检察机关开展民事执行活动全程监督的浙江探索和优化路径

摘 要：强化检察机关对民事执行活动的全程监督是党的二十届三中全会作出的重要部署。浙江检察机关通过细化执行实施行为监督、优化执行审查行为监督、深化执行制裁行为监督和强化执行监督履职保障，对民事执行活动全程监督开展了有益探索。针对当前制约检察机关开展民事执行活动全程监督的制度供给缺失、案源减少、调查核实权效果未彰和人员配置不足等问题，可从加强对外沟通协作、借力数字监督专项、强化一体履职和构建执行监督专业团队等路径进行优化。

关键词：民事执行活动监督 全程监督 数字检察 调查核实

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，“深化审判权和执行权分离改革，健全国家执行体制，强化当事人、检察机关和社会公众对执行活动的全程监督”。最高检在大检察官研讨班上对此作出明确部署，“要跟进健全国家执行体制，研究强化对执行活动的全程监督”。［1］民事执行是司法程序的关键一环，关乎人民群众胜诉权益的及时兑现、经济社会发展的诚信基础、司法权威和公信力的有效提升。探索由检察机关对法院民事执行活动的立案、财产调查、财产保全、强制执行、执行制裁等不同环节开展全程监督，可促进法院依法规范执行程序、助推共同缓解“执行难”“执行乱”问题。近年来，浙江检察机关认真贯彻落实最高检部署，积极探索对民事执行活动开展全程监督。2021年至2024年8月，全省共提出民事执行监督检察建议1.69万件，法院采纳1.64万件，采纳率97%。涉企信用惩戒、网络司法拍卖等专项监督经验被最高检推广，运用大数据赋能执行监督等做法被转发。［2］通过剖析浙江实践，可为检察机关探索开展民事执行活动全程监督提供思路。

一、浙江检察机关开展民事执行活动全程监督的实践图景

检察机关对民事执行活动可开展执行实施、执行审查和执行制裁监督。［3］浙江检察机关坚持以“三个善于”做实高质效办好每一个民事执行监督案件，借力数字监督专项和专业指导团队，对上述各环节均开展了有效监督。

（一）细化执行实施行为监督，助力解决“执行难”

执行实施环节包括立案审查和执行实施两个阶段。立案审查主要涉及对执行申请的受理、审查及立案等活动，执行实施包括执行通知、财产调查、查控、评估、处分等活动，均对当事人实体权益影响较大。浙江检察机关探索以类案监督对法院执行实施中的违法情形开展监督，部署多个监督专项，纠正法院消极执行、不当执行等问题。如针对法院未及时查封扣押被执行人车辆、超标的额查封不动产、冻结股权、未及时解除财产保全措施等行为，在全省部署开展涉车辆、涉不动产查封和涉股权等民事执行监督专项；针对法院在网络司法拍卖中税费承担分配不当，特别是涉虚假带长租拍卖等问题，部署开展网络司法拍卖民事执行监督专项，推动法院整改。通过分类细化法院执行实施行为并开展监督专项，切实帮助部分申请执行人发现被执行人所隐匿财产，也保障了部分被法院超标的额查封财产的被执行人的合法权益，在提升法院执行规范性的同时助力协同缓解“执行难”。

（二）优化执行审查行为监督，确保执行程序合法

执行审查是法院审查处理执行异议、复议、申诉等事项的活动。浙江检察机关坚持将法院超期审查、消极执行或不当终结本次执行程序（以下简称“终本”）等问题作为监督重点。如，针对法院未采纳当事人执行异议仍裁定终本、终本后应恢复执行未恢复等问题，浙江省人民检察院（以下简称“浙江省院”）部署开展涉终本民事执行监督专项；在民事主体适格性监督专项活动中，针对被执行人已死亡、相关法人已终止且申请执行人提出执行异议但法院未及时审查或变更被执行人的案件，检察机关强化监督力度，督促法院及时变更、追加被执行人，保障执行程序延续。杭州市萧山区人民检察院针对法院未重新组成合议庭审查案外人执行异议，通过个案检察建议督促整改；绍兴市柯桥区人民检察院推动法院出台《重大事项集中讨论、重大敏感案件请示汇报指引》，维护程序正义的同时提升执行规范性。

（三）深化执行制裁行为监督，助力社会信用体系建设

法院的执行制裁包括对被执行人课予罚款、司法拘留等传统措施，以及近年来广泛适用的限制被执行人高消费并列入失信被执行人名单等新措施。实践中，被执行人违反限制消费令乘坐飞机、高铁甚至参与赌博，法院未予以处罚的情况时有发生，反映出相关监管存在缺失。同时，当被执行人死亡或被执行企业破产但未及时注销时，存在未及时解除相关自然人或企业法定代表人的信用惩戒措施的情况，一定程度影响司法权威，并对企业及法人申请贷款、重新创业造成阻碍。针对前者，浙江省院于2022年向省法院制发民事执行信用惩戒社会治理检察建议，推动法院开展自查自纠并出台规范性文件填补制度空缺。针对后者，浙江省院部署开展涉企业信用惩戒执行监督专项，2023年共办理相关案件315件，帮助督促删除企业失信信息276家，有力服务民营经济发展壮大。建德、慈溪等地针对失信被执行人拒不履行生效裁判且赌博挥霍财产的行为，向法院制发检察建议督促予以司法拘留，并将线索同步移送公安机关督促以拒不执行判决、裁定罪刑事立案，有力惩戒当事人、助力社会信用体系建设。

（四）强化执行监督履职保障，助推执行全程监督高质效

为推动实现高质效的民事执行活动全程监督，浙江省院不断完善办案机制、创新履职方式、强化队伍建设，为全程监督提供保障。一是针对性梳理法院民事执行活动常见问题，出台《民事执行监督案件办理指引》《民事审判程序、执行活动依职权监督工作指南（试行）》等文件，对办案流程和监督方式进行规范，确保监督质效。二是注重借力数字检察，开展民事执行监督专项活动。通过激励各地研发执行监督数字检察模型，经一地试点成功后再向全省推广，形成“一域突破、全省共享”监督局面，推动系统治理。近三年，浙江省院先后部署开展司法网拍、社保终本、不动产查封等6个全省性民事执行数字监督专项活动，共提出民事执行监督检察建议5279件，采纳率达99.1%。三是强化专业指导。浙江省院整合全省资源，组建民事执行监督专业指导团队并设立实践基地，定期开展理论研讨、制定办案指引、指导疑难案件。团队自2023年下半年成立以来，多次组织培训授课，集中研讨3次，编发专刊2期，参与并制订《终结本次执行程序监督办案指引》，目前正组织编写《民事执行活动全程监督办案指引》，将有力推动全省民事执行检察监督向纵深发展。

二、检察机关开展民事执行活动全程监督的现实困难

（一）相关法律规范和制度供给尚不充足

针对民事执行检察监督，目前法律层面仅有《民事诉讼法》第246条作出概括规定。“两高”曾多次联合印发司法解释［4］，最高检《人民检察院民事诉讼监督规则》也作出专章规定，为检察机关依法规范开展民事执行检察监督提供依据。但当前关涉执行全程监督的相关规定仍不完善，如个案和类案监督的标准、方式不明确；执行检察建议与改进工作建议易混淆，实践中部分法院未将前者视同案件进行办理。［5］同时，调卷、执行信息共享等配套制度的落地情况不理想，制约了执行活动全程监督的深入开展。

（二）民事执行全程检察监督存在案源困难

当事人申请与依职权启动监督是民事执行活动全程监督的主要案源渠道。近年来，依申请监督案件量虽不断增长，但占比仍然不高。以浙江为例，依当事人申请开展民事执行监督的案件数不到监督总量的10%。这其中固然有因案件处于法院执行过程，当事人担心法院反感而不敢、不愿申请检察监督等原因，但也反映出民事执行检察监督的社会认知度不高，与全程监督的要求不相适应。同时，依职权监督存在同类程序性问题监督多、对当事人实体权益影响不大，人民群众感知度不强等问题。并且，随着法院裁判文书公开数量减少、执行卷宗调阅难度加大及数据共享通道收紧，依职权监督案源呈现下降趋势，对民事执行活动全程监督产生影响。

（三）调查核实权效果未彰显

民事检察调查核实权是查证被执行人是否有可供执行财产、助力缓解“执行难”、加强深层次监督的重要保障。但从实践看，调查核实权的效果并未充分发挥。一是保障不够。因缺乏一定强制性措施，当相关人员拒绝配合调查时，检察机关无法如同法院对其实施惩戒［6］，调查核实的刚性不强。二是手段不多。如调查中查询银行账户、不动产等当事人财产信息的渠道不畅，缺乏类似法院执行“一件事”的便捷途径，导致调查核实工作量大、效率较低。三是运用不充分。部分民事检察干警尚未从传统的“坐堂办案”向“上门办案”转变，调查意识、能力存在不足，难以适应监督需要，调查核实权运用尚不充分。

（四）基层院面临干警力量配置不足困境

大部分民事裁判作出在基层、执行在基层，基层院是民事执行检察监督的主要力量，但当前大量基层院面临“民行公”三检合一设置、民事检察部门人员配备不足等问题。以浙江为例，大部分基层院仅有1至2名专职民事检察的检察官，且干警从事民事检察业务年限较短。民事检察人员配置尚未摆脱量少质弱、流动频繁等问题。［7］同时，基层院还需开展生效裁判、虚假诉讼、审判程序监督、支持起诉等民事检察业务，监督工作范围广、专业性强，现有人员配置难以满足民事执行活动全程监督的现实需求。

三、检察机关高质效开展民事执行活动全程监督的优化路径

（一）以加强对外沟通协作和对内办案指引推动完善工作机制

针对民事执行检察监督法律规范不完备的问题，检察机关积极研究推动立法完善时，应以检察实践为立法积累充足素材。对外应注重加强与法院的沟通协商，以两院工作交流会商会等为契机，推动不断完善民事执行检察监督和法院接受监督工作机制，为立法完善打好基础。省级检察院可加强与省级法院沟通协商，对执行信息共享、检察建议回复等关键问题达成共识，并建立联席会议和日常磋商等机制。如浙江省院与省法院于2019年联合印发会议纪要、建立机制，对全省民事执行监督工作起到较好推动作用。同时，检察机关可探索与公安、金融监管、不动产管理等行政机关建立健全执行配套机制，为获取监督数据、相互移送线索奠定基础。浙江省院牵头省公安厅建立涉车辆执行协作机制，有效破解涉车辆“执行难”问题。对内可结合办案实际持续完善工作指引，如省级检察院可梳理归纳法院民事执行各节点常见问题，对办案流程、监督标准和方式等予以规范，进一步提升民事执行活动全程监督的规范性和实效性。

（二）以数字监督专项以点带面放大监督成效

当前，全国法院已充分依托互联网平台开展执行活动，如利用淘宝网拍卖被执行人财产、在中国执行信息公开网公布失信被执行人名单并联合相关部门限制其高消费。检察机关可利用各类公开数据信息研发数字监督模型，借助大数据、人工智能批量挖掘监督线索，破解民事执行监督案源线索偶发性、零星化问题。［8］可探索将数字检察和专项监督活动结合，通过多角度解析个案、多维度构建模型、多渠道获取数据，构建可推广的民事执行监督数字模型。当模型初具成效后，通过制定专项监督活动实施方案和办案指南，实现全域推进，充分发挥大数据赋能民事执行检察监督的作用。如浙江丽水司法网拍监督模型被推广至全省后，2022年助力全省提出相关领域执行检察建议346件，挽回损失3300余万元，取得突出成效。

（三）以一体履职和协作调查强化调查核实权行使

充分行使民事检察调查核实权可增强执行监督的实效和权威，可从发挥一体履职优势和强化外部调查协作两方面破解调查核实权效果不彰问题。一是推动民事检察与刑事检察、检察侦查、检务技术等部门一体履职、综合履职，探索由民事检察部门办理拒不执行判决、裁定罪和虚假诉讼罪，民事检察干警通过办理刑事案件可提升讯问、询问、取证等调查能力，针对存疑事实还可协同刑事检察、自侦和技术人员自行开展补充侦查，通过集成审查、调查、侦查手段，增强调查实效性。如浙江省院于2022年印发民事诉讼监督“审查、调查、侦查”办案规定，极大增强民事检察调查核实的力度和专业性。二是注重加强与公安机关的侦查协作，通过公安刑事侦查手段和专业优势突破当事人口供，借助司法鉴定获取关键书证，并与职务犯罪侦查部门深挖职务犯罪线索，提高调查刚性。如浙江检察机关在开展司法网拍执行监督专项活动中，将发现的犯罪线索移送公安立案并引导讯问，最终查处一批执行人员渎职案件。

（四）以推动法检交流和构建专业团队提升干警能力

高质效开展民事执行活动全程监督需要干警具备较强的执行理论和实践水平，可从队伍建设和专业指导上予以重视。一是积极推动基层法检人员轮岗交流。当前多地基层院已具有一定数量的有法院执行工作经验的干警，对队伍“传帮带”、提升民事执行监督质效具有较强推动作用。二是整合全省资源构建专业团队，通过集中研讨、培训授课、实地督导、个案指导、编写办案指引等不断补强检察干警专业能力不足短板，促进各地形成“尊重人才、活用人才”的良好氛围。如浙江民事执行检察监督专业指导团队对于全省干警执行业务水平和能力的提升及监督办案起到较好推动作用。