广西接边地区跨界群体性事件的治理模式探索

杨继君+曾子轩

摘要：目前，跨界“三大纠纷”已经成为接边地区农村矛盾的焦点，是引发跨界群体性事件的直接导火索，也成为接边地区政府迫切需要解决的现实问题。以广西接边地区跨界群体性事件为研究对象，首先详细分析广西接边地区跨界群体性事件的主要特点及其成因，随后对跨界群体性事件的治理现状与不足进行了研究，在此基础上提出了化解当前接边地区社会治理困境的主要对策。

关键词：三大纠纷；跨界群体性事件；社会治理；广西

广西周边与广东、湖南、贵州、云南等省接壤，东南与广东省省界长约931公里，东北与湖南省省界长约970公里，北面与贵州省省界长约1177公里，西面与云南省省界长约632公里。广西有如此之长的省界线，接边地区出现山林、土地和水利（简称“三大纠纷”）等权属纠纷在所难避免。另外，随着经济社会的快速发展，山林、土地和水利等资源的经济价值日益显现，群众的经济意识和维权意识也不断提高，从而唤醒了大量潜在的矛盾和纠纷。山林、土地和水利纠纷为跨界纠纷的主要形式，如果处理不当，极易演变为跨界群体性事件，酿成严重的流血冲突。比如，2001年广西西林县与云南省师宗县因山林纠纷引发了震惊滇桂的“7·30”群体械斗事件，2008年9月底广西隆林县与贵州省安龙县因土地纠纷引发了群体斗殴事件等等。这些跨界群体性事件不仅给双方群众造成了严重的经济损失和人员伤亡，而且对接边地区的社会稳定和经济发展造成了严重冲击。为此，探索跨界“三大纠纷”调处与群体性事件治理模式，应成为解决影响接边地区社会稳定突出问题的一个着力点，也是接边地区地方政府加强和创新社会治理的一项重要任务。

一、广西接边地区跨界群体性事件的主要特点及其成因分析

（一）跨界群体性事件的主要特点

广西接边地区跨界群体性事件的主要特点如下：

1.历史性。由于省（区）界限划分不清，或者政府方面协议划界已清楚，但地方群众不执行，生产生活中常有越界行为，成为引发群体性事件的导火索。这些问题有的是解放前留下来的，有的是解放后留下来的，持续时间比较长，具有历史性。

2.持续性。由于跨界群体性事件的根源没有彻底解决，故纷争一直存在，导致这些群体性事件总会多次发生，具有不间断的持续性特点。

3.突发性。跨界群体性事件在什么时候、以什么样的方式发生以及程度如何等情况具有不可预测性，不易控制，一些偶然因素都可能引爆群体性事件。

4.地域性。跨界群体性事件是由接边地区各个利益相关方的矛盾集体爆发导致的，体现出地域性特点。

5.民间性。跨界群体性事件，冲突主要发生在接边地区，两方或多方的群众之间群体利益冲突，其主体都是群众，不是常见的群众与政府、企业间的矛盾冲突，所以具有民间性质，属于群众内部矛盾。

6.难解性。由于处置跨界群体性事件涉及历史问题、双方群众的集体利益问题、接边政府之间的合作与利益问题、处置能力问题等，导致跨界矛盾纠纷一直难以调解，形成久拖不决的局面。

7.管辖权不确定性。跨界群体性事件由于发生在接边地区，涉及到两个以上的行政区划，处置的地方政府各自为政和管辖权分离，致使处置难度较大。

（二）跨界群体性事件的成因分析

跨界群体性事件的成因异常复杂，既有历史遗留问题的原因，又有现实体制方面的原因，具体概括如下：

1.自然资源的经济价值激增引发利益之争。跨界群体性事件是由于利益之争导致的，只是这里的利益冲突更多的是在接边地区土地、山林和水利权属等方面的纠纷。在经济发展过程中山林、土地和水利等自然资源的经济价值激增，导致许多以前不是很明显的利益纠纷开始扩大化，成为接边地区群众争执的焦点。

2.接边地方政府间沟通协调不畅与自利行为。在跨界群体性事件的处置过程中，政治上的影响因素是接边地方政府互不隶属，各自为政，普遍存在沟通协调不畅现象。另外，由于接边各地方政府在治理跨界群体性事件问题上出于自利动机，都倾向于维护己方群众的利益，因而在事件处置中很难做到公平公正。这些因素导致许多跨界利益纠纷渐渐演变成历史问题，以至于到现在都无法彻底解决。

3.地方政府权威弱化与部分群众自利意识膨胀。接边利益冲突的白热化导致跨界群体性事件发生后，接边地方政府在协商的基础下会提出解决问题的方案，但该方案对接边群众来说基本上没有约束力，也得不到双边群众的认可，故基本上无法执行，导致问题长期存在。在偶然因素诱发下，遗留问题又会集体爆发，引起新的群体性事件。出现此种现象的根本原因是接边地方政府的权威呈现弱化趋势，没有发挥应有的作用。另外，群众在各自利益的盘算下，总是无视接边政府达成的协议，甚至拒绝执行。在极端情况下通常会采用民间的暴力对抗，从而使事件升级，民间结怨更深。

4.群众解决问题的传统路径依赖。群众在解决自身的问题上，特别是在沟通渠道不畅的情形下，其利益问题的解决方式往往是寻求暴力，这是村庄解决矛盾纠纷的普遍形式，也是一种传统的路径依赖。在接边地区的民风中，总体都是比较朴实的，但是，一旦利益冲突达到白热化时，一些群众的好战、暴力心理在利益博弈过程中会受到激发。

5.群众地域观念加剧沟通不畅。接边地区的群众由于各自处于不同行政管理区划下，相互之间的认同感比较低，对对方群众抵触情绪比较强，而对于同一区划的接边群众却具有强烈的同乡认同感。在跨界群体性事件中，这将成为群体性文化排斥而导致强烈对抗的主要因素，具有文化心理的动员作用。另外，接边地区由于自然条件与交通条件的限制，往来不是很紧密，加之地域观念，致使相互缺乏沟通，一旦出现利益纠纷就容易出现对抗的局面。

6.群众法治观念薄弱。虽然引发跨界群体性事件的直接动因是利益冲突，但接边群众法治观念薄弱则是内在动因。由于法治理念不强，在出现利益纠纷和冲突时，接边群众容易情绪失控而导致集体盲动，从而引发群体性事件。

7.群众的片面公正理念导致非理性行为。在参与跨界群体性事件的群众中存在诱发集体行动的情感心理基础，这种情感心理基础就是中国本土民众的片面公正理念。这种理念不是来自理智、法理的公正理念，而往往是带有民粹性质的绝对平等理念。跨界群体性事件的集体行动就是在这种理念的指引下进行的。

8.熟人社会的内在凝聚力易导致集体行动。在跨界纠纷事件发生后，在个人利益需要通过集体行动来实现与表达时，群体行为能比较好地在熟人社会中建立并获得信任，从而达成集体行动。熟人社会为村民的集合、情感的交流以及集体行动的形成提供了重要的平台。

9.偶然性因素的“精英”影响。导致跨界群体性事件发生的诱因中也存在偶然性因素的影响，许多偶然因素甚至直接成为群体性事件发生的导火索。比如双方地方“精英”一号召，群众追随，越界破坏对方树木、庄稼等，从而导致跨界群体性事件发生。

二、广西接边地区跨界群体性事件的治理现状

（一）当前治理模式简析

当前，跨界纠纷和跨界群体性事件的处置基本上是按照行政区划由各自地方政府进行管理，而这种独立、分散的治理模式最大的缺陷是：府际间没有实现良性互动，相互推诿、“踢皮球”现象严重，从而导致跨界纠纷很难得到及时彻底解决。不过，广西地方政府在治理此类事件中进行了一些开创性尝试，为实现接边地区社会和谐稳定提供了崭新的方法和机制。现就广西治理跨界纠纷和跨界群体性事件的典型模式简析如下：

1.桂滇两省（区）土黄村底先村人民调解委员会（西林县）。鉴于广西西林县八达镇与云南广南县坝美镇土地山林权属纠纷已成为接边社会不稳定的主要因素，2010年12月，八达镇土黄村与坝美镇相邻的底先村在组建跨区域联合党总支部的基础上，成立了桂滇两省（区）土黄村底先村人民调解委员会。两省（区）人民调解委员会是调解民间纠纷的群众性自治组织，该组织本着“大服务”理念，坚持“调防结合，以防为主”的调解工作方针。调解委员会成立后，促进了两村干部之间的沟通和村民之间的交流，特别是在农业生产方面互相帮助、互通有无，加深了村民之间感情，增进了友谊。虽然在接边地区还存在一些问题，但可以在维持现状的基础上逐步加以解决。

2.黔桂通道党建跨省联建工程（南丹县）。黔桂交界地带的紧张关系已经严重制约了双方经济社会的正常发展，影响了农民生产生活的正常秩序和双边群众的友好往来。为了根本改变黔桂边界“战火”连绵的情况，2010年，广西南丹县委、政府主动与贵州的独山、平塘、荔波、罗甸等县进行沟通协调，在此基础上，接边各县共同实施了“通道党建跨省联建工程”，有效解决了两省（区）边界地区在基层党建、经济发展、精神文明建设、社会稳定方面存在的问题，促进了接边地区经济社会和谐发展。

3.湘桂三乡护林联防指挥部（全州县）。广西全州县与湖南省相关市县的接边纠纷主要集中在山林纠纷，而这类纠纷的90%以上又集中在全州县东山乡。为了维护省际接边地区的稳定，在积累历史经验的基础上，东山乡与永州市芝山区大庆坪乡、双牌县何家洞乡于1986年共同成立了“湘桂三乡护林联防指挥部”，由三方县（区）、乡（镇）领导和政法委、林业、调处、公安等有关部门共同组成，以森林防火、山林纠纷调处、治安联防联治为主要任务。每年召开“护林联防”联席会议，轮流主持。

（二）当前治理模式的不足

当前治理跨界群体性事件的不足主要表现在如下几个方面：

1.县级政府的权力治理困境。对于跨界群体性事件，县级政府有属地处置的义务，也有这样的治理权限。只是在应对、平息群体性事件之后，对善后工作涉及的跨界纠纷案件没有裁决权，只能进行协商调解，从而会出现双方政府通过共同协商达成的调处协议往往无法落实到位，推诿、扯皮现象比较严重。

2.调处办的职能与设置缺位。在接边地区的纠纷案件处置过程中，主要由县里的调处办来执行。调处办作为牵头部门，只具有协调相关部门的作用，没有职能部门的权力。另外，调处办通常处于编制不足和缺兵少将的局面，有的地方甚至是临时机构，其编制和人员都还没有正式落实，这在一定程度上严重影响到工作人员的积极性和队伍的稳定性。

3.社会稳定风险评估机制落实不到位。社会稳定风险评估机制是社会影响评价体系的重要组成部分，是防范社会风险的重要制度性措施，是从源头上化解矛盾纠纷最为有效的方法。依据笔者对广西接边地区5个县（区）的调查，各地大多是走走形式以便应付上级相关组织的检查，未能真正落实社会稳定风险评估机制。因此，有必要在接边地区全面推行社会稳定风险评估工作，从源头上化解矛盾和纠纷。

4.高效能的应急联动体系缺失。针对跨省（区）的应急联动体系建设面临着诸多困难，主要原因是接边地区双方政府是两个平行的行政主体，相互之间不存在行政隶属关系。因此，往往用行政手段能够解决的问题，在跨省（区）应急联动体系构建中基本上是行不通的，只能通过双方政府共同协商的办法加以解决。因此，如何构建跨省（区）应急联动体系，就成为接边地区政府迫切需要解决的重大现实问题。

5.法律困境。在处置跨界纠纷和跨界群体性事件时存在明显的法律缺位现象，由此造成处置和责任追究双重困难。比如《突发事件应对法》第七条仅指出：“涉及两个以上行政区域的，由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。”这就导致政府间在处置跨省（区）纠纷或群体性事件时没有明确的处置主体和责任主体，造成相互推诿或扯皮现象，致使矛盾纠纷得不到及时化解。

三、跨界群体性事件治理模式创新

对于接边地区维稳工作，尽管双边政府都投入了大量的人力、物力和财力，但治理效果并不显著，跨界纠纷反而呈上升态势，跨界群体性事件也时有发生，这就迫切需要接边地区的政府探索新的社会治理模式。

（一）接边地区全面推行并落实社会稳定风险评估工作

在全面、认真了解接边地区“三大纠纷”实际的基础上，构建一整套有效的风险评估指标体系和可供操作的执行办法进行社会稳定风险评估就显得尤为重要。只有这样，才能从源头上预防跨界群体性事件的发生，把各种矛盾纠纷化解在基层、解决在萌芽状态。接边地区的各级党委和政府要站在维护改革发展稳定大局的高度，充分认识开展稳评工作的重要性和必要性，切实做好社会稳定风险评估工作，努力减少接边地区的矛盾和纠纷，为接边地区经济社会快速发展提供保障。

（二）接边地区应急联动体系构建

2007年正式实施的《突发事件应对法》在处理跨区域群体性事件规范中，没有就政府间的协调事宜进行明确规范。由于接边地区政府属于平行的行政单位，相互之间无法节制，因此，在处置跨界特别是跨省（区）群体性事件时，如果没有一个统一的应急指挥机构来进行指挥和协调，按照管理学的基本原理，则必然导致参与处置的工作人员无所适从而造成混乱的局面。在跨界群体性事件应对过程中，乡（镇）一级工作人员是第一个进入现场的处置主体，而其权限在这一过程中就会碰到现实问题一决策权问题，即究竟哪一方的乡（镇）工作人员拥有最终的决策权。这是在构建接边应急联动体系时首先要解决的问题。

（三）相关法治建设

法律的缺失或者内容的不完善都会导致跨界群体性事件的处置出现两难的局面，建议采取如下措施加强法治建设。

1.加快制定处理水资源纠纷的法律法规。跨界“三大纠纷”中的水资源纠纷日益受到人们的关注，而如何处理跨界水资源纠纷的法律法规尚处于空白状态。一旦水资源因纠纷或者冲突而受到破坏，将会给沿河或者沿江流域的群众造成灾难性后果。因此，为了实现水资源可持续利用的目标，必须加快立法调研论证，加快水资源法律体系建设，其中最重要的是尽快制定《水资源保护法》，为处理水资源纠纷提供法律依据。

2.修订和完善《突发事件应对法》。处理跨界特别是跨省（区）突发事件的权力和责任要在《突发事件应对法》中给予更明确更详细的规定，为接边地区政府及时有效地处置跨界突发事件提供法律依据，从而预防和减少涉稳事件的发生。

3.畅通并扩展跨界利益纠纷的诉求渠道。除从法律角度继续完善信访渠道和信访工作之外，应该扩展其他利益诉求渠道。比如，在不少接边地区为解决跨界纠纷成立的类似“老娘舅”调解办公室的民间组织，这不失为一种解决跨界利益纠纷的有效渠道。