配，会直接导致教师适应性弱、自主意识差，进而自我潜能开发不彰。因此，解决适应问题成为首要任务。不仅在于岗位与群体的双重适应，更强调物理环境、心理环境、社会环境的三重适应。[6]

二、制度适应理论：解释“县管校聘”制度中教师适应的新维度

所谓制度，是指建立在公共领域的社会规则体系。雷加诺提出，制度是由文本和情境共同组成的，并以此构建了制度适应理论(Institutional Fit Theory)(如图1所示)。该理论模型分为上下两部分：上半部分被称为“建构”阶段，指向政策建设过程，强调站在“规范”框架下开展制度叙事，关注合法性、规范性、统一性；下半部分被称为“生态”阶段，指向政策执行过程，强调制度在特定情境中的“创造性”，关注变化、冲突和响应。[8]制度适应理论的上下部分是统一体，共同构成制度全貌。文本是制度的外在表征，是静态的、理论的、具有普适性的，是制度得以落实的参照标准；情境是制度的实践形式，具有差异性和不确定性，是制度推进的关系性存在。制度适应理论从文本到情境的双重视角系统且纵深地解读了政策落实全貌。

图1 制度适应理论框架

“县管校聘”作为一项国家制度，必然经历制定到执行的层级距离。“县管校聘”制度的直接相关者——教师在政策非线性层级转化过程与之频频互动，面临“适应制度”的现实挑战。制度适应理论为科学透视教师适应问题提供了一种新视角与新思路。

(一)文本与情境：教师适应“县管校聘”制度的核心点

在制度适应理论中，“文本”意味着规则或公约，情境意味着冲突与响应。这两个概念很好地揭示了制度适应的两个要点：文本适应与情境适应。制度适应包含两个进阶：在制度推行伊始，主要倾向于文本适应，即文本不断实现合法性、规范性和统一性，完成合理建构；在制度全面推进时期，转向情境适应，或者称为政策执行适应，即制度不断调适以匹配执行情境，形成良性生态。在这两个进阶中，制度成员则需接受规约、承认合法，形成标准一致的制度认知；当制度成员由观望态度转为践行立场时，制度适应也将从早期的简单遵从变为积极响应，走向改革。

文本是制度的规范表征。合理且完善的文本体系是一项新制度稳健运行的重要支持。2014年至今，我国为推行义务教育阶段教师“县管校聘”管理体制改革，出台了一系列政策文件。政策文本为“县管校聘”制度提供了国家层面的规则与公约，逐步完成制度的文本适应，也为“县管校聘”制度中教师文本适应提供了标准。但政策的制度规约只是一种宏观指令或者只是提纲挈领的原则规范，文本的模糊性和不具体性直接影响教师对“县管校聘”制度的适应，尤其在规范认同和标准接受上会造成很多障碍。这种制度“留白”促进了制度实践的主观能动性，同时也对制度实践提出了挑战。因此，关注对“县管校聘”制度的文本建构，确保教师充分且深入地完成文本理解，是推进教师适应的首要之举，也是“县管校聘”制度建构期的关键课题。

情境是制度的实践形式。制度进入全面执行的“生态期”，应重点强调其在特定情境中的“即兴创作”，包括在静态地方情境中的制度诠释，也包括动态执行情境中的实践革新。静态的地方情境是指制度实施地的组织结构、道德观念等现实状况，动态的执行实践主要指制度实施过程中执行主体在文本与情境约束下的主动行为。在“县管校聘”制度改革中，国家除了政策支持外，还于2015年和2017年在全国范围内挑选了涵盖25个省(市、区)的39个改革示范区。其中，广东等12个省(市、区)已出台省级层面的“县管校聘”改革实施方案，而部分未出台改革实施方案的省(市、区)的下属县(区)也有县级层面的改革实施方案出台。这是“县管校聘”制度在生态建构中的静态情境实践，是制度的情境解读。同时，各地区充分发挥主观能动性，探索符合地方实际甚至突出地方特色的“县管校聘”改革形式，如山东省潍坊市探索建立学校自主分配制度。这是“县管校聘”制度的动态情境实践。制度与情境的生态互动，是制度执行不断变化、冲突、响应、解决的动态过程。这些互动可能会消解“县管校聘”制度的合法性，弱化执行力，也可能会强化“县管校聘”的合理性，产生优化现象。教师适应也在这一动态过程中不断反复，不同教师鉴于对制度与情境互动变化的差异认知会产生或主动或被动的制度适应。如何在内外部情境中优化制度执行，是解决教师适应的关键环节，也是“县管校聘”制度生态期的重要内容。

(二)试探拒斥到主动嵌入：教师适应“县管校聘”制度的行动线

在制度适应理论中，制度从建构走向生态是一个复杂的动态过程，不仅包括制度内部的动态互构，也包括制度与主体、环境等外在因素的相互形塑，这是制度视角的适应路径。但制度适应不能仅囿于制度本身，更应该关注受体视域。制度实施的本质是制度成员与制度间的动态互构。推动义务教育“县管校聘”制度改革离不开教师的全程参与，是教师与制度动态适应与互动形塑的复杂过程。教师群体与“县管校聘”制度的互动是一种非对等关系。群体生态学认为，当群体的生存环境及竞争条件发生变化时，群体会下意识地表现出一种惯性以确保现有状态保持不变，但绝大多数群体会为了生存或发展做出必要选择。“县管校聘”制度客观上改变了教师群体的生存环境，面对制度适应与发展需求的双重影响，教师会经历初始参与、经验参与、深度参与三个阶段，并形成不同的行动策略。这一过程基本呈现“先抑后扬”的动态特征，如图2所示。

图2 教师适应“县管校聘”行动路线及策略

初始参与阶段是“县管校聘”的制度解读与初试阶段。在这一阶段，教师会试探性拒斥，即教师并不严格按照规范要求履行职责，并呈现出三种应对策略：其一，弱势化呈现，教师面对制度下压会故显弱势，明以示弱实则拒绝；其二，推诿式归因，教师在执行偏离时会习惯性归因为不可控的客观因素，以规避主观不能动的嫌疑；其三，尝试性抵抗，教师在执行失败时会直接质疑制度本体甚至打出“感情牌”，以抵制制度落实。如某区“县管校聘”负责人坦言，“在我们区为落实‘县管校聘’而尝试‘盟区建设’时，教师的理解与支持很不到位，‘自己水平差无法胜任’‘家里情况特殊’‘学生和家长非常反对盟区式教育’等各种软性语言阻挠层出不穷，‘县管校聘’的实质推进很艰难”。

经验参与阶段是“县管校聘”的制度理解与情境融合阶段。在这一阶段，教师会主动嵌入，即教师开始适应性学习，逐步由规则拒斥转向嵌入迎合。这是因为，教师的持续性拒斥极易损失生存与发展空间，从而陷入职业尴尬。因此多数教师会逐渐转变抗拒姿态，尝试主动嵌入，并采用两种行动策略：其一，主动式学习，教师开始主动学习制度内容与运行规则，尝试嵌入制度要求，寻求生存与发展机遇；其二，规范化动作，教师能够严格按照规则和要求执行制度，尽量保持与制度规范的内在一致性。

深度参与阶段是“县管校聘”的制度深琢和情境驾驭阶段。在这一阶段，教师会呈现破坏性反噬，即教师历经与制度互动的甜蜜期后，不再单向迎合制度的引领与约束，开始借助行为影响制度甚至“破坏”制度，通常采用两种行动策略：其一，违规性侵蚀，历经前期参与的教师已然成为行动主体，开始对制度情境分析预判，搭建自我发展的脚手架，在确保不触犯制度红线的前提下努力争取自身利益最大化，这很有可能对制度本身造成反噬；其二，反向性驾驭，随着制度连续且稳定的推进，教师能够有效应对制度内的各种阻碍与挑战，逐渐由制度追随者演变为驾驭者，将其作为利益获取的合理渠道。

三、提高教师适应：“县管校聘”制度推行的有效策略

“县管校聘”制度是国家在基础教育领域推行的一项重要改革举措，旨在盘活县域内教师资源配置，激发教师队伍活力，推进县域教育优质均衡发展。提高制度目标群体即教师的制度适应性，是确保“县管校聘”制度高效推进的关键。

(一)注重话语互动，在文本深度解读中促进教师初适应

制度适应理论显示，文本是制度合法性、规范性、统一性的表征。制度文本适应不仅指向文本与制度互构，也指向文本与制度对象互构。我国已从国家层面陆续颁布多个涉及“县管校聘”的政策文件，多个省市也出台了相应的地方性“县管校聘”改革方案。这些文件构成“县管校聘”制度的章程与规则。但有制度或有好制度，并不意味着制度就能良好推行，更不意味着教师就能良好适应。首先，“县管校聘”政策是政府委托专家学者设计起草的，政策决策者的有限理性可能导致制度性漏洞；其次，“县管校聘”的国家政策是一种宏观指令，这种模糊性容易产生解读障碍。这些阻碍因素归根结底在于制度规范与教师诉求间存在落差，极易引发教师对“县管校聘”制度的无由性拒斥，危及教师适应。

消弭制度文本与教师诉求间的鸿沟，需要制度执行主体的积极作为。制度适应理论强调，制度执行应依照“行政建构”逻辑，[9]遵循“自上而下”与“自下而上”整合的行动原则。对标“县管校聘”制度，教师初适应过程中制度执行主体的积极作为主要体现为：注重话语互动，提倡“一些人的对话”，规避“自上而下”命令性制度的话语权剥夺，以及“自下而上”开放性制度的话语权泛化。首先，“县管校聘”政策文本建构前，要做好调研、座谈工作，尤其要针对政策目标群(这里指教师)，获取教师诉求，以此避免“自上而下”的“独白”缺点，消除教师与文本间的隔阂；同时，对调研和座谈内容进行科学分析，有条件采纳，以此避免完全的“自下而上”消解政策文本的权威性。其次，积极开展“县管校聘”政策文本的教师培训，分阶段、按主题进行，特别注意培训中的“对话沟通”，在质疑与解惑中促进教师深度理解文本内涵，掌握文本规则，进而达成对“县管校聘”制度的认可与接受。这种关照教师话语的文本互构是提升“县管校聘”制度中教师适应的首要之举。在某种程度上，“话语互动”还可以反作用政策文本，使其理想化。

(二)推行“促发展”的实践，在良性情境生态构建中促进教师再适应

制度适应理论显示，扎根现实情境是制度落实的重点，包括静态地方情境与动态执行情境。静态地方情境是国家政策的“情境”化转换，是充分考虑“风土人情”的地方化呈现；动态执行情境是政策的“情境”化执行，是制度执行的终端。目前，我国开展了一系列“县管校聘”制度的积极情境实践，有12个省市已出台地方政策文本，还有某些县区制定了改革方案，有39个改革示范区已经或正在探索“县管校聘”特色之路。尽管如此，低效或失效的情境实践仍然存在。这源自以下几个原因：首先，我国并未出台“县管校聘”专项政策，一定程度上弱化了基层地方的政策执行力；其次，一些地方政策文本虽冠以“某某省(市或县)”之名，但内容雷同现象时有发生；再者，制度执行者在利益驱动下不断选择敷衍应付、关系运作等消殆行为。这些不良情境实践引发了明显的政策阻抗、政策缩水、政策失真现象，造成教师适应不彰。

有效的情境实践是消除政策与情境间差距，提高教师适应的必要措施。正如美国政策学家格雷厄姆·艾利森(Graham Allison)指出的“在实现政策目标的过程中，方案确定的功能仅占10%，而其余的90%取决于有效执行”。[10]制度执行不仅要纵向承续，更应横向融合，既规避制度到情境的衰减，也确保制度与情境的相互优化。呼应“县管校聘”制度，教师经验适应的优化需要政策执行主体进行“促发展”的实践。即，“县管校聘”制度的推进既要促进“县管校聘”政策的优化，更要促进教师、学校、县域教育，甚至整个基础教育的发展。只有真正利于教师发展的制度实践才是有效实践。教师是具有“能动性”和“激发性”的人力资源。[11]“县管校聘”政策的执行主体应思考，怎样的实践才能“实现流动教师身上所拥有的‘能量’流动，引导‘系统人’成为示范人”？[12]“县管校聘”制度的“促发展”实践绝不是政策的程式化执行，也不仅仅是避免低效或失效的“消殆行为”，而是在国家政策基础上尝试智慧性政策改进与创新性技术处理，以实现教师资源能量效应在县域内不同校际的生成与扩大。

(三)开展动态调控，在有边界的自主中促进教师真适应

“县管校聘”制度推进本质上是教师与制度间相互形塑的复杂过程，而且教师在与制度的互构中生成了一套系统的行动策略。教师在政策推进不同阶段所生成的策略反应受制于两重逻辑：适应制度的理性逻辑与个人成长的需求逻辑。作为“县管校聘”制度直接利益相关者的教师会天然抗拒，也会在意识到规范不可改动时尝试嵌入，更会在制度已成的现实中争夺“生存空间”甚至是“发展空间”。教师行动策略的调整是基于制度实际而对自我发展的有力维护，既迎合了制度的最低规范性要求，也从战略层面对自我发展做出了最佳理性预判。这些完全自主的行动策略可以看作是“县管校聘”制度中教师的自发适应，带有强烈的主观利己色彩。

跨越自发、追求理性，是教师适应“县管校聘”制度的最佳状态。在“县管校聘”制度中促进教师真适应，需要提倡教师“有边界的自主”。“自主”是指教师要发挥主观能动性，主动调适，需求适应。“有边界”则要求教师必须恪守制度规范，在制度发展范围内寻求自我发展，确保行动策略与发展方式的合法性与合理性。“自主”要有边界，不能冲破制度限阈，不能僭越制度底线，不能破坏制度生态，要在制度框架内适度发展。“试探性拒斥”阶段的“弱势化呈现”“推诿式归因”“尝试性抵抗”以及“破坏性反噬”阶段的“违规性侵蚀”“反向性驾驭”都体现出“过度自主”下行为策略的不良性。“有边界”不能单纯依靠教师的理性自觉，也需政府引导与规范。这就需要深入分析教师阶段性不良策略的内生原因，开展专题培训，采取针对措施。例如，教师的“试探性拒斥”在于缺乏对制度的高站位理解，也源于个人理性的习惯性辩解，这就亟需专题培训以强化制度认知、树立制度意识、自主寻求适应；再如，教师的“主动性嵌入”虽是能动地减少摩擦、努力迎合，但制度内的技术性成长也极易形成刻板的规范动作，这就需要采取激励措施来避免教师制度应付；还如，教师的“破坏性反噬”是主导作用发挥的阶段，尝试以制度为用实现自我发展最大化，这就需管理与激励双管齐下，把控自主的方向与尺度。

“县管校聘”作为一种突破性教师管理制度，既直接瞄准基础教育发展的关键问题——师资队伍建设，也直接触及了基础教育发展的敏感领域——教师制度改革。教师作为“县管校聘”制度的目标群体，是政策执行的核心制动因素。中小学教师与“县管校聘”制度的适应程度直接关系到此项教师管理制度的改革成效。基于制度适应理论，从“县管校聘”制度的文本与情境的静态适应出发，重点关照教师与“县管校聘”制度互构过程中的动态适应，是消弭教师与制度鸿沟，提升教师适应，促进制度落实，实现县域义务教育优质均衡，助推基础教育高质量发展的有效策略。