新形势下完善民事执行检察监督制度研究

编者按：在新时代法治建设进程中，民事执行活动的规范性与公正性日益成为社会各界关注的焦点。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，深化审判权和执行权分离改革，健全国家执行体制，强化当事人、检察机关和社会公众对执行活动的全程监督。为贯彻落实党的二十届三中全会关于强化检察机关对执行活动全程监督的重大部署，推动完善法检信息共享、工作协同机制，以实时监督促全程监督，本期《聚焦》栏目特约稿件从理论和实践层面分析探讨了检察机关对执行活动全程监督的基本内涵、必要性、现实困难及强化路径，促进依法规范执行程序，助推缓解“执行难”“执行乱”问题，以飨读者。

摘 要：贯彻落实党的二十届三中全会关于强化检察机关对执行活动全程监督的重大部署，是当前检察机关的重要使命和责任。检察机关对民事强制执行活动的全程监督，系对所有的民事强制执行活动有权进行监督，应有别于当事人、社会公众的监督。司法实践中，检察机关对违法执行活动存在发现难、查证难、保障不足、纠正难等系列问题，应当在立法中建立法院执行案件信息系统向检察机关开放机制、取消对检察机关启动监督程序的不合理限制、健全检察机关调查核实手段及保障措施、增加检察意见监督方式并强化其效力、确立监督必要性原则且明确类案监督与个案监督的标准。

关键词：民事执行检察监督 启动监督程序 调查核实 监督意见

《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出，“强化当事人、检察机关和社会公众对执行活动的全程监督”。检察机关贯彻落实好《决定》，需要探讨对民事强制执行活动进行全程监督的基本内涵，全面总结执行检察监督实践，梳理包括法律、司法解释、规范性文件在内的民事执行检察监督制度及其问题，提出健全民事执行检察制度的建议。

一、检察机关对民事执行活动全程监督之基本内涵

从上个世纪80年代后期开始，执行难问题已经显现，且逐渐与执行乱一起成为我国民事强制执行领域的老大难问题。“党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，人民法院解决了一批执行领域群众反映强烈的突出问题，执行的公信力不断提升。同时要看到，执行难、执行乱仍然是当前执行工作存在的主要问题。”［1］因此，《决定》提出强化对执行活动的全程监督具有强烈的针对性和必要性。检察机关贯彻落实好《决定》重大部署，要准确理解对民事强制执行活动“全程监督”的基本内涵。笔者认为，可以从以下三个维度作初步理解。

（一）检察机关的全程监督意味着有权对全部执行活动进行监督

首先，从时间节点上，检察机关有权对执行案件从立案到结案的全部过程进行监督。也就是说，从开始启动民事强制执行程序，直到执行程序终结，检察机关都有权进行监督。其次，从监督范围上，检察监督是全方位、全覆盖的监督，不存在监督盲区和死角。再次，从监督内容上，检察监督既包括对执行案件的监督，也包括对执行人员的监督。对执行案件的监督，既包括对执行实施案件的监督，也包括对执行审查案件的监督；既包括对违法执行的监督，也包括对消极执行、拖延执行、执行不作为的监督。根据上述梳理，从应然角度讲，检察机关有权对所有执行活动进行监督，但从实然角度看，检察机关并非也不可能对所有的执行活动和执行案件进行逐一排查，全部监督。检察机关对执行活动进行全程监督，应当理解为是对执行过程中出现的违法情形进行监督，这种违法不一定是在整个案件执行终结后，在执行程序的任一环节，某个节点，一旦出现了违法情形，检察机关就有权及时介入，针对违法情形开展监督活动。

（二）检察机关的全程监督是突出重点的监督

违法执行活动既可能严重损害当事人、利害关系人民事权利，也可能不损害或者轻微损害当事人、利害关系人民事权利。当事人、利害关系人更关注执行活动是否损害其民事权利。检察机关应当回应人民群众关心的重点问题，对违法执行活动区别对待。首先，检察机关应当将严重损害当事人、利害关系人民事权利的违法执行活动作为重点监督对象。至于严重损害当事人、利害关系人民事权利的具体情形，主要表现为超标的查封、查封案外人财产、操纵变价措施压低财产价格、怠于执行等。其次，执行活动中的程序性、瑕疵性行为不应成为检察监督的重点。比如，法院虽然超期送达某一法律文书，但完全不影响当事人、利害关系人的民事权利。对于当事人、利害关系自己也不关注的执行活动中的程序性、瑕疵性行为，原则上不应当成为检察机关监督的重点。

（三）检察机关的全程监督有别于当事人和社会公众的监督

根据《决定》“强化当事人、检察机关和社会公众对执行活动的全程监督”要求，检察机关并非对执行活动进行全程监督的唯一主体，但检察监督是一种法定的、具有强制力的监督。一般而言，当事人对民事强制执行活动的监督，主要体现为现行民事强制执行制度中的执行救济制度，这一制度确实发挥了重要作用。社会公众由于缺少了解和介入执行活动个案的有效途径，一般是通过人民法院的公开报告、新闻媒体的报道等对执行活动进行监督。与当事人、社会公众相比，检察机关对民事强制执行活动的全程监督具有独特优势。首先，检察机关的法律监督具有专业性。检察机关是我国宪法和法律规定的法律监督机关，也是司法机关，有一支专业化的法律监督队伍，其专业性高于当事人和社会公众。其次，检察机关的法律监督具有法定性。检察机关对民事强制执行活动进行法律监督，应当按照法定职权、法定程序、法定方式进行。最后，检察机关对民事强制执行活动的监督必须以查证属实的事实为依据并提出准确的法律适用意见，而且应当产生法定的监督效果，要求法院启动相应的纠错程序。这与当事人、社会公众监督过程中请求法院调查取证以及提出的监督意见未必准确形成鲜明对比。

二、民事执行检察监督制度现状

对民事强制执行活动进行全程监督，要求民事执行检察监督建立一整套科学合理的监督制度。截至2024年10月，除《民事诉讼法》第246条“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督”这一法律规定外，我国民事执行检察监督制度主要规定在“两高”制定的司法解释和规范性文件中，包括“两高”于2016年制定的《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》、2020年制定的《关于建立全国执行与法律监督工作平台进一步完善协作配合工作机制的意见》（以下简称《协作配合意见》），及最高检于2021年制定的《人民检察院民事诉讼监督规则》（以下简称《民事诉讼监督规则》）。从近些年的实践情况看，法院和检察机关在民事执行检察监督的部分事项上认识不统一，司法解释和规范性文件对一些分歧没有作出明确规定，检察机关开展民事执行检察监督的法律制度供给相对不足，仍存在下列问题。

（一）检察机关缺乏发现违法执行活动的合理途径

检察机关对执行活动进行全程监督，应当以检察机关能够发现执行活动违法为前提，特别是能够发现损害国家利益、社会公共利益和严重损害当事人、利害关系人民事权益的执行活动违法。当前，除当事人或者利害关系人就执行活动向检察机关提出监督申请且检察机关受理外，检察机关缺乏了解、掌握执行活动的基本途径。《协作配合意见》主要规定对检察机关提出民事执行监督意见后的案件信息及法院办理检察监督案件的信息共享，但法院执行案件信息管理、网络查控等系统并未与检察机关共享，检察机关难以了解掌握执行活动的基本信息。在对执行活动基本情况缺乏了解的前提下，许多地方检察机关对执行活动的了解主要限于执行过程中作出的法律文书。在主要依靠这类法律文书的前提下，检察机关发现执行程序中的瑕疵类问题较多，难以发现损害国家利益、社会公共利益和严重损害当事人、利害关系人民事权益的违法执行行为。执行程序中的瑕疵类问题一般并未损害当事人或者利害关系人的民事权益，且难以在个案中实质纠正，法院只需确认存在违法情形，而无须改变案件结果或者追究相关人员责任，社会公众特别是当事人难以感受到公平正义。司法实践中，部分地方法院、检察院联合通过专项工作依职权开展民事执行检察监督，且在许多案件中确实切实维护了当事人的民事权益。［2］但专项工作并不固定且具有较强的地方色彩，大多数地方检察机关并不能常态化依职权开展专项工作，因此仅仅依靠专项工作并不能解决甚至也不能缓解检察机关遇到的这一难题。

（二）检察机关启动民事执行检察监督程序受到不合理限制

《民事诉讼监督规则》第28条为当事人向人民检察院申请监督设置了向法院提出异议、申请复议或者提起诉讼的前置程序；第37条将检察机关依职权启动监督程序的情形主要限制为执行活动损害国家利益或者社会公共利益，执行人员有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等违法行为，虚假诉讼等情形。司法实践中，当事人、利害关系人和案外人向检察机关申请监督的，必须以向法院提出异议、申请复议或者提起诉讼为前提。检察机关在履职中发现执行活动严重损害当事人或者利害关系人民事权益但不符合依职权监督条件，当事人或者利害关系人因不了解执行活动违法而未向法院提出异议、申请复议或者提起诉讼，更不可能向检察机关申请监督，此时检察机关启动监督程序既可能受到法院的抵制，又可能被实际获得利益的当事人或者案外人所反对。“如前所述，民事执行检察监督具有区别于民事生效裁判检察监督的较强职权主义特征，如果继续固守‘依申请为主、依职权为辅’的原则，将会把大量应当监督、需要关注的执行问题排除在监督之外。”［3］“在强制执行法律关系中执行法院和被执行人之间的关系就是赤裸裸的职权关系，这里面没有当事人主义之说。”［4］基于民事强制执行过程中强烈的职权主义色彩，对于严重损害当事人或者利害关系人民事权益的违法执行行为以及执行人员乱作为、执行腐败等情形，当事人或者利害关系人在许多执行案件中缺乏发现的能力和法定措施，因对司法解释相关条款理解不一致，不同地方法院、检察院对检察机关能否对严重损害当事人或者利害关系人民事权益的违法执行行为以及执行人员乱作为、执行腐败等违法执行活动进行监督认识存在分歧导致做法不一。

（三）检察机关证明执行活动违法的调查核实措施不健全和保障措施相对不足

检察机关启动民事执行检察监督程序后，即面临调查核实执行活动是否损害国家利益、社会公共利益或者严重损害当事人、利害关系人民事权利的任务。根据现行规定，检察机关可以采取查询、调取、复制相关证据材料，询问当事人或者案外人，咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见，委托鉴定、评估、审计，勘验物证、现场等调查核实措施以及调阅法院执行案卷和要求法院说明案件执行情况等调查核实手段。［5］“在审判程序中，法院要保持中立，居中审判，平等对待双方当事人，行使审判权主要以公正作为价值取向；而在执行程序中，法院与被执行人之间是干预关系，即法院利用国家公权力对被执行人的财产、人身自由等权利进行必要的剥夺与限制，以积极主动甚至是单方方式行使执行权，更多是以效率为价值取向。”［6］由于民事强制执行系国家运用公权力对被执行人的财产、人身自由等权利进行必要的剥夺与限制，检察机关查证执行活动是否违法，原则上应当具备调查核实的足够手段。“在民事执行活动中，执行乱作为与消极不执行是检察机关履行法律监督职责中发现的两类主要问题。无论是执行乱作为，还是消极执行，均需检察机关对相关事实进行调查核实。”［7］但目前检察机关向执行人员调查核实尚缺乏直接具体的制度依据，如果当事人、案外人不配合调查核实，检察机关亦缺少相应的保障措施。

（四）检察机关民事执行检察监督方式的法律效力相对不足

根据《民事诉讼监督规则》规定，检察院发现法院在执行活动中有违法、错误情形的，应当向同级法院提出检察建议。此为目前执行检察监督的主要甚至唯一方式。但根据《人民检察院检察建议工作规定》，检察机关的检察建议包括再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议、社会治理检察建议、其他检察建议等多种类型。实践中，有的法院将民事执行检察建议当作一般公文对待，未进行实质化审查和案件化办理，仅用公函回复，弱化了检察监督约束力，降低了检察监督的实效性。

三、健全民事执行检察监督制度的建议

贯彻落实《决定》，为强化检察机关对执行活动的全程监督提供制度保障，应当从监督程序启动、发现违法执行、调查核实、明确监督意见的法定效力等方面予以完善。

（一）建立法院执行案件信息系统向检察机关开放机制，为检察机关发现违法活动提供基本途径

当前，全国各级法院已经实现办理执行案件“一张网”，通过执行案件流程信息管理系统和执行指挥管理平台，对案件办理全程留痕、实时跟踪、精准管理，已具备向检察机关全面共享执行活动信息的条件和基础。建议立法机关在立法时规定法院执行信息管理、网络查控等系统向检察机关开放，为检察机关全程监督提供发现违法执行的基本途径。考虑到全程监督的实际需要，在法律未作出规定前，“两高”可以在中共中央政法委员会的领导下协同推进法院、检察院执行案件信息共享机制建设，从而为立法提供实践基础。

（二）规范监督的启动程序，保障受到侵害的权利得到救济的机会

习近平总书记强调，“公正司法要求受到侵害的权利一定会得到保护和救济”［8］。根据现行《民事诉讼法》规定，人民检察院发现判决、裁定有该法第211条规定情形之一的，就应当提出抗诉、检察建议或者提请上级检察院抗诉，并未限定检察机关只能发现并监督损害国家利益、社会公共利益或者虚假诉讼等情形。参照《民事诉讼法》上述条文精神，检察机关发现执行活动确有错误、应当实施执行行为而未实施或者拖延实施的，也应当有权提出监督意见。一方面要把当事人的申请纳入检察机关“发现”的途径之一，另一方面不应对当事人的申请做不合理的限制，畅通当事人申请救济、寻求法律监督从而保障自身合法权益的渠道。

（三）健全调查核实手段及保障措施，保障检察机关能够查证违法执行活动

司法实践中大量“执行难”案件，涉及对申请执行人提供的财产线索法院是否及时查证、核实问题，从监督必要性出发，原则上检察机关应当具备调查核实这类财产线索的措施，且这些措施原则上应和执行人员的查证、核实措施基本相同。针对检察机关调查核实过程中缺乏保障制度问题，建议明确检察机关在履职中遭遇暴力、威胁或者相关人员以其他方法阻碍履职或者不配合调查核实的，可以比照有关法院制裁措施的规定，采取相应制裁措施或者移送同级法院按照法院制裁措施的有关规定处理。

（四）增加检察意见的监督方式并强化其效力，保障法院启动纠错程序处理检察机关监督意见建议

基于检察建议当前存在的问题，建议增加检察意见的监督方式，并区分检察意见与检察建议的适用范围。针对违法、错误或消极的执行活动进行个案监督的，检察机关可以提出检察意见；针对一类问题、要求法院改进工作或向相关单位提出社会治理建议的，检察机关可提出检察建议。法院收到检察意见后，应当进行案件化办理，在法定期限内启动执行案件办理程序，作出裁定、决定或者实施执行行为等，并将办理结果回复检察机关；不采纳检察意见的，应当在回复意见中说明具体理由。对于检察建议，法院和相关单位应当在法定期限内予以办理并回复。

（五）确立监督必要性原则且明确类案监督与个案监督的标准

针对损害国家利益、社会公共利益或者严重损害当事人、案外人合法权益且能够进行个案纠正的，检察机关可考虑进行个案监督，提出检察意见；执行行为虽然违法但并未损害国家利益、社会公共利益，仅属程序性违法和瑕疵类问题，如在法院执行活动中常见多发，检察机关可考虑进行类案监督，提出类案检察建议；如仅在个案中发生，不属类案问题，也未实质性损害当事人、案外人合法权益，难以在个案中纠正的，一般可不进行监督。比如，对于法院对申请执行人提供的财产线索不及时查证、核实的或者未按规定依职权调查财产状况的，经检察机关调查核实后，如果发现该财产线索不具备可执行性，也未发现被执行人有其他可供执行财产的，可通过其他方式提示法院及时查证财产线索，不宜提出监督意见。如检察机关在调查核实后发现该财产线索属实，或发现被执行人有其他可供执行财产，检察机关可提出监督意见，督促法院采取强制执行措施，这样才有利于充分发挥有限监督资源的最大作用。