公立医院廉政风险点分析及防范对策研究

李传廷 李文源

南方医科大学南方医院 广东广州 510515

医疗腐败是一种严重的社会问题,它不仅破坏行业风气,扰乱医疗市场经济秩序,还推高医疗费用不合理上涨,加剧“看病贵”问题,直接或间接损害党的形象和国家利益。当前公立医院对廉政风险防控工作普遍存在认识不足、风险点查找不到位、防控措施大而全现象[1]。本文通过对2020—2021年公开报道的公立医院腐败案件进行统计和分析,归纳和总结公立医院廉政风险点及特征,分析腐败原因,并提出了风险防范策略,以期为公立医院廉政风险管理提供新的思路和对策。

1 资料与方法

1.1 数据来源

本文案例来源于中国裁判文书网公布的2020年和2021年公立医院工作人员犯贪污贿赂等罪名的判决书。

1.2 数据筛选

纳入和排除标准:以“医院”为关键词,在中国裁判文书网上检索;裁判日期为2020年1月1日至2021年12月31日;案由为“刑事案件”,筛选贪污贿赂罪、渎职罪等罪名;对于案件中缺失信息,在北大法宝网、百度搜索等进行检索补充信息;一份判决书中涉及多人的,且属于公立医院工作人员的,则进行分别登记;同年度一审、二审或再审判决的案件,仅以最后判决为准。符合纳入条件的判决书145份,涉及153人。

1.3 方法

描述性分析。采用Excel 2007录入数据,对违法犯罪案件人员的年龄分布、部门(科室)分布、涉案金额等信息进行汇总分析。

2 案件统计与分析

2.1 对涉案人员性别、文化程度和被调查时年龄的统计与分析

案件中男性108人,占比70.59%;女性45人,占比29.41%。有140个案例明确了涉案人员的文化程度,高等教育学历占82.14%,中等教育学历占17.14%,初等教育学历仅有1人,占比0.71%。在高等教育学历中专科占比59.13%,本科占比27.83%,硕士占比9.57%,博士占比3.48%。涉案人员特征是男性多于女性,受高等教育的占比较大。

涉案人员有151人能算出涉案年龄,2人因未查到出生年月,无法算出被调查时的年龄。涉案人员平均年龄(48.37±8.78)岁,其中50岁至60岁共70人,占比46.35%;40岁至49岁共44人,占比29.14%;30岁至39岁共28人,占比18.54%;30岁以下2人,占比1.32%。我国大学生平均毕业年龄是22岁,研究生25岁左右,涉案人员被调查时的年龄从26岁到63岁基本全覆盖,意味着公立医院工作人员从入职到退休全工作周期都可能发生腐败问题。

2.2 对涉及罪名的统计与分析

案例共涉及15个罪名,183人次(含数罪并罚),受贿罪、贪污罪、挪用公款罪占比较大,其中85人犯受贿罪,占比46.45%;48人犯贪污罪,占比26.23%;24人犯挪用公款罪,占比13.11%。防范受贿罪、贪污罪和挪用公款罪的发生是公立医院廉政风险防控的重点。

2.3 对涉案资金额度的统计与分析

案件中涉案金额3万元以下的占比1.96%,3万元至20万元占比13.73%,20万元至300万元占比58.17%,300万元以上占比26.14%。资金额度越大的项目所对应的回扣金额越高,资金使用密集的项目或工作岗位是公立医院廉政风险防控的重点。

2.4 对涉案部门及岗位的统计与分析

涉案人员中医院领导岗位有50人,占比32.68%,主要包括医院主要负责人,即党委书记、院长,以及未设党委的党总支书记、党支部书记等共有32人;副院长有18人。财务39人,占比25.49%,主要包括财务负责人11人、出纳7人、会计6人、门诊和住院收费员15人。公立医院易发高发廉政风险的岗位是院领导班子和财务相关人员。

2.5 对关键环节案件数据的统计与分析

153名涉案人员涉及有251个风险点,归纳为13类,详见下表。公立医院廉政风险防控的重点是工程建设、设备、药品、耗材试剂、后勤物资的采购、财务管理和组织人事方面,负责上述工作的关键环节岗位人员就是高级廉政风险岗位。

表1 公立医院廉政风险点

2.6 腐败潜伏期数据统计与分析

涉案人员中最长违法时间达24年11个月,集中度最高的是在3至4年内被查处的有18人。1年内被查处的有15人。案件潜伏期呈现全周期特点,基本涵盖从入职到退休,案件中腐败潜伏时间6年以内的共89人,占比58.17%;6至11年共40人,占比26.14%;11至16年共20人,占比13.07%;16年以上共4人,占比2.61%。腐败案件潜伏期多在6年以内,但不意味着6年以后就不会案发。

3 公立医院腐败案件特征和原因分析

3.1 腐败案件特征

①涉案人员男性多于女性,受教育程度较高,40岁以上涉案人员数量较多。②涉及罪名集中,主要包括受贿罪、贪污罪、挪用公款罪等,其中受贿罪占比最高。③涉案金额较大,20万元以上占比高。④“关键少数”涉案较多,涉案人员多为院领导班子和财务相关人员。⑤违纪违法环节集中,涉案环节中设备采购、工程建设项目、财务管理、药品耗材试剂采购、后勤物资采购占比较高。⑥腐败问题案发时间较短,腐败案件多在6年以内被查处。

3.2 发生腐败案件的原因分析

3.2.1 腐败观念的侵蚀 公立医院应始终坚持以人民健康为中心,坚持公益性原则。当前在发展社会主义市场经济和对外开放条件下,腐朽没落的思想观念、市场等价交换原则向公立医院内部侵蚀。个别党员领导干部丧失理想信念,背离初心使命,存在既想当官、又想发财,既想当专家、又想当老板的想法,长期利用职权、职务影响、学术权威或工作便利进行谋取利益,一些党员干部、专家教授把同志间、医患间、科室间的关系当作单纯的利害关系,金钱至上、利益至上,拿原则做交易。

生活习惯和不良嗜好引发违法犯罪。有27个涉嫌贪污罪和挪用公款罪的案例公布了违法款项去向和用途,其中用于日常生活花销、买车买房、奢侈品的有14人次,因网络赌博、买彩票等12人次,用于炒股期货等有6人次。

3.2.2 监督管理不到位 腐败的滋生和蔓延本质上是各种不合理的权力配置机制造成的,其中既有权力过分集中的问题,也有对权力的制约和监督不到位的问题。公立医院改革逐步实现政事分开、管办分开,致使公立医院在人事管理、运营管理、绩效管理、采购管理等方面拥有高度自主权,并且权力主要集中在医院中高层管理人员,不合理的权力配置机制构成了滋生腐败的土壤。

3.2.3 腐败查处和曝光力度不够 党的十八大以来,各级纪委监委网站都会点名通报严重违法违纪和违反中央八项规定精神典型问题,彰显了党中央正风反腐的决心。在众多违纪违法事件的通报中,有关医院党员干部违法违纪的通报很少,究其原因是大多数公立医院党员干部行政级别较低,被查处后多是单位内部通报,而未向社会公众公开;公立医院主办单位不同,是否通报被查处的党员干部,受其主管单位的影响和制约;对于公立医院自办案件,医院也担心案件对自身造成负面影响,即使有书面文件,也大多只是口头通报,不挂网曝光;也有不少公立医院违纪违规案件是在所属管辖地纪检监察机关网站上通报的,比较零散,一般不会引起关注。

据有关报告显示,党的十九大期间,全国纪检监察机关处理严重违纪违法、触犯刑律的32.6万人次,占处理总数的3.5%,其中涉嫌职务犯罪、移送检察机关的8.7万人[2],只占处理总数的0.93%,这部分才可能出现在中国裁判文书网,而公立医院腐败案例占比更少。要知道全国有1.2万家公立医院[3]。对公立医院腐败查处和曝光力度不够,导致震慑力度不够。

3.2.4 公立医院内部查处腐败动力不足 当前公立医院纪检监察工作不受重视,大部分医院纪检监察机构普遍存在专职人员少、兼职工作人员多,甚至机构设置不独立的情形[4-5]。公立医院纪检干部没有监察法赋予的监察权[6],没有执法权,在数据调取、人员询问等方面难以获得相关部门和人员的配合,使调查监督工作陷于被动[7]。医院纪检干部普遍存在专业能力不足、斗争精神不够的问题。

医院评审是政府实施行业监管的重要抓手,前置否决条款主要是为了发挥评审对于推动医院依法执业和落实医改的杠杆作用[8]。三级医院评审标准前置条款指出,医院在评审周期内发生违法违规采购或使用药品、设备、器械、耗材开展诊疗活动,造成严重后果等情形的,延期一年评审,延期期间原等次取消,按照“未定等”管理。即便是没有被一票否决,只要有工作人员通过职务便利谋取不正当利益的情况,或违法违规违纪案例都会在评审中被扣分。腐败问题也会影响医院或科室评优评先等工作,以及党员干部仕途升迁等。在此情形下,医院领导干部面对工作人员违法违纪问题时有“捂盖子”“大事化小,小事化了”“家丑不可外扬”的心态,在这种心理作用下,也助长了腐败风气。

4 公立医院廉政风险防控对策

4.1 加大对高风险岗位人员的选配和廉政教育力度

4.1.1 公立医院领导班子特别是“一把手”要廉洁自律 公立医院党政领导班子成员,特别是党委书记和院长必须提高政治站位,增强党性修养,牢记初心使命,廉洁自律,以身作则,将党风廉政建设与医院高质量发展相结合,将廉政风险防控意识贯穿到医院“三重一大”各个项目中,先做到自己“不想腐”,再通过建章立制、追责问责等方式,建立健全“不能腐”“不敢腐”的有效机制。

4.1.2 要做好选人用人工作 要选优配强公立医院中层及以上领导干部和机关工作人员,制定机关科室重点岗位人员的选拔任用流程和规定,推行干部任期制制度,定期轮岗交流[9-10]。

4.1.3 要提高廉政教育针对性和有效性 要抓住关键人、关键事、关键时间节点,避免廉政教育贪大求全,针对性不足的问题。每年年初要开全面从严治党会议统筹部署,在重要节假日前、重要项目启动前、新任干部就职前、财务会计出纳等高风险岗位人员入职前等重要时间节点开展廉政教育和提醒谈话[11],提高对高风险人员廉政教育的频次,要将廉政教育范围扩大到日常生活作风方面。

4.2 加强公立医院内部控制机制建设

4.2.1 高度重视内部控制工作 要加强对采购权、决策权、建议权以及财务款项支付等权力的监督,在职责分工、业务流程、关键岗位等方面规范授权和审批程序[12],确保不相容岗位相互分离、相互制约、相互监督。要限制采购中的申购、参数制定、审核和决策等职权[13],不断压缩腐败行为的可操作空间。通过建立健全内控机制、强化预算绩效管理、加强专业能力建设等措施,提升政府采购活动组织管理水平和财政资金使用效益[14],推进采购决策、执行、管理、结果公开,让采购活动在“阳光”下运行。

4.2.2 加强决策和执行层面的监督 落实《关于加强公立医院党的建设工作的意见》的相关要求,执行民主集中制,完善公立医院党委会和院长办公会议事规则、“三重一大”集体决策机制等制度,健全公立医院落实党风廉政建设和党内监督“四责协同”机制的方法与措施[15],加强对权力运行的制约和监督。在决策“三重一大”项目之前,组织行业专家、法律顾问、发展规划部门、纪检监察部门等有关人员,对项目腐败行为发生的概率和关键环节等进行廉政风险评估,防范风险[16-17]。要采取现代化、信息化的科技手段加强廉政风险防控,减少或消除人为操纵的可能因素,比如OA办公系统等。

4.3 加大对公立医院腐败问题的查处和曝光力度

4.3.1 实行对公立医院派驻监督 党的十八大以来,党中央高度重视派驻监督工作。新党章明确规定要向有关国有企事业单位派驻党的纪律检查组。中央和国家机关部委、中管企业、中管金融企业、高校派驻纪检监察体制改革取得了不少成果,当前向公立医院派驻纪检监察组的政策和条件已经成熟。

4.3.2 激发医院查处腐败问题的积极性 公立医院主管部门要持续开展大型医院巡查,打通党内监督“最后一公里”[18]。要审慎执行公立医院等级评审规则、评优评先等规则中的一票否决或扣分项目。要区分腐败人员是否主动交代、坦白自首或者是否医院主动查处的情形,要改变规则,让医院放下思想包袱,主动调查违法违纪问题,避免投鼠忌器。要加强纪检干部培训,调动纪检干部的工作积极性[19]。

4.3.3 加大腐败问题曝光力度 建立国家和省卫生健康委两级通报曝光制度,公立医院查处的违纪违法案件在省卫生健康委网站公开曝光,省卫生健康委可以将典型案例报告至国家卫生健康委。要敢于掀起盖头,不留余地,让群众看到对公立医院正风反腐的决心,树立党纪政纪应有的权威。