嵌入治理的激励与培养：乡镇人事结构再生产机制研究

摘 要：乡镇人事结构是乡镇治理的深层基础。面对乡镇的一线治理场景，行政包干的人事整合机制具有社会激励与团队培养的效应，赋予乡镇人事结构以灵活性。而人事分流拓展了乡镇干部激励与培养的空间，且维系了人事结构的稳定性和公共性。乡镇人事结构再生产嵌入一线治理场景，实现了激励、培养与治理的统一，从而适应了乡镇治理的现实需要。乡镇机构改革须立足乡镇治理情境，在推进乡镇治理机制创新时注重发挥乡镇干部的主体性和能动性，优化乡镇人事结构，激发乡镇治理活力。

关键词：乡镇治理；行政包干；人事流动；一线治理；人事结构

中图分类号：D630 文献标识码：A

文章编号：1008－7168（2024）01－0075－12

一、问题的提出

（一）乡镇治理的体制与机制

在中国政权组织体系中，乡镇政府属于最低层级，党和国家的涉农政策需要通过乡镇政府推进和落实，乡镇治理因而具有至关重要的意义。取消农业税以后，乡镇政权逐渐由“汲取型”向“悬浮型”转变^［1］，乡镇机构改革日益成为学界和政策部门关注的焦点。党的十八大进一步提出国家治理体系和治理能力现代化的命题，因此，提高乡镇治理能力关乎乡村治理秩序，也是国家实现有效治理的重要基础。学界关于乡镇治理的研究颇为丰富，这些研究主要包括两个方面，分别是乡镇治理体制研究和乡镇治理机制研究。

乡镇治理体制研究关注乡镇政权在中国国家治理体系中的位置、困境和走向。在国家行政体系中，乡镇政权的机构设置遵循“职责同构”的原则^［2］。压力型体制下的乡镇政权面临权责失衡，这极大地影响了基层治理效能^［3］。赵树凯认为，基层治理危机具有深刻的体制根源，进入21世纪以来，乡镇在政府体系中的位势发生重要变化，“重新集权化”加剧了基层政府与上级政府和基层民众之间的紧张关系^［4］。对此，有研究者认为，服务型的乡镇政府是乡村治理转型的方向^［5］，且强调权责均衡配置对于服务能力的重要性^［6］。吴金群认为，乡镇在总体上依然缺乏科学的治理结构、规范的议事规则、合理的服务流程、全面的监督机制、有效的激励手段和严密的财政制度，因而须进一步提升乡镇治理的制度化水平^［7］。孙柏瑛根据东部沿海地区“强镇扩权”的经验探究了行政分权与基层政府责任导向的关系^［8］。总体来看，乡镇治理体制研究聚焦于乡镇政权与国家政权组织体系的关系，认为乡镇治理中的问题源于乡镇有限的制度化水平，进而凸显了乡镇体制转型的制度化方向。

乡镇治理机制研究致力于探讨乡镇政权在有限治理资源约束下的治理策略与治理方式。这些研究普遍视乡镇政权为能动的治理主体，具有“政权经营者”的属性^［9］。李祖佩考察项目下乡过程后发现乡镇政府的自利性逐渐凸显，并导致基层治理面临新的困境^［10］。欧阳静认为乡镇政权运作具有策略主义的特点^［11］。程同顺认为国家对乡村社会的选择性支配塑造了乡镇治理的内生逻辑，导致乡镇“选择式”治理，乡镇运行偏离“制度文本”的轨道，生成了乡镇运行的“后台文本”，即“中心工作”机制^［12］。徐晓军认为乡镇政权组织在运作中实际存在两种机制，即外在的系统性的科层制机制和潜在的网络性的网络制机制，这两种机制体现了乡镇治理实践中的创造性变通^［13］。此外，颜昌武从财政的视角讨论了乡镇政府的“编外用工”现象，揭示了“谋生式”的行政逻辑^［14］。总体而言，乡镇治理机制研究反映了乡镇政权与乡村社会的紧密关联，凸显了乡镇政权的主动性和灵活性。

治理体制和治理机制的研究分别呈现了乡镇治理的制度逻辑与实践逻辑，二者分别聚焦于乡镇治理的制度化与有效性。其中，乡镇治理体制研究偏重于层级间的权责配置，乡镇治理机制研究则偏重于实践中的治理策略。但无论是治理体制还是治理机制的研究均局限于治理结构的视角，即将治理视为一个遵循制度规则、面向治理对象的权力实践过程，忽视了治理体制和治理机制的组织方式和运作媒介——人，进而割裂了乡镇研究的整体视野，容易陷入制度化与有效性之间的冲突。尤其是在理性科层制的映照下，人的关系、情感、思想通常被视为治理体制中的不稳定因素，人因而主要是激励对象。对于人的这种角色设定显然遮蔽了治理机制运作的制度根源。事实上，制度与实践、体制与机制存在着相互转化的关系，而人是制度转化为实践、体制与机制联动的媒介。为此，需要从治理结构深入到人事结构的层次，重新发掘人事结构的治理效能，从而深化乡镇治理研究。

（二）乡镇研究视野的扩展：从治理结构到人事结构

关于中国基层政府的研究大多从编制管理的角度探讨干部配置，从政治晋升的角度探讨人事激励，其制度主义的视角在一定程度上遮蔽了乡镇作为基层政权的独特性。现实中乡镇机构严格遵循编制规定运行的情况并不常见，而“混编混岗”的非正式状况非常普遍，这意味着研究者不应将视野局限于正式组织结构，而应将其延伸到组织结构中的人。事实上，从西方公共行政的理论传统来看，科层组织具有两面性：一方面，在韦伯的科层制模型中，作为治理主体的人遵循着正式组织的制度角色，呈现“事本主义”的行为逻辑；另一方面，人际关系理论揭示了隐藏在正式组织结构内的非正式互動的实质，即良好的人际关系是组织有效运行的重要条件，该理论凸显了人本身的重要性。然而，人际关系学派基于其先在的人性假设，主要聚焦从组织环境中抽象出来的个体的人，其结果是，对于科层组织中正式因素与非正式因素之间复杂的交互作用缺乏研究。因此，虽然人际关系学派发掘了组织成员行为中的情感属性，却并不能将其置于具体的组织结构之中考察^{［15］（pp.21-23）}。在中国的政治社会语境中，游离于组织正式结构之外的“关系”难免遭遇污名化。相对于治理结构而言，人事结构是一个更具包容性的概念，扩展了乡镇治理研究的视野。

有研究已经发现，基层人事激励存在着非制度性的隐性阶序流动形式^［16］，并形成了公务员、事业编与编外用工共同构成的三元人事结构^［17］。人事结构不再局限于组织的科层运作逻辑。基于党管干部的原则，中国干部制度具有与西方理性科层制不同的逻辑体系，它是中国社会主义国家治理的一种独特资源。从治理结构向人事结构的研究转向要求我们正视乡镇政权运行中的非科层化因素，并以治理主体即乡镇干部为核心理解乡镇治理逻辑。在这个意义上，乡镇干部不仅是科层制视野中的“制度人”，而且是乡镇机构中的“社会人”和党群关系中的“政治人”。因此，乡镇治理研究应超越“事本主义”的行为逻辑，将乡镇干部视为能动主体，以彰显乡镇人事结构的丰富性、可塑性和流动性。

乡镇政权是纵向科层体制的末端层级，而且其因直接面对基层社会的结构性位置而具有独特的社会学特征，因而也凸显了人事结构研究的紧迫性和必要性。干部是乡镇人事结构的基本要素，乡镇治理主要体现为乡镇干部的协同工作过程。因此，从人事结构的角度研究乡镇治理是超越体制与机制分野并揭示乡镇治理整体性逻辑的内在要求。在人事结构的视野下，治理是人的行为的组织、动员、集聚和整合，它不是简单的治理体制的制度运作抑或治理机制的策略性实践，而是贯穿着对乡镇干部的激励与培养。其中，激励和培养分别指涉乡镇干部的动力和能力，它们是乡镇治理有效的基本条件。若脱离治理的实践场景，可能导致动力脱嵌化和能力空洞化。这样一来，乡镇治理过程始终伴随着乡镇人事结构的再生产，乡镇干部的激励和培养嵌入乡镇治理的程度决定了乡镇治理的能力。

为了扩展乡镇研究视野，本文立足乡镇政府的体制位置和乡镇治理的一线情境，在人事结构的层面探究治理主体的塑造机制和配置逻辑，旨在揭示乡镇有效治理的深层基础，进而为乡镇机构改革提供政策启示。具体而言，乡镇人事结构再生产主要体现为乡镇干部的横向整合与纵向流动两个维度，二者在实践中相互交织，相辅相成，维系了激励、培养与治理的统一。本文的经验材料主要来自于2019年5月在湖南中部S县两个乡镇（N镇和C镇）的田野调研。在长期乡镇治理实践中，S县探索出了乡镇干部优化组合的常态机制，有意识地将乡镇政权的非正式特征纳入有效治理的机制设计，从而提供了理解乡镇人事结构的经验视野。其中，N镇是S县的城关镇，承接了县政府70%的项目，而C镇则是一个相对偏远的纯农业乡镇。在县域治理体系中，N镇与C镇虽然区位条件存在差异，但在乡镇治理实践中的人事结构运作却呈现相似的原则。本次调研主要关注乡镇运行模式，通过半结构式的访谈获取资料，访谈对象包括乡镇领导班子成员、中层干部、普通工作人员以及村干部，每个受访者的访谈时间一般在2～3个小时，以便我们深入了解乡镇治理的实践逻辑。

二、乡镇治理的“一线”特征

乡镇政权是国家科层体制与乡村社会的“接点”，由于直接面对乡村社会，乡镇治理具有一线治理的特征，这在客观上影响了乡镇政权的制度化程度。S县属于中西部地区的农业县，其农村社会的底色和财政资源限制强化了乡镇治理场景的一线特征，这意味着乡镇需要在非常有限的治理资源约束之下应对大量不规则的、连带性的治理事务。乡镇人事结构再生产因而嵌入一线治理场景。在这一部分，笔者将着力于呈现乡镇治理的一线特征，然后以此为基础论述乡镇人事结构再生产机制。一线情境具有问题导向和压力衰减的显著特征，这影响了科层化运作的治理效能。具体而言，问题导向凸显了群众工作能力和问题解决能力的重要性，而压力衰减体现了乡镇机构内部干部动员的必要性。

（一）问题导向

乡镇治理具有鲜明的问题导向特征。问题导向与程序主义相对，它是指在具体工作中以问题的应对和落实为中心。问题导向的治理逻辑倾向于软化乡镇政府内部的职责边界。当上级各条线的工作汇集到乡镇时，虽然乡镇有部门的划分，但因涉及具体工作的推进落实，各就其位的工作模式必然导致有限治理资源的分散，影响乡镇治理绩效。同时，转型期乡村社会中涌现的问题具有偶发性、连带性和模糊性特征，且越来越多地溢出村庄治理层面并进入乡村治理视野，而其中一部分事务难以被清晰地纳入科层体制。更重要的是，按部就班的科层治理难以克服部门利益冲突，部门之间的推诿可能错过将矛盾化解在基层的最佳时机，导致矛盾扩大化和问题复杂化。可见，乡镇政权的处境是“退無可退”，国家政策要落地，农民诉求必须回应。对此，乡镇通常集中有限人力物力进行攻坚，形成“中心工作”模式。问题导向凸显了乡镇干部的能动性和差异性对乡镇治理的重要意义。其中，干部的能动性依赖于激励模式，而干部的差异性依赖于培养模式。能否识别和发现不同类型的干部，并将其放置到合适的岗位，进而充分发挥干部的能力，对于乡镇治理具有重要意义。

（二）压力衰减

乡镇政权处于“压力型体制”^［18］的末端，自上而下的压力在乡镇集聚，导致治理权责的非均衡配置。乡镇内部的压力传导也存在一个压力衰减的链条，即“党委书记—镇长—其他班子成员—中层干部—普通干部”，压力逐渐减弱，并渐趋于无。压力衰减源于乡镇干部职位、身份的差异，尤其是公务员、事业编的身份差异显著地影响压力分配。压力衰减效应意味着乡镇治理不宜过度依赖自上而下的政治压力。乡镇党委书记承接的压力需要通过特定机制转化为其他乡镇干部的动力，其具体机制主要有三种，即政治激励、经济激励和感情激励。政治激励即政治晋升。政治前途是强激励，但乡镇公务员数量较少，事业编干部数量较多，大部分乡镇干部实际上缺乏政治晋升空间，这限制了政治激励的适用范围。经济激励大体包含基于量化考核的工资待遇和灵活的奖励补助两种形式，但乡镇的财政条件和政策规定限制了经济激励的操作空间。感情激励虽然是重要的“润滑剂”，但不足以承载乡镇工作持续推进的巨大压力。由此可见，压力衰减限制了压力型体制的激励效果，乡镇需要探索制度之外的机制创新，以重塑乡镇干部的治理动力。

（三）“一线治理”的情境属性

一般而言，纵向的国家治理体系要求治理体制的稳定性，自上而下的“条条专政”是“大一统”格局的制度基础。但若深入到基层一线的治理情境，治理体制往往蕴含了机制延展的空间。一线治理需要面对群众，解决具体问题^［19］。越是处于一线情境，治理的资源约束越大，越要在既定体制之外进行机制创新。乡镇最重要的治理资源是人，发掘乡镇人事结构的治理效能是“一线治理”情境的必然要求。在这个意义上，乡镇人事结构的灵活性不宜被简单归結为“控制权”的弱化或者缺失。一线治理情境中的机制创新要求激发乡镇干部的能动性，而干部的心态、偏好和能力共同决定了治理绩效。对此，案例1中C镇党委书记的看法很具有代表性。

案例1 C镇党委书记LDM认为：“一个单位肯定要有规矩，能保证人到，却不一定能保证心到。首先要有制度，其次是心甘情愿，千方百计地做事。正向激励比负面绩效的效果还要好一点。一个单位还是要争先创优，这样才能更有活力，否则就没有朝气。人都有个逆反的心态，那些东西用多了，大家就只是完成任务，破罐子破摔。心态不平衡，行动会走向反面。不能总是把负面的东西强调得过多。单位与企业还是不一样，企业就是有个客观标准，合格或者不合格，但我们是做人的工作，而非做事的工作，村里的事，要我去就去，不处理，或不用心处理，就意味着没有带上一份责任。乡镇工作，不宜用过度量化的东西去衡量。绩效考核，不应成为一种主流。即使面对同一个矛盾，对能力有差异的人来说，矛盾复杂程度也不同，有的即使党委书记出面也处理不好。乡镇工作不能绝对量化，要激发责任，使干部千方百计做好，而不是一味追求做完。制约处罚短期可以立竿见影，时间长了，无形中就会引发大家的负面情绪。他不会认为是个人不对，而会认为是有人在故意找茬。”

问题导向和压力衰减定义了乡镇治理模式。在一线治理情境中，作为治理主体的乡镇干部需要发挥能动性，开展群众工作，解决群众问题。直面群众的治理场景淡化了乡镇干部的职责差异和等级差序，凸显了乡镇干部的内在治理动力与自主治理能力的重要性。因此，运作于科层体制与乡村社会之间的乡镇政权需要调控人事结构，从干部激励和培养的角度赋能治理实践，以突破乡镇政权面临的体制约束。在乡镇机构运行过程中，乡镇人事结构调控的机制主要有二，分别是横向的行政包干和纵向的人事分流。其中，前者侧重于乡镇干部的整合，后者侧重于乡镇干部的分流。行政包干和人事分流共同塑造了嵌入治理的培养和激励机制。

三、人事整合机制中的激励与培养

依据“上下对齐”的原则，乡镇政权的组织架构呈现科层制形式，然而直面一线的治理情境模糊了乡镇干部的制度化分工格局，因而限制了科层治理的有效性。如何根据复杂多变的治理事务配置干部，充分发挥乡镇干部的有限力量，是乡镇实现有效治理的关键。在这一部分，笔者结合在湖南省S县的田野经验分析行政包干的人事结构整合机制，揭示其中蕴含的激励效应和培养效应。在本文中，行政包干是指乡镇党委向乡镇干部发包工作内容，且根据工作内容配置乡镇干部的工作机制和组织现象。行政包干源于“行政发包制”^［20］这一经典概念^①。关于行政发包制的研究具有两个鲜明特征：一是行政发包主要聚焦层级之间（尤其是中央和地方之间）而非层级内部的权责配置关系；二是行政发包制侧重于事权分配，对于行政发包背后的人事结构关注不足。在这一部分，笔者旨在探索行政发包过程中的干部配置逻辑，从乡镇工作的动力和能力出发探究人事结构的整合机制。

（一）行政包干的人事整合意涵

行政包干不仅是乡镇常态化治理的方式^［21］，而且是乡镇人事结构重组的过程。在乡镇组织结构中，乡镇党委是工作任务的发包方，乡镇干部则是承包方，且根据不同类型的工作内容形成团队化的承包模式。从湖南省S县的田野经验来看，行政包干体现为乡镇干部围绕特定治理内容进行优化组合的过程。调研所在的N镇与C镇每年年初都会发布干部优化组合和精细化管理实施方案，其目的是转变机关干部工作作风，提高服务质量，最大限度地激发干部潜力，充分调动干部工作热情和工作积极性，在全镇范围内形成干事创业的氛围。该方案基本操作方式是根据乡镇工作特点将乡镇工作划分为“线”“片”“块”，并以此为基础重新配置乡镇干部，“线”“片”“块”成为事实上的承包单元。行政包干的基本原则是“双向选择，一人一岗，特殊岗位，特殊考虑”^②。笔者通过整理N镇2017年的干部优化组合和精细化管理实施方案的内容，形成如表1所示的基本模式。

行政包干改变了科层体制下人、事、财等治理资源的配置模式，重构了乡镇的治理结构与人事结构。如表1所示，乡镇以“片”“线”“块”为单元重新组合干部，且在此基础上重构了乡镇工作考核的架构。调研所在的N镇实行两种干部考核方式。第一种是层次考核。各“线”“片”“块”根据其与党委政府签订的目标责任状制定本单元的目标管理考核细则，并负责对本“线”“片”“块”所有工作人员进行考核。第二种是百分制考核办法。操作方式是，对各“线”“片”“块”的考核按照标准分100分计算，年终考核依据各单元职责范围内工作的完成情况计分；对个人的考核按照标准分100分计算，年终考核依据个人所负责工作的完成情况，由各“片”“线”“块”分别考核计分；若“片”的工作不力，直接扣除“片”的考核分，若各村工作不力，则先扣除各驻村干部考核分，年底根据各片的村庄数按比例折算后核减该片考核分。在上述承包单元中，“块”维持了乡镇制度结构的稳定性，以便承接治理体制中自上而下分配的工作任务；而“线”和“片”则属于乡镇治理机制创新的产物，即根据乡镇一线治理的现实需要配置乡镇干部，体现了人事结构调控的灵活性。

首先，“线”凸显了以重点和难点工作为中心的承包模式。例如，表1所示的重点项目、计划生育等工作，均是特定时期的重点和难点。乡镇党委根据不同工作的特点、要求和不同乡镇干部的意愿、能力，匹配相应干部并组成治理团队，通过将一些难点和重点事务打包给这个治理团队，形成专项化的承包方式。工作经费通常以包干的方式拨付，“片”和“线”在经费使用上具有较大的自主权。随着某项工作终结，原有的治理团队解散。例如，清收不良贷款线是N镇2017年的一项临时性工作，2018年乡镇党委便不再对其作安排。

其次，“片”凸显了以村庄工作为中心的承包模式。如表1所示，划片其实是按照属地原则对乡镇全面工作进行具体分解的过程：每个村设置1～2名驻村干部，每个片设置1名片长，另有分管领导（通常由副镇长兼任）和联系领导（通常由党委委员兼任），从而形成一个以村为中心的治理团队，承包属地村庄的治理事务。

以“线”“片”为基础的行政包干改变了“块”的组织模式，“块”的人员配置融入了干部自身的意志和党委政府的意图。在N镇干部的优化组合过程中，仅1/3左右的干部从事业务工作，其他干部则进入“线”和“片”，这扩展了乡镇干部的配置空间。

以“线”“片”“块”为单元的行政包干机制重构了乡镇干部的关联模式和利益结构，具有人事整合的政治社会学意义。由于人岗匹配不再被锁定于刚性的制度规定，而是根据干部工作动力、能力进行灵活配置，这便软化了科层制的等级关系，使乡镇治理结构向一线环境敞开。乡镇人事结构的优化适应了乡镇治理的问题导向和压力衰减的特点，具有显著的激励效应和培养效应，从而奠定了乡镇有效治理的基础。

（二）行政包干的干部激励效应

乡镇政权面临着治理资源的硬约束，监督下乡和制度下乡进一步压缩了乡镇内部的激励空间。在此情况下，乡镇干部的身份差异与工作岗位的制度分割可能被固化为惰性的治理体制。乡镇一线治理情境构造了乡镇内部的激励空间。乡镇干部有不同特点和风格，因此人、岗的有效匹配是调动干部工作积极性的重要前提。行政包干彰显了以岗位为中心、以团队为载体的干部配置原则，即“通过岗位的重要性来组合干部，通过岗位的区别来激励干部”^③。因此，行政包干的激励效应主要体现在以下两个方面：一是人与岗位的有效匹配，尤其是通过特定工作内容调动“天花板干部”；二是人与人的有效匹配，进而实现不同身份、层级干部的整合。

首先，行政包干是一种以特定工作事务为中心的人岗匹配模式，它通过人与岗位的有效配置释放激励效应。不同干部的偏好、风格与工作方式并不相同。根据干部特点匹配工作内容，可以突破乡镇体制性激励资源的不足，这尤其体现在对“天花板干部”激励手段的创新方面。在乡镇政府中，一些从基层岗位成长起来的干部因年龄（如超过35岁）、身份（如事业编）的限制而丧失晋升机会，逐渐成为“天花板干部”（俗称“老油条”）。不过，因长期在乡镇基层工作，熟悉当地乡村社会政治情况，他们积累了丰富的地方关系网络，是乡镇结构性权力的重要节点^④，且擅长处理一线工作和群众工作。体制的边缘性与结构的中心性的双重处境意味着他们从“老油条”向“老乡镇”的转变具有必要性和可能性。例如，各工作线的办公室主任、各工作片的片长往往在乡镇治理中处于举足轻重且颇受领导重视的“中层岗位”，这些岗位也为他们发挥结构性权力提供了广阔平台。

案例2 N镇人大主席LLQ，今年57岁，由于资历老，在当地积累了广泛的社会关系，這几年被乡镇党委安排主抓征地拆迁重点线的工作。重点线的工作非常繁忙，且直接面对拆迁中的利益冲突，工作难度不小。LLQ的工作动力主要有两个方面：一是参与重点线其实是服务于县里项目，县里相关指挥部会拨付不少工作经费，这些工作经费由重点线干部自主支配；二是有一批愿意跟随并支持他的干部，他能够在工作中赢得认同和尊重。如在N镇人称“武哥”的LWC，从部队的正营级干部转业回到地方，目前即跟随LLQ参与重点线工作，并担任重点项目办公室主任。谈及LLQ，LWC对其颇为欣赏，认为他工作能力强，有担当，很值得尊重。

其次，行政包干机制在一定程度上模糊了公务员与事业编干部的身份差异，以治理事务为导向的干部配置模式强化了治理团队的利益共享和责任连带，形成“责任—利益—情感”的治理共同体。其中，利益共享（如基于自由裁量权的剩余经费分配）具有正向激励效应，而责任连带则促进了乡镇组织内部的压力传递。团队成员之间的默契和信任有助于简化一线治理情境中的工作关系，降低组织与协调的成本。而且，治理团队是乡镇干部社会性价值（诸如“面子”）的重要支撑：团队成员的工作能力越强，越能够增加团队的荣誉和利益，进而获得团队的认可和领导的重视，从而进一步激发其工作的积极性。

案例3 N镇的片长XB在谈及其驻村工作时说道：“片里的干部是跟着人走的。他们知道我的性格，如果驻村干部办事拖拉，我就会批评他，并强调我是对事不对人。私底下，隔三岔五吃饭聊天谈感情，从来不谈工作。这样的话，工作也干了，玩也玩到了，气氛很好。我干工作也不愿落后，也有上进心！重要的是交心，和驻村干部的关系融洽了，做事就容易了。”此外，片长还需要处理和乡镇领导的关系，“片长跟着领导走，类似于‘大迁徙。这并不是拉帮结派，而是为了相互熟悉，便于开展工作。每个领导的风格不同，环境是次要的，人才是主要的，累一点无所谓。例如，之前的挂点领导HBN，我没把他当领导看，他也没把我当下属看，随意一点，能做的工作我就做了。”

可见，行政包干机制悬置了乡镇干部的制度身份，凸显了乡镇干部作为人的社会性，从而强化了乡镇干部的社会性激励。人与岗位的匹配彰显了工作能力的重要性，是人与人匹配的基础。谈及干部优化组合的作用，C镇党委书记认为：“实际工作会体现出每个人的特长和实际能力，基于此做出适当的调整，便于开展工作。比如说，民政办是个好部门，大家都想进去，所以编制多，但实际工作中不需要那么多工作人员。而且，把工作能力强的都放进去，会使他们工作能动性发挥不出来，而有的部门又缺乏有能力的人。所以，要各尽其能，各尽其用，服从全盘工作的需要。大多数人愿意调整，因为挑重担，做骨干，从面子上也多了一份光荣，从发展潜力上，领导也首先考虑能做事的人。”这样一来，行政包干避免了乡镇党委过于细致具体地介入一线治理，向治理团队的放权调动了干部的主动性和积极性。

（三）行政包干的干部培养效应

乡镇干部常戏称自己为“万金油”“多面手”。在一线治理中，情况复杂多样，群众形象各异，乡镇干部是否具有独当一面的工作能力在很大程度上决定了乡镇治理的成效。反观乡镇干部群体特征，进入21世纪以后，乡镇干部来源发生了根本变化，具有丰富群众工作经验的村干部进入乡镇工作的渠道越来越窄，而大中专院校毕业的年轻人开始越来越多地进入乡镇工作。然而，这些年轻人缺乏基层工作经验，需要经历一个培养与成长的过程。科层体制对干部的要求是按部就班，但乡镇治理成效不仅取决于业务水平，更取决于他们的矛盾处理能力和沟通协调能力，这是一线治理不可或缺的基本素质。

行政包干机制构造了乡镇干部的培养基础和成长路径，具体体现在以下两个方面。一是行政包干机制打破了科层制下乡镇人员的部门分割状态，缩小了乡镇干部与乡村社会和基层群众的距离。相对于业务工作而言，“线”和“片”的工作均需要深入群众，直面矛盾。“工作是慢慢干出来的”，在面对群众和处理矛盾的过程中，年轻乡镇干部逐渐了解农民的诉求，学习农民的语言，理解农民的心理，把握农民的表达方式，从而习得群众工作方法。二是行政包干构造了“传帮带”的治理共同体。上文中述及的“片”“线”“块”等治理团队通常由不同年龄和资历的干部搭配组合而成，具有“以老带新”“现场教学”的干部培养效应。因此，治理共同体兼有“师生共同体”的色彩。通过将“教学”过程置入复杂具体的一线情境，有助于促进基层治理实践经验的传递。治理团队的责任捆绑和利益连带激发了“老乡镇”培养干部的动力，因为只有提高团队成员的工作能力，形成干部梯队，才能有效分解治理团队的工作压力。

案例4 2017年，C镇党委书记安排进入乡镇不久的年轻公务员下村担任副片长，有意锻炼这些年轻干部的矛盾化解能力。对于近年来入职的定向选调生，乡镇党委书记尤其重视培养他们的群众工作能力和矛盾化解能力。乡镇党委书记认为，“对于这些选调生而言，这是他们乡镇工作的第一站。由于是普通干部，群众愿意向这些选调生表达真实感受，他们也可以最真实地理解乡镇，理解基层社会和农民。（此时）你自己的心态不一样，老百姓的心态也不一样，因此会留下深刻的烙印。在机关待久了，再下来，就是体验生活，不是实际生活，中间就会隔一层膜”。

乡镇是干部成长的重要起点，乡镇治理绩效不仅取决于干部激励的强度，而且取决于干部的能力和素质。乡镇干部的“万金油”属性是乡镇一线复杂多变治理形势的内在要求。可见，行政包干机制适应了乡镇的一线治理情境，构造了以问题化解为中心的治理平臺，培养了“接地气”的乡镇干部，从而避免乡镇政权“悬浮”于乡村社会之上。

四、人事流动机制中的激励与培养

行政包干机制主要从“横断面”呈现了乡镇人事结构的整合逻辑。在中国干部流动体制下，乡镇人事结构还处于动态更替过程之中。乡镇有效治理不仅依赖于人事结构的整合，而且依赖于有序的纵向流动，人事流动因而是乡镇人事结构再生产需要面对的基本问题。公务员与事业编干部的身份差异导致人事流动路径的分殊，造成流动者与沉淀者的分化，赋予人事结构以公共性和稳定性。人事流动嵌入乡镇治理实践，人事流动的激励和培养因而服务于一线治理需要，维系了激励、培养与治理的均衡。

（一）人事流动中的结构分化

一般来说，乡镇政权是干部流动的起点。在年轻干部的职业生涯中，乡镇往往并非其久留之地。同时，中国干部选拔培养体系重视乡镇基层工作经验，乡镇容易沦为一些干部晋升的跳板。其结果是产生“留不住人”现象。“留不住人”其实强调了乡镇干部流动的一面。若着眼于乡镇人事结构的整体视野，相当一部分乡镇干部也面临着“上不去”的现象。关于乡镇干部流动性的两种状态其实是乡镇二元人事结构的表达。由于乡镇干部的身份差异，乡镇人事流动形成了两条不同的轨道：一部分乡镇干部逐渐进入纵向政治晋升序列，而另一部分乡镇干部则徘徊在乡镇组织机构内部不同岗位之间。可见，乡镇干部流动存在着纵向流动与横向流动的分野。

乡镇干部的身份差异是人事流动分化的制度基础，而干部晋升提拔中的年轻化导向进一步加剧了人事结构的分化^⑤。在当前体制下，公务员拥有较大的政治晋升空间，主要体现为纵向流动，因而是“官”的主要来源。乡镇班子成员是公务员的主体，其他公务员则分布在诸如党政办、党建办、组织办、扶贫办等重要机构。事业编干部的政治晋升空间较小，主要体现为横向流动，是“吏”的主要来源，主要分布于“七站八所”。以S县N镇的情况为例，该乡镇目前一共有180余名乡镇干部，其中公务员43人。这些公务员主要分为三种类型：第一类是班子成员13人；第二类是快要退休的老同志4人；第三类是年轻的公务员15人，大多分布在片区和重点线。截至2019年6月，N镇已无30岁以上非副科级的公务员。这说明大部分年轻公务员都已经晋升为乡镇领导。事实上，乡镇年轻公务员进入副科级领导岗位并不存在多大难度，竞争性较低^⑥。事业编干部虽然可以通过乡镇人大选举程序转变为乡镇副科领导职务，但机会有限，难以在实质上影响公务员的纵向流动预期。当然，公务员与事业编差异化的流动路径绕不开“片”和“线”等一线组织，因此，人事流动的分化塑造了行政包干的运作逻辑。

（二）稳定性与公共性：流动与分化中的人事结构调控

在人事流动过程中，乡镇人事结构逐渐形成流动者与沉淀者的分化，流动者逐渐向上晋升，而沉淀者主要在乡镇徘徊。人事流动促进了乡镇人事结构的更替，是维系乡镇人事结构稳定性与公共性的必要条件，构成了人事结构调控的载体。

首先，人事分流维系了乡镇人事结构的稳定。人事分流隐含了纵向流动机会有限的基本预设，这些沉淀下来的干部是乡镇治理的“基本盘”。一线治理情境要求乡镇干部坚持群众工作路线，熟悉乡村社会具体情况。如果乡镇干部的流动速率过快，流动人员过多，可能影响乡镇工作接续。可见，公务员和事业编流动路径的分殊并不必然意味着人事结构的分裂，而是蕴含着乡镇干部各尽其能、各得其所的目标定位。一种有效的办法是，尽可能将年轻公务员放入“线”“片”等治理团队中，可将公务员的政治晋升动力导入一线治理的实践过程。这种方式不仅向治理团队注入治理动力，而且保持了治理团队的有序更新，有助于平衡流动者与沉淀者的关系，维系乡镇治理结构的内在协调与持续优化。因此，乡镇人事结构调控需要兼顾干部的稳定性与流动性，在释放干部流动之激励效应的同时保持乡镇人事结构有序更新，避免乡镇人事结构断裂。

案例5 XB是N镇的片长，虽然属于事业编，但担任片长已经有五年时间。在访谈中，他说：“铁打的营盘流水的官……乡镇的工作还要人一直干下去，不管是民情，还是老百姓，都是事业编的干部最了解。片长这个岗位很重要，就得有个竞争性，竞争的前提就是让人产生欲望（政治的，经济的），你（事业编干部）一项都不占，想甩（工作）都甩不掉！领导毕竟要走，工作还是要事业编的干部来做，我们永远在乡镇，谁来交接？要培养更多的接班人，就要有竞争意识……事业编应该在公务员的治理之下做事。公务员来干片长，虽然累一点，但是值得，对他的晋升有帮助。像我们，就没有那个主动性去干，不是为事业奋斗、心甘情愿的状态。”

其次，人事分流维系了治理团队的公共性。面向一线治理需求重组的治理团队的自由裁量空间暗含治理风险。例如，治理团队内部可能形成私人化的“庇护关系”，进而扭曲激励效应，引发乡镇整体利益与团队局部利益的矛盾。若作为承包方的治理团队缺乏流动性，可能导致治理团队的私人利益扩张，影响乡镇治理目标的落实。在人事分流过程中，公务员虽然扎根于一线治理团队并参与群众工作，但较强的政治晋升预期赋予其更超然于乡村社会的姿态。从S县两个乡镇的情况来看，治理团队的成员主要包含三类：一是党政班子成员，担任主管领导；二是工作线的办公室主任或工作片的片长，负责日常工作协调；三是普通干部，担任具体工作人员。在上述团队结构中，公务员的政治晋升预期更强，倾向于讲原则讲政治；而事业编干部缺乏向上流动预期，深陷地方社会关系网络，倾向于讲人情讲策略。二者共处于一个治理团队且相互制衡，维系了治理团队的公共性。

（三）在人事流动中培养与激励干部

人事分流并非自然而然的过程，它以乡镇干部的身份差异作为制度基础，且在乡镇治理实践中展开，呈现为嵌入一线治理实践的人事流动路径。行政包干机制在一线治理情境中以工作线、工作片等形式再造了组织人事结构，形成或隐或显、有虚有实的层次。人事流动是乡镇干部的能力培养过程，具有显著的激励效应。

首先，人事流动是干部培养的重要方式。一般而言，乡镇内部干部流动的理想轨迹大致如下。第一，党政综合办是乡镇各个部门、乡镇与上级党委政府及其部门、乡镇与下属各村信息汇聚的节点，有利于年轻干部及时全面地了解乡镇的大体情况。第二，“片”和“线”是深度参与基层工作的重要平台，干部能在接触群众的过程中培养矛盾化解、危机应对的工作能力和群众工作方法。例如，在驻村阶段，干部通常会在不同村庄、不同片区流动，逐渐了解不同村庄的情况、学会不同问题的应对方法。第三，部门站所负责人、片长、重点项目办公室主任等中层干部职务。中层干部是乡镇治理结构中承上启下的中坚力量。第四，属于分管领导的党政副职，需要基于治理形势做出相关决策。根据分管工作的具体事项与类型，乡镇副职在干部流动序列中还可被进一步细分。

从调研情况來看，乡镇干部流动的现实轨迹更为复杂。其岗位间流动既包含横向维度，也包含纵向维度，纵向流动过程中往往贯穿着横向流动。人事流动的不同向度蕴含着不同的能力属性。横向流动旨在扩展乡镇干部的工作视野，通过接触不同部门工作内容强化乡镇干部应对复杂情境的能力。纵向流动存在着显著的层级差异，不同层级意味着不同的权力、资源和视野，自下而上的流动因而拓展了乡镇干部的统筹协调和临机决断能力。

其次，人事流动具有重要的激励效应。一般而言，流动机会越大，所产生的激励效应越强。如前所述，面对乡镇干部流动机会有限的约束条件，制造非制度化的流动层级，可扩大乡镇干部的流动预期，进而强化人事流动的激励效应。当然，相对于纵向流动而言，横向流动存在激励效应内卷的问题。由于乡镇干部的身份差异，公务员的流动过程通常兼有横向流动与纵向流动，流动的激励效应最强；而事业编干部主要是横向流动，甚至长期扎根一线工作岗位，纵向流动机会有限。在干部年轻化的用人导向之下，乡镇年轻公务员一般可以顺利成长为熟悉基层情况、具有全局视野的副科级以上领导干部。乡镇干部的纵向流动机会越多，年轻公务员越有空间，越能激发其干事创业的积极性，乡镇干部也越有活力和能力。

案例6 C镇党委副书记ZHA谈及对年轻干部成长心态变化的理解时讲道：“在乡镇工作，心态很重要，（工作上的）抱负要跟着现状一步步来，目标是要有的。刚进来时的心态是最活跃的，理想和目标是最大化的。慢慢工作5年之后，如果还停留在那个地步，心态会慢慢变化。按照现在的制度，5年要上一个台阶，否则，就会浮躁了……老油条（的想法是），反正就负责那些事，什么事都去做，万金油，什么事都一样的套路。”

上述案例中ZHA对于干部流动心态的总结说明了流动周期的激励效应。“上一个台阶”即实现向上流动，进入更高层次的岗位，获得新的视野与格局。习得新的角色认知与行为模式，有助于避免过早陷入“老油条”的工作状态，这对于因各种原因错过提拔机会的中年公务员同样适用（如“45岁现象”）。“老油条”的典型特征是一线工作能力较强，但相对缺乏工作动力。可见，有限的纵向流动机会锁定了人事流动的层次，由此形成的内卷式流动路径容易孕育“老油条”心态。在这个意义上，人事流动存在着激励效应的分化。要注意的是，人事分流嵌入行政包干的人事整合机制之中，后者在一定程度上弥合了人事流动中的激励效应分化，“老油条”得以转变为“老乡镇”。

五、结语：嵌入治理的激励与培养

本文结合S县两个乡镇的田野经验分析了乡镇人事结构的运作逻辑，行政包干与人事分流共同塑造了乡镇人事结构。其中，前者强调人事结构的整合面向，后者强调人事结构的分化面向，两种面向均蕴含着干部培养和干部激励的效应，从而使乡镇人事结构再生产服从于一线治理的现实需要。更重要的是，人事结构的整合与分化是相辅相成的：一方面，扎根于一线情境的人事流动维系了乡镇人事结构的稳定性和公共性，避免行政包干的整合机制蜕变为封闭性、私人化的关系网络；另一方面，基于行政包干的人事整合机制为“老油条”发挥工作能力提供了合适平台，在一定程度上缓解了干部流动中激励效应的分化问题，维系了乡镇人事结构的有序再生产。

乡镇人事结构是治理结构的内核，决定了治理资源、治理责任在乡镇组织内部的配置格局。嵌入一线治理场景的人事结构调控充分释放了治理动力和治理能力，形成激励、培养与治理“三位一体”的结构。乡镇干部是乡镇治理的基本资源，乡镇干部的治理能力和治理动力直接影响乡镇治理效能，因而我们应重视乡镇干部的主体性和能动性。通过激活干部的主体性和能动性，乡镇基层政权可以在一定程度上突破其面临的权责不匹配状态，进而以灵活的机制创新释放内在活力。

乡镇的一线治理情境塑造了乡镇人事制度改革方向，设定了乡镇人事结构的有效性标准，从而突破了专业化、即事化等科层制原则的束缚，这与机关部门的程序主义形成鲜明对照。因此，乡镇政府制度化水平的提高，并不必然等同于乡镇治理能力的提升，这是由乡镇政权在科层体系中的位置决定的。当前，由于乡村社会正处于快速变迁过程中，新旧秩序机制的交替极大地加剧了乡村治理内容的复杂性和异质性，乡镇政权能否有效应对，直接关系到乡村秩序的稳定。过度依赖科层体制，并不能消化乡村社会变迁过程中涌现的治理问题，反而可能导致这些问题的上移。在这个意义上，乡村治理现代化应立足乡镇政权的现实情境，通过机制创新激发乡镇治理活力。在当前乡村治理现代化过程中，地方政府热衷于以程序规则为基础、以技术治理为导向的制度创新，但这些复杂的创新制度在实践中可能缺乏有效运转的土壤^［22］，甚至限制乡镇人事结构调控的实践空间，抑制乡镇治理活力。基于行政包干和人事分流的人事结构再生产机制突破了科层体制对于乡镇有限的干部人力资源的约束，适应了乡镇一线治理的现实需要，赋予乡镇治理以活力。在这个意义上，“三位一体”的乡镇人事结构勾连了治理体制和治理机制，灵活的治理机制维系了治理体制的效率，而稳定的治理体制则规定了治理机制创新和运作的政治方向。若缺乏灵活有效且富有弹性的人事结构，治理体制容易僵化，治理机制则可能陷入碎片化。因此，作为国家与乡村社会的接点，乡镇需要重视人事制度层面的机制创新^［23］，从而激发乡镇干部活力，释放乡镇治理潜能，坚持体制稳定性与机制灵活性的统一，这也是乡镇善治的应有之义。

注釋：

①从概念内涵来看，“行政发包制”与“行政包干制”两个概念并无实质差异，研究者在相关讨论中一般并未对此刻意区分。例如，张静在《行政包干的组织基础》一文中即混用了上述两个概念。

②相关资料来自于N镇办公室文件“N镇2018年干部优化组合方案”。

③相关资料来自于C镇党委书记的访谈资料（2019年6月1日下午）。

④结构性权力不同于体制性权力。体制性权力来自于自上而下的行政授权，结构性权力主要依赖于权力主体建构的关系网络，后者决定了权力主体可以动员的真实力量。

⑤现实的情况更为复杂。事实上，在干部年轻化导向之下，年轻公务员得到提拔的几率增加，其代价则是年纪较大的公务员的晋升机会被压缩，导致“晋升天花板”的前置。

⑥当然，在官员晋升通道中，随着层级的提升，官员政治竞争越来越激烈，晋升的机会越来越少。但是，如果局限于乡镇内部，“普通公务员—中层干部—副职领导—正职领导”的晋升路径足以调动广大年轻公务员的晋升预期。

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［责任编辑：李 堃］

Incentives and Cultivation Embedded in Governance： Research on the Reproduction Mechanism of Township Personnel Structure

Du Peng

（Nankai University， Tianjin 300350）

Abstract：Township personnel structure is the deep foundation of township governance. In the face of the front-line governance scenario of the township， the personnel integration mechanism of “administrative contract” has the effect of social incentive and team training， which gives the township personnel structure flexibility. The personnel diversion expands the space of incentive and training of township cadres， and maintains the stability and publicity of personnel structure. The reproduction of township personnel structure is embedded in the front-line governance scene， which realizes the unity of incentive， training and governance， so as to meet the practical needs of township governance. Therefore， the reform of township institutions should be based on the situation of township governance， pay attention to the subjectivity and initiative of township cadres when promoting the innovation of township governance mechanism， optimize the township personnel structure， and stimulate the vitality of township governance.

Key words：township management， administrative contract， personnel flow， front-line governance， personnel structure