关于基层检察机关促进社会治理现代化法治路径的实践与思考

郗琳 秦凯丽

摘 要：“党建引领、街乡吹哨、部门报到”是北京市下移治理重心、破解最后一公里的创新实践，为基层社会治理现代化提供了宝贵的实证案例。作为“吹哨报到”发源地北京的检察机关，基于参与社会治理创新的检察实践，探索尝试将适用于协同综合执法的“吹哨报到”治理逻辑改良运用到法律监督职能领域，试图通过“检察哨”的制度设计，运用渐进式的逻辑方法解决治理难题、提升治理效能，积极探索服务保障大局、参与社会治理创新的新路径。

关键词：社会治理 吹哨报到 检察哨

党的十九届四中全会从准确把握国家制度和国家治理体系的演进方向和规律的角度，提出坚持和完善 共建共治共享的社会治理制度。检察机关作为国家法律监督机关在其中承担着重要政治责任和法律责任，就是要以检察监督能力现代化助推社会治理现代化。本文遵循“逻辑抽象——本土实践——创新推演”的思路展开，将主要 目光投向北京市 2018 年“一號改革课题”的发源地平谷区基层治理实践样本，从中获得“吹哨报到”治理逻辑对于基层检察机关参与社会治理创新的经验启示。

一、“吹哨报到”的产生背景及治理逻辑

（一）破局基层治理困境的北京经验、平谷探索

平谷探索来源于问题倒逼。2016 年轰动全区的“5.14”事件，金海湖镇黑水湾村矿区发生矿难，造成六死一伤。区相关部门组建了护矿队，但盗挖滥采的行为却愈演愈烈。“因事设岗”的行政方式未能提高治理绩效。

为治理多年屡禁不止的盗采金矿、山体等破坏生态环境的违法行为，2017 年 1 月，平谷区委区政府决定将执法主导权下放至乡镇，赋予乡镇党委对相关执法部门的指挥权，启动“双安双打”专项行动，“乡镇吹哨、部门报到”即源于此。根据乡镇制作的问题清单，形成各部门法定权责清单，乡镇吹哨后，执法部门必须在30 分钟之内到达指定点位，根据各自权责，同时协同 配合其他部门共同执法解决问题。执法结束后，制作执法效果清单，做到一次一留痕，一次一考核。不报到的部门将在后续的考评中被扣分，严重的将被问责。

“吹哨报到”是一个从小处切口、点上发力的机制，因为撬动了基层治理机制中的一些关键环节，从 而成功破解了困扰该区多年的痞子经济、环境污染、违法建设等诸多底线问题。北京市委决定将其总结提升为“街乡吹哨、部门报到”作为 2018 年“一号改革课题”在全市推广。

（二） “吹哨报到”的治理逻辑

平谷区“吹哨报到”机制基本框架是三协同综合执法模式，即“街乡吹哨、部门报到”“一门主责、其他配合”“部门要求、街乡落实”。其中，“街乡吹哨、部门报到”赋予街乡强制执法权到位执法的召集权、指挥权、评价权、考核权，解决发现违法后的召集指挥调度问题;“一门主责、其他配合”解决多个部门报到后综合执法的协作问题;“部门要求、乡镇落实”解决部门集中查处违法后与街乡发动社区村委会共同进行常态化治理的问题。三种模式对应解决一个违法行为被发现后，谁指挥调度执法，执法部门如何共同执法，执法后如何常态管理的问题。在运用“吹哨报到”机制快速解决重大违法问题后，平谷区将“执法哨”逐步升级为解决一般社会治理问题的“管理哨”，解决农村发展问题的“发展哨”，成为解决群众身边问题的成功机制。

“吹哨报到”涉及的治理问题具有跨部门、跨层级、跨条块性质，属地或单一执法部门无法独立完成。区政府以行政分权机制突出街乡镇的治理主体地位，运用清单制划分条块及条线间权限，驱动委办局履行职责，同时向基层下沉执法权与执法资源，达到了赋权增效，权责一致的改革目的。本质上，“吹哨报到”并未触动现有体制下政府权力关系结构，也未对法定的执法权责归属、管辖权做出重新划分或调整，它是对基层治理模式缺陷做出技术化修正，通过机制创新解决实际问题，是渐进式改革的逻辑。

二、“吹哨报到”在平谷检察机关的实践探索

平谷区破解基层治理难题的实践探索为检察机关参与社会治理创新提供了研究样本和思路借鉴，平谷区检察院围绕基层治理精治、共治、法治这一中心工作，主动作为、与时俱进、因势利导，积极探索服务保障大局的新路径。

（一）行刑衔接纳入平谷区党建引领 “街乡吹哨、部门报到”的制度安排

党的十八届四中全会明确要求，要健全行政执法和刑事司法衔接机制，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接。行刑衔接对于遏制有案不移、以罚代刑等现象，依法打击违法犯罪、维护人民群众切身利益、促进规范执法、公正司法等具有重要作用。平谷区自2009年5月成立区行政执法与刑事司法衔接联动监督领导小组以来，目前形成了区政法委领导，区检察院牵头，区监察委、区法院、区公安分局、区政府法制办密切协作配合，各行政执法机关共同推进的大监督、大协作格局。但实践中仍暴露出一些问题，如依法行政的观念尚未完全树立，法律思维、责任意识有待进一步加强;从移送和办案数据来看，行刑衔接案件后续进展困难，成案率不高;行政执法机关内部职能机构存在职能交叉、推诿扯皮情况，工作关系尚需捋顺。

平谷区检察院作为区领导小组办公室，切实发挥监督与管理、统筹与协调、研讨与会商、交流与共享的作用，积极争取高位推动和有力支持，促进各成员单位间衔接紧密、有效沟通，衔接工作流程日趋顺畅，建立了一系列卓有成效的工作举措和制度规范。区委区政府有关领导多次作出重要批示，要求突出重点抓好落实，强化保障促成合力，确保工作有效。2015-2016年区人大连续听取专题工作汇报，给予充分支持和关注。2017 -2018年《平谷区行政执法考评细则》中，将移送涉嫌犯罪案件数、是否报备以及立案数按照不同分值，计入考评成绩，“涉刑案件平台移送率”“建议移送案件办理及时率”作为行政执法考评监测指标。平谷区政府出台《平谷区综合执法工作细则》，对综合执法基本框架及执法程序进行制度设计，其中“行刑衔接”作为单独一章予以明确规定。区委全面深化改革领导小组将“完善行刑衔接工作机制”确定为区 C 级深化司法体制改革事项，推动《关于进一步加强行刑衔接工作实施意见》和《行刑衔接工作 2018-2020 年三年实施方案》顺利出台。区委政法委召开全区行刑衔接工作推进会，首次将 57 家行政执法单位全部纳入成员范围。至此，平谷区建成行政执法与刑事司法全域覆盖、全面协作的工作格局。

在各成员单位密切配合之下，行刑衔接案件数量呈现几何式增长，逐年稳步上升，2016年、2017年行刑衔接案件数量同比增长分别为700%和243%，移送案件报备率连续三年达到100%。行刑衔接案件实现了“提前介入、事中配合、事后协调”的工作互动机制，成功办理全区首例污染环境案件，60天内即获有罪判决，实现历史性突破。

（二）公益诉讼检察把诉前实现维护公益目的作为最佳状态

检察机关提起公益诉讼是党中央赋予新时代检察机关促进社会治理现代化、推进法治政府建设的一项重大使命、重要职责。

检察机关开展公益诉讼不是为了监督而监督，也绝非一纸诉状将行政机关告上法庭就结案了事，公益诉讼的目的是要通过监督解决问题，补齐社会治理短板，推动法律执行到位，维护好公共利益。实践中，进入检察视野的国家和社会公共利益受损问题，往往涉及多家主责机关，存在属地政府与行政执法机关，行政执法机关之间跨部门推进不力、协同治理不畅等情况，这就需要需要检察机关明确公益诉讼权力边界，既不能代位，冲在行政执法的第一线，也不能越位，干预行政机关的正常履职，必须依照法定程序，弄清哪些行政部門未尽职责，然后通过强化诉前程序作用和优化监督机构结构，实现公共利益和司法保护的双赢。

在公益诉讼案件办理过程中，平谷区检察院一方面及时启动公益诉讼的诉前程序，采取圆桌会议、会商研究、支持协助、公开宣告等方式，在检察机关的主导下督促支持协助主责行政机关主动履职整改、恢复受损公益，推动问题在诉前程序阶段解决。另一方面，注重跟进监督，分类施策，确保办案实效。对于因客观情况影响进度的，强化跟踪，督促行政机关在障碍因素消除后及时履职;对于行政机关用尽行政手段，仍然未能有效整治的，给予更多沟通协助;对于久拖不决、敷衍了事的，负责任地提起诉讼，坚决维护好公共利益。同时，开展公益诉讼“回头看”，对办理的公益诉讼案件进行全面审视，重点排查行政诉前程序案件是否存在虚假整改、纠正违法不实、事后反弹回潮以及检察建议制发程序不规范，建议内容不明确等问题，切实修复受损公益，规范司法办案活动。

以成功办理的辖区某镇耕地内建筑垃圾堆放监督案件为例，该案涉及属地政府、环保监管部门等多家主责单位，检察机关及时启动诉前程序，在检察建议制发前主动与行政机关沟通交流，全面了解是否存在社会治理难题、历史遗留问题、依法履职难点等情况。在磋商研究阶段，检察官充分考虑“疏整促”拆违工作现状以及平谷区基于生态涵养区功能定位对垃圾存放的限制规定后，提出坚决不能触碰耕地保护红线等规避履职风险的善意提醒，赢得了行政执法机关的思想认同和行动配合。探索创新公开宣告方式送达诉前检察建议，变“文来文往”为“人来人往”，确保检察建议内容传达到位。对检察建议定期回访跟进，倒逼行政机关引起重视，督促、协同行政机关精准落实，真正把公益侵害问题解决在诉前，取得了良好效果。

（三）认罪认罚从宽制度适用促进公平正义又快又好实现

认罪认罚从宽制度是推动国家治理体系和治理能力现代化的重大举措，在优化司法资源配置，构建和缓宽容、繁简分流的刑事司法制度，高效惩治犯罪，及时修复社会关系、消弭社会戾气等方面发挥着重要作用。

落实认罪认罚从宽制度是优化我国刑事诉讼结构，完善刑事诉讼程序，促进提升社会治理能力的重要契机，也为检察机关带来了“转换动能”的新机遇。就适用阶段而言，认罪认罚从宽制度的适用覆盖到侦查、逮捕、起诉、审判各个环节，其中最重要一环是审查起诉阶段，犯罪嫌疑人通过认罪认罚与检察机关达成一致，签署具结书，进入审判程序后， 法院一般应当采纳检察机关量刑建议，这就意味着多数案件的最终处理结果可以提前预期，使得检察机关的主导作用更加突出。但司法实践中暴露出一些适用难题亟待解决。如，对于办案期限较短的认罪认罚案件往往出现社会调查报告晚于起诉时间，直接影响缓刑适用率;认罪认罚案件增加多个环节增加诉讼成本，“简案不简”问题仍然存在;律师资源匮乏与实践需要的供需矛盾突出，值班律师实质性参与不足，法律帮助作用未得到有效发挥等问题。

认罪认罚从宽制度的具体适用问题必须结合区域司法实际、加强沟通协调、凝聚司法共识，才能确保其真正落地、顺利推行。

以笔者所在地区适用认罪认罚从宽制度为例，为有效解决社会调查报告时间滞后问题，检察机关提出将寻衅滋事、盗窃罪等四个常见罪名的社会调查前置到侦查阶段的建议得到区公安分局、区司法局的支持认同。由区公安分局提前委托区司法局进行社会调查，区司法局直接将调查结果送达办案机关，认罪认罚案件实现高效流转衔接。为充分保障犯罪嫌疑人认罪认罚自愿性并获得法律帮助，立足律师资源短缺区情，依托远程提讯设备，创建“预约+远程”模式，值班律师在检察机关远程讯问室内为羁押在看守所的犯罪嫌疑人提供实时法律帮助，大幅节省在途时间，值班律师参与率 100%。构建全流程简化模式，节约司法成本，对速裁程序审理的认罪认罚案件，将审查起诉阶段集中讯问、具结、起诉“集约化办案模式”延伸至庭审阶段，实行集中开庭、宣判，建立“五集中”工作机制，确保快案快送、快速处理。2020年以来认罪认罚案件适用率达到87%以上，保持高适用率的持续性和稳定性，确定刑建议适用率、量刑建议采纳率达到95%以上，量刑建议的精准度和认可度进一步提升。

三、“吹哨报到”治理逻辑的适用原则及检察机关适用建议

（一）“吹哨报到”治理逻辑的适用原则

笔者经实地调研考察，并与相关职能部门交流座谈，认为“吹哨报到”的成功运行可以归结于以下方面。

1.党建引领是根本。在完善基层治理体系过程中，党组织发挥顶层设计作用，确定整体性目标、路径与方式。由于党组织设置具有跨部门和跨界的属性，在激发党政领导干部、公职人员的主体责任观的同时，可以超越政府职能部门的专业及其本位局限发挥统领协作的综合优势，促进问题有效解决。

2.基层政府官员作为关键战略群体具有能动性。“吹哨报到”最初就是党政主要负责人“关键少数”实践群众工作法，深入问题最前沿，运用法治思维法治方式及时研究、协调、部署、解决、督办，在全区树立了极高的依法执政、依法行政的权威。

3.坚持以人民为中心是基层治理创新的基本立场。“吹哨报到”通过建立自下而上的问题传导和处置机制，改变“中间层”委办局单向发布指令而街道权限能力不足的问题，在科层体制的纵向层级间形成面向基层问题的决策执行制度，是基层政府向下回应诉求的直接体现。

4.构建跨部门协同的整体性政府模式是治理策略的技术选择。“吹哨报到”将地方管理与服务的“顶层设计”与地方政府的分权管理、联动运行有机结合起来，同时规范了参与各行为主体的管理标准、权限和程序。可以说，“吹哨报到”提供了超大城市基层治理思路和路径的地方化样本，显示出以创新机制为主要路径的改革特征。

（二）“检察哨”的设计构想

行政执法领域的“条块分割”“无法单打独斗”等问题同样发生在公益保护、认罪认罚从宽制度适用等法律监督领域。一方面，在这些领域中，检察机关或者处于提起诉讼程序的启动者地位，或者处于审前程序的主导地位，掌握解决问题的主动权，具有吹响“检察哨”的现实可能和作用空间。另一方面，检察监督不是零和博弈，监督与被监督目标一致，都是践行以人民为中心，积极回应群众关切，社会治理与法律监督具有共同的价值遵循。由此，将适用于协同综合执法的“吹哨报到”机制迁移至法律监督领域，改良应用成党建引领下的“检察哨”，进而提升检察治理效能，具备理论可行性与可操作性。 根据前述基层检察机关的探索实践和“吹哨报到”的治理逻辑与驱动因素的分析推演，“检察哨”的应用应当满足几个条件：一是适用于新时代背景下司法改革、检察改革领域重大改革措施或者制度设计;二是作用于检察机关发挥主导作用、履新主导责任的环节，由检察机关作为“吹哨人”;三是创造并具备驱动因素中的要素场景，如坚持党对检察工作的绝对领导、发挥检察官的履职能动性积极延伸检察职能、凝聚特定区域的执法司法工作合力等;四是注重梳理总结、进行阶段性成果转化，形成长效工作机制。