基层环境公益诉讼检察实践问题研究

郎艳辉 滕欣

摘 要：良好的生态环境是最普惠的民生福祉，基层检察机关在开展环境公益诉讼工作中面临线索来源单一、调查核实保障不足、参与社会治理不深、队伍素能存在短板等问题，建议通过加强内外协作、完善机制配套、深化源头防控、强化队伍建设等路径，推进基层检察机关环境公益诉讼工作向纵深发展。

关键词：公益诉讼检察 环境保护 诉前程序 调查核实

一、湖北省B县环境公益诉讼检察工作总体情况

自公益诉讼检察试点以来，B县检察院共办理生态环境和资源保护领域案件67件，占总数83.75%，其中履行诉前程序案件63件、提起行政公益诉讼案件2件、刑事附带民事公益诉讼案件5件。先后督促相关部门治理被污染水源地面积467亩、清运固体废弃物70吨、恢复林地面积121亩、修复被挖损河道32公里，监督放流成鱼139千克、鱼苗7.8万尾。2019年11月，最高人民检察院微博直播湖北省B县“倾情守护长江之腰”公益诉讼工作，观看达3000万人次。

（一）服务大局，聚焦长江保护

B县是长江西进湖北第一县，长江经济带战略部署为B县发展带来新的机遇。B县检察院严格贯彻习近平总书记生态文明思想，围绕县委争创“国家级生态建设示范县”目标和“打好污染防治攻坚战”的部署，将长江流域生态环境和资源保护公益诉讼工作作为检察工作重点持之以恒抓落实。长江保护治污是关键，针对长江库岸堆放建筑垃圾、长江污水直排等“老大难”问题，面对行政机关互相推诿，B县检察院主动对接分管县领导及行政机关主要负责人，多次组织召开协调会议，督促清运长江库岸堆放的建筑垃圾60余吨、封堵长江干流B县段38公里所有的排污口。长江保护护林是重点，B县检察院部署了保护长江防护林专项行动，办理护林公益诉讼案件13件，移送犯罪线索1件，督促保护长江流域防护林50余亩，加强与林业部门协作共建公益诉讼生态修复基地。长江保护护渔是基础，B县检察院联合长航公安局开展长江禁捕宣传工作，引导群众树立保护长江渔业资源共识，同时针对非法捕捞行为提起刑事附带民事公益诉讼3件，督促非法捕捞者增殖放流。

（二）狠抓办案，服务乡村振兴

三农问题是关乎国计民生的根本问题，B县检察院加强对农村饮用水水源安全、基本农田保护、农村产业发展等领域公益诉讼案件办理，助力推进农业绿色发展、农村人居环境改善、农民收入水平提高。农村饮水安全是关系到广大农民身体健康的重大问题，B县检察院开展农村饮用水水源地保护公益诉讼专项行动，发现存在农村饮用水水源一级保护区内养殖污水直排、违规修建旅游公厕等问题，以诉前检察建议为切入点，促进行政资源整合，督促保护饮用水水源地3处、拆除违规建筑1处、清理被污染水源地面积467亩。农村耕地红线是国家安全的基石，B县检察院针对自然资源部门经诉前检察建议督促后仍未依法全面履行对基本农田保护职责，提起行政公益诉讼，督促保护耕地20余亩，同时促进自然资源部门开展基本农田保护专项活动。产业兴旺是乡村振兴的关键，B县作为国家级深度贫困县，在谋划全县产业布局时将茶叶产业作为主打产业。根据《茶经》《图经本草》等多部文献记载，B县是神农氏发现茶叶的地方，但却一直缺乏古茶树资源有力支撑。B县检察院通过公益诉讼案件办理发现并保护了沿渡河镇罗溪坝社区、天池村古茶园50余亩、古茶树299株，同时邀请专家指导村民用古法制古茶、丰富B县茶叶产业文化内涵和优质的茶叶种植资源，服务和保障地方经济发展，助力产业扶贫。

（三）效果导向，助力依法行政

检察机关与行政机关并非“零和博弈”，而是各司其责，共同维护社会公益。B县检察院坚持“双赢多赢共赢”“诉前实现保护公益目的是最佳司法状态”的工作理念，共召开诉前圆桌会议23次、协调会15次，向党委、政府、人大专题汇报公益诉讼工作8次。在办理野三关镇青龙桥河雨污混排污染近500亩农田公益诉讼一案中，针对重建城镇污水管网投入大、回报低、整改难的问题，B县检察院积极探索建立诉前磋商机制，坚持效果导向，多次邀请行政机关负责人参加磋商会议，同时B县检察院检察长多次向县委请示汇报，最终在多方共同努力下，推动全县12个乡镇同步推进城镇污水管网改造，为农村城镇化后的健康发展打下坚实基础。B县检察院发现某公司无证经营公墓破坏了近百亩的耕地和林地公益诉讼线索，及时向相关行政部门发出检察建议，督促问题整改。后该问题被中央环保督查发现，因检察机关已督促相关行政机关整改到位，有效避免了相关行政单位被追责问责，实现了双赢共赢。

二、基层环境公益诉讼检察工作面临的问题

（一）线索获取渠道单一

基层检察机关办理环境公益诉讼案件线索主要依靠公益诉讼检察部门自行摸排，B县检察院案件线索来源于公益诉讼部门自行发现占比为85%，来源于群众举报和刑事检察部门移送的线索分别仅占7.5%。公益诉讼线索获取渠道單一，主要由于以下三个原因：一是检察机关内部移送公益诉讼线索机制不畅通，内部线索移送主要依靠公益诉讼检察部门向刑事检察部门定期询问发现，刑事检察部门、案件管理部门缺乏向公益诉讼检察部门移送线索的主动性，实务中常出现线索移送不及时错失办案时机，只能由基层检察院移送给上级检察院提起单独的民事公益诉讼，浪费了司法资源。二是公益诉讼检察工作在群众中知晓度不高，群众发现破坏生态环境的线索后大多向就近的村、社区或者相关行政部门反映，很少向检察机关提供线索。三是检察机关与行政机关未能建立信息共享和线索移送机制，行政机关针对“双赢多赢共赢”的监督理念未与检察机关达成充分共识，基本不会主动向检察机关提供公益诉讼线索。

（二）调查核实保障不足

调查核实是环境公益诉讼案件办理的基础，但目前检察机关调查核实权仍存在保障不足的问题。从立法层面来看，现行法律法规、司法解释授予检察机关调查核实手段有限，尽管人民检察院组织法第21条规定，人民检察院行使法律监督职权可以进行调查核实，但未对调查核实手段的种类、保障措施等作出具体规定。从检察实践来看，行政机关对检察机关调查核实存在抵触心理，虽然不会直接拒绝，但行政机关在提供证据材料时仍存在不全面、不及时等问题，制约了检察公益诉讼工作开展。从检务保障角度来看，基层检察机关普遍存在调查核实技术设施保障不到位问题。基层检察机关公益诉讼专门办案经费保障不足，且由于技术设备采购程序复杂，导致检察人员调查核实手段较为单一，主要通过纸笔记录、手机拍照等方式固定证据，影响证据收集的全面性、准确性。

（三）参与社会治理不深入

公益诉讼检察是以法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化的重要制度安排。但基层检察机关普遍存在就案办案，未能充分发挥公益诉讼检察职能参与社会治理问题。一方面，由于基层检察人员对监督理念认识不够，在办案过程中习惯将监督焦点局限于某一具体问题解决，未能站在国家治理层面对行政机关监管盲区和治理漏洞进行深入剖析。另一方面，由于公益诉讼考核体系不完善，公益诉讼案件数量所占权重过高。部分员额检察官迫于业绩考核压力，片面追求办案数量，出现了针对同一时期同一行政机关涉及多个同类行政违法行为发出多份检察建议等问题，严重浪费司法资源，影响监督实效性和公信力。

（四）人员能力素质不适应

环境公益诉讼案件专业性和技术性较高，需要熟练掌握大气污染物、水污染物、固体废弃物排放等国家标准、行业规定，判断排污单位排放是否存在种类、数量、浓度等超标污染环境问题，并论证环境损害行为和损害结果之间的因果关系。公益诉讼检察人员缺乏行政执法经验和专门知识，往往是“外行”监督“内行”。同时，基层检察机关公益诉讼检察办案力量总体薄弱，未设立专门的公益诉讼检察部门，办案力量有限且同时肩负民事检察、行政检察办案职责，在司法理念、发现线索、调查核实、庭审应对等能力方面还难以适应当前环境公益诉讼的高要求。

三、推进基层检察环境公益诉讼深入发展的路径

（一）加强内外协作，拓展线索来源

一是畅通检察机关内部公益诉讼线索移送协作机制，搭建公益诉讼案件线索管理平台，公益诉讼检察部门根据办案经验拟定公益诉讼线索关键词汇总表，由技术部门授予公益诉讼检察部门查询符合公益诉讼线索关键词案件信息的权限，帮助办案人员甄别公益诉讼线索。二是加强宣传，提升公益诉讼检察工作知晓度。建立公益诉讼线索举报奖励机制，通过传统媒介和新媒体平台加强对公益诉讼检察工作的宣传，鼓励人民群众向检察机关提供线索。三是加强与政府部门沟通协商，建立重点领域公益诉讼检察与行政执法信息共享和线索移送，进一步优化行政执法与刑事司法衔接平台功能，提供行政执法信息录入的及时性和准确度。

（二）完善机制配套，保障调查核实

检察机关调查核实权没有明确规定具体手段，保障不足等问题难以在制度层面短时间解决。一方面，检察机关要继续争取党委、人大、政府支持，出台保障调查核实权相关的地方性法规等规范性文件。比如湖北省检察院积极争取湖北省人大支持出台了《进一步加强新时代检察机关法律监督工作的决定》，列举了检察机关调查核实权的具体手段，增加了调查核实权的刚性保障。另一方面，检察机关要加强与行政机关沟通配合，多开展联合专项行动、业务交流，帮助行政机关认识公益诉讼“双赢多赢共赢”的监督理念，充分调动行政机关保护公益的积极性。同时，检察机关内部要加强检务保障，落实检察公益诉讼专门经费保障，上级检察院加强指导，帮助基层检察院完善公益诉讼调查技术设施建设。

（三）深化源头防控，发挥治理效能

一是重点突破，敢啃硬骨头。要集中办案力量，重点解决群众反映强烈的损害生态环境“老大难”问题，找准久“病”不“愈”的监管问题，提出有针对性、操作性较强的检察建议。二是跟进监督，落实效果。检察建议不能“一发了之”，要常态化开展“回头看”，对行政机关整改落实情况和存在的问題进行定期分析，确保监督质效。三是类案监督，堵塞漏洞。对于同一时期同一行政机关出现同类监管缺位问题，深入调查，分析原因，就共性问题发出检察建议，推动堵塞行业监管漏洞。同时对涉及多部门的类案和典型案件中普遍性、倾向性问题进行梳理总结，及时向党委政府相关部门提出加强监管的检察建议。四是完善公益诉讼检察工作考核体系，充分发挥考核指挥棒的作用，增加对案件质量考核权重，将公益诉讼检察参与社会治理作为考核加分项目。

（四）强化队伍建设，提升专业水平

一方面，向内挖“潜力”。配齐配强一线办案力量，优化公益诉讼专门办案单元。加强公益诉讼人才队伍建设，建立公益诉讼内部专家库，指导基层办理疑难、复杂案件。充分发挥检察一体化办案机制，上级检察院通过以案代训、庭审观摩、交流座谈等方式，帮助基层检察人员提升综合素能。另一方面，向外借“巧力”。加强与行政机关协作，探索建立行政机关执法人员兼任检察官助理、行政机关与检察人员互相挂职交流、成立专家咨询委员会等机制，积极参加审判机关、行政机关组织的业务培训，提升检察监督能力。