以县域产业振兴推动实现共同富裕的难点与对策建议

张 绘 覃凤琴 李 尚

内容提要：通过对16 个国家级贫困县的调研和分区域整理原832 个国家级贫困县近年的经济和产业发展数据发现，脱贫县产业发展整体势头良好，农民增收效果显著。然而脱贫县产业发展依然面临着产业先天发育不足，后天弥补不够；附加值低产业链短，供产销衔接不畅通；各类主体衔接不畅，难以带动共同富裕的现实挑战。未来需要发挥集体经济的组织协调作用，促进各类主体有效融合；建立生态产业模式，促进生态保护和经济发展相协调；加强农村产业基础设施建设，增强产业竞争力；创新财政资金支持方式，发挥财政资金引导作用；激发县域经济创新发展活力，实现勤劳创新致富。

当前我国正处于脱贫攻坚与乡村振兴衔接的关键阶段，需要对脱贫县经济发展状况做出科学的研判，在此基础上为实现县域范围内“产业振兴”，解决脱贫群众就业和促进脱贫群众增收、推动实现共同富裕战略目标寻找适合的出路。县域以县城为中心、乡镇为纽带、农村为腹地，一头承担着农业农村发展的重担，另一头又承接着大中城市的经济辐射，是连接城市与乡村的重要纽带和桥梁，是解决城乡不平衡、化解城乡二元发展体制的主战场（郭爱君、毛锦凰，2018），是实现共同富裕的重要空间载体。

近年来，县域经济扶持政策越来越频繁，为推动乡村产业规模化、现代化发展提供了支持。2021年12 月，九部门印发了《“十四五”县域普通高中发展提升行动计划》，为提高县域教育质量提供了支持。2022 年5 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，强调以县城为基本单位推进城镇乡村融合发展。城镇化、非农化趋势不可逆转，只有通过产业发展有效解决农民就业，将农民变为市民，使农民容易进城、容易出村，才能进一步释放住房等消费需求，去县域房地产库存，并且实现人力资本积累和人力资源的优化配置。伴随着人口老龄化和少子化，我国在劳动力人口方面的优势主要表现在实际户籍城市化率仅为46%，有一半以上的人还是农民，而发达国家在跨越中等收入陷阱时期城镇化率接近80%（张绘，2022b）。因此，我国城镇化还有很大的发展空间。

一、发展县域产业是实现共同富裕的必由之路

以往在脱贫攻坚阶段，财政资金主要用于扶持贫困地区解决“两不愁三保障”问题，而在推进乡村振兴的过程中，财政应该更好发挥“授之以渔”的作用，由“输血”变为“造血”（豆书龙、叶敬忠，2019）。利用不同区域自身的资源要素禀赋，形成特色产业，实现产业兴旺，服务脱贫群众就业，是巩固脱贫成果，实现共同富裕的关键。

（一）发展县域产业推动实现共同富裕的理论阐释

多数学者认为，产业是社会分工和生产力不断发展的产物，是为满足社会某种需要的具有某些相似特征的企业或单位的集合（史忠良，2001；李悦、李平，2002）。产业随着社会分工的产生而产生，并随着社会分工的发展而发展，通常可划分为一二三产业（毛林根，1996）。在党的二十大提出实施乡村振兴战略的五个目标中，产业振兴排在第一位，只有做大做强做优乡村产业，才能保持乡村经济发展的旺盛活力，为乡村振兴提供不竭动力。与传统产业划分中将乡村产业定位于农业一产不同，产业兴旺并不只是限于传统一产，而是促进一二三产业融合，让农产品“身价倍增”。通过培育新型集体经济、新型乡镇企业、新产业新业态，加大乡村数字治理力度，让乡村绿水青山真正成为“金山银山”。

城乡发展理论可以分为对立和统一两大分支。第一大分支最早由荷兰社会学家伯克提出城乡“二元结构”（Boecke，1953），主要应用在发展中国家的经济分析中，经过不断发展和延伸，美国经济学家刘易斯提出二元经济结构理论（Lewis，1954）。此后费景汉和拉尼斯修正了刘易斯模型中的假设，在考虑工农业两个部门平衡增长的基础上，完善了农业剩余劳动力转移的二元经济发展理论（Fei and Ranis，1964）。哈里斯特和托达罗则拓展了发展中国家产业间的劳动力流动理论（Harrist and Todaro，1970）。罗斯托和克鲁格曼的经济成长阶段论和中心外围理论对其进行了补充（Rostow，1959；Krugman，1991）。这类对立的城乡发展理论认为城市和乡村地位不平等，工业和城市应当优先发展，甚至认为应当以农业和农村的发展为代价换取城市和工业发展。此后，随着社会公平、消除贫困和阻断代际流动等观念的深入人心，不断有学者突破城乡二元的发展边界，提出工农、城乡应该融合协调发展。李嘉图提出，工农、城乡存在着相互协调、互为促进的关系（Ricardo，2015）。约翰逊认为应该选择有产业发展潜力的乡村、城乡结合区和小城镇（这里的小城镇可以理解为类似于我国的县域和乡镇）培育经济增长中心，以解决城乡发展的空间结构失衡、人口过度集聚、城中村、城乡产业发展不平衡等问题，推动产业发展，形成乡村发展功能经济区（Johnson，1970），从而缩小城乡收入差距，实现共同富裕。

“城乡融合”的概念由马克思主义经济学提出，并对城乡关系进行了系统论述，阐述了由于产业性质差异导致城乡间就业差异、人口地理空间和资源分布不匹配、收入差距拉大、福利和基本公共服务差异的问题。马克思和恩格斯将城乡分离作为一个历史阶段的范畴，深刻批判并检视城乡分离与对立的社会现实，并提出城乡协调与融合是未来城乡关系发展的历史大趋势①马克思、恩格斯：《马克思恩格斯选集》第一卷，中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局译，人民出版社2012 年版，第578—580 页。。但马克思和恩格斯强调达到城乡融合并非城乡之间无差别和完全统一，而是要破除城乡对立所带来的农村人力资本薄弱和乡村孤立发展的隔绝状态，这有助于缩小城乡居民之间的收入差距（闫坤、鲍曙光，2019）。

（二）县域成为城镇化与乡村振兴的重要载体

世纪疫情与百年时代之变叠加，不安定、不稳定、不确定因素激增，长三角、珠三角、京津冀等传统的劳动力输入地，大幅度减少就业岗位，预示着大都市吸纳农民工实现充分就业能力转弱（孙榕，2022）。由于疫情发生前3 至5 年各城市对流动人口的政策收紧，限制其在城市的发展空间，不仅影响了45 岁以上人口，更有大量新生代流动人口回流。大量农村劳动力涌入西部二三线城市，更多是回到了创业就业成本相对较低的县城。县城成为就近就业的首选务工地。县域范围内回乡的人，离土不离乡成为趋势，农民工亦工亦农，亦城亦乡。县域成为城镇化与乡村振兴的重要载体，更体现着中国特色城镇化和乡村振兴的重要深刻内涵。

（三）县域产业兴旺能有效实现农业现代化、规模化经营

20 世纪八九十年代，中国曾经经历过一段县域经济和乡镇企业高速发展时期，促进了出口和消费，为我国经济发展带来了巨大的活力。当前通过促进县域经济和产业发展，打通城市、县城、乡镇和乡村之间的发展桥梁，实现以工补农、以城带县带乡、工农互惠、县乡村一体化，实现县域产业兴旺，既能为疫情缓解后返乡农民的“再城镇化”贮备知识和技能，也能让其积极参与到乡村振兴建设中（张绘，2023b）。通过县域经济发展实现城镇化，扩大非农产业就业供给，为农民提供更多有利于自身发展的选择，减少从事农业生产的人口。这将为农村居民营造良好的营商和人居环境，提供更多更好的就业创业机会，从而促进农民工资性和经营性收入增长，并不断拓宽农民财产性收入渠道，帮助农民增收，走出一条规模化经营的农业现代化、产业化之路，这是实现共同富裕战略目标需要做的前瞻性预判和实施策略。

二、脱贫县产业发展整体势头良好，农民增收效果显著

分区域整理原832 个国家级贫困县近年的经济和产业发展数据发现，脱贫县发展的整体情况势头良好，然而不同区域人口、产业、财政支出和人均GDP 的发展情况存在差异。脱贫攻坚后，原脱贫县较为集中的西部地区由于财政转移支付等大量经费的投入，经济发展和农民收入实现了快速提升，跨越式发展势头明显，然而不可忽略的是在经济总量、人均GDP 方面与其他地区还有明显差距。西部自身“造血”能力还比较差，产业发展不足，拖累经济长期可持续发展。

（一）“离土不离乡”趋势渐显，县域产业发展具有劳动力基础

产业的发展离不开人，县域产业的发展为农民“离土不离乡”奠定了物质基础和条件保障，大量农民工开始由外出务工转变为本地就业。数据显示，2022 年全国农民工数量达29562 万人，较2017 年增加910 万人（如图1）；外出农民工数量增加5 万人，本地农民工数量增长905 万人，本地农民工占比由2017 年的40%增长至2022 年的41.9%，增长近1.9 个百分点。分地区看，2022 年中部和西部本地农民工占比分别为36%和33.1%（如图2），占比最低，但农民工本地化趋势最明显，本地农民工占比较2017 年分别提高3.6 和3.1 个百分点。

图1 2017—2022 年全国农民工规模变化

图2 2017—2022 年各地区本地农民工占比变化

随着大量农村劳动力回流，县域范围内就近就业的吸引力增加，脱贫地区农村产业发展逐渐具备了劳动力基础。当下正值培育造就新型职业农民的重要时机，返乡的务工人员不仅具备一定的开拓创新精神，在外出务工期间也积累了知识、能力、财富，开阔了眼界、提升了格局。这类人群回乡后能够作为优质劳动力参与到农村建设中，为乡村产业发展带来创新活力和动力。因此，关键是要将这些人才如何有效吸引到农村产业发展中，同时农村产业不能仅仅局限在农业一产，而是应当构建一二三产融合的现代农业全产业体系，拓宽产业链条、开创产业功能，为回乡劳动力就业提供更为广阔的发展空间。

（二）脱贫县经济增长迅速，产业结构不断优化

2017 年以来，党中央把振兴产业作为推动乡村振兴的重要抓手，不断夯实脱贫县经济基础。脱贫县以农村和农业经济为产业主体类型，城镇化、现代化、产业化是县域经济的发展道路和方向（于涛，2007）。全国层面来看，2014 年至2020 年间，我国脱贫县经济增长迅速，全国脱贫县GDP 增速一直保持7%以上的水平，年平均增速高达9.32%，超出全国县年平均增速2.13 个百分点（如表1）。分地区来看，2014 年至2020 年东部脱贫县GDP 年平均增速为5.92%，与区域平均水平基本相当；中部脱贫县GDP 增长快于东部地区，年平均增速为8.77%，略高于区域平均水平；西部脱贫县GDP 增长最快，年平均增速高达10.08%，且高出区域平均水平1.2 个百分点；东北地区脱贫县GDP 增速最慢，年均增速仅为4.31%，但远好于东北地区县年平均-1.08%的增速。从调研县的16 个县数据层面来看，受疫情大环境的影响，2019 年至2020 年间经济增速放缓，其中中部某省份的两个县出现接近负5%的经济下降，然而2020 年至2021 年间，经济复苏明显，两县出现经济反弹，增速高达两位数。总体来看，西部地区县域经济发展要好于其它地区，增长最为迅速，这与党的十八大以来脱贫攻坚战的有效实施是密不可分的。

表1 脱贫县经济增速情况 单位：%

乡村产业根植于县域，随着乡村振兴的不断推进，脱贫地区产业结构不断调整优化。总体来看，脱贫地区在维持第一产业总体稳定的基础上，不断推进农村一二三产业融合，产业重心由第二产业逐步向第三产业转移。2014 年至2020 年间，全国脱贫地区第一产业占比在22%至24%之间波动，总体维持稳定，平均高出全国4.36 个百分点（如表2）；第二产业占比大幅降低，由2014 年的38.87%降至28.83%，累计下降10.04 个百分点，平均低于全国5.66 个百分点；第三产业占比显著提升，由36.79%提升至2020 年的47.56%，累计上升10.77 个百分点，平均高出全国1.31 个百分点，并在2015 年超过第二产业成为脱贫地区第一大产业。分区域来看，四大区域内脱贫乡村产业差异明显，东部、中部和西部脱贫地区第三产业占比最高，东北脱贫地区第一产业占比最高，同时东部脱贫地区第一产业占比高于第二产业，中部和西部脱贫地区第二产业高于第一产业。在趋势上，除东北地区第一产业占比累计上升8.22 个百分点外，其余区域第一产业总体保持稳定，各区域产业重心由第二产业逐步向第三产业转移。从调研县产业结构数据层面来看，产业结构不断调整优化，第一产业占比虽有所下降但趋势不明显，第二产业、第三产业的占比略有上升。

表2 脱贫县产业结构变化情况 单位：%

（三）扶贫支出力度不断加大，财政贡献有所增加

脱贫地区经济发展基础薄弱，推动脱贫地区经济发展离不开财政的支持。2014 年以来，我国不断加大财政扶贫力度，财政扶贫投入由2014 年的699.86 亿元增至2020 年的2550.05 亿元，增长2.64倍（如图3）。其中，中央财政扶贫资金投入规模由2014 年的432.87 亿元增长至2020 年的1460.95亿元，增长2.38 倍；省级财政扶贫资金投入规模由2014 年的266.99 亿元增长至2020 年的1089.1 亿元，增长了3.08 倍。中央财政扶贫资金投入规模高于省级财政扶贫资金，在脱贫攻坚中发挥了主导作用。从调研县的数据情况看，2017 年至2021 年扶贫专项资金中，中央、省、市、县分别占比为53.3%，29.2%，5.2%，12.3%。从统筹整合资金情况看，财政专项实际统筹整合资金占比66%，其余为其他实际统筹整合资金。同时还有部分定点帮扶和东西协助资金共同用于扶贫县涉农资金投入。

图3 2014—2020 年财政扶贫资金投入情况

从财政作用发挥来看，财政支出对脱贫县经济增长的贡献明显提升（如图4），脱贫县财政支出占GDP 比重由2014 年的49.56%增至2020 年的55.86%，累计增加6.3 个百分点。同时，脱贫地区财政支出对经济增长的贡献远高于全国平均水平，2020 年高出全国20.75 个百分点。分区域来看，西部和东北脱贫地区财政对经济增长的贡献均超过一半，西部地区更是超过三分之二的经济增长由财政支出贡献；东部和中部脱贫地区财政支出对经济增长的贡献接近，超过三分之一。

图4 2014—2020 年财政扶贫资金投入情况

总体来看，财政为脱贫县经济增长提供了有力的支撑，在西部脱贫县尤为明显，且远高于全国平均水平。这也侧面反映了脱贫县产业发展依然薄弱、经济增长缺乏内生动力的缺点。

（四）农村居民收入增长显著，城乡差距有所改善

随着农村地区产业的持续发展，2014 年至2022 年，全国农民人均可支配收入由10489 元增长至20133 元，累计增长91.9%，城乡居民收入差距由2014 年的2.75 倍降至2022 年的2.45 倍，差距有所缩小（如表3）。分区域看，东部地区农民收入最高但城乡收入差距也较大，2022 年人均可支配收入达25230 元，较2014 年增长91.3%，城乡收入差距为2.31 倍，较2014 年有所缩小。中部地区农民收入略低于全国水平，2022 年农民人均可支配收入为19088 元，较2014 年增长90.6%；收入差距有所减少，2022 年城乡收入差距为2.23 倍，较2014 年有所缩小。西部地区农民可支配收入最低但增长最快，由2014 年的8256 元增长至2022 年的16538 元，累计增长100.3%；但城乡收入差距也最大，2022年城乡收入差距达2.54 倍，高出全国0.1 倍。东北地区农民收入增速最慢，2022 年农民人均可支配收入为18950 元，较2014 年增长75.3%；城乡收入差距最低，2022 年城乡收入差距为2.07 倍，较2014年有所缩小。调研县域的数据分析发现，区域内部农民可支配收入也发生了分化。例如，西北地区某省份的两个县收入基数低，增长也远远低于调研的其他西部县域。

表3 农村居民收入变化情况

三、脱贫县实现产业兴旺仍面临多重制约

脱贫县现代农业产业发展需要的人、财、物、制度、文化、生态、技术和项目等生产要素，都存在不同程度的短板。为了清晰客观地认识未来在产业发展中面临的挑战，调研组对四川、贵州、云南、青海、湖南、湖北、吉林和浙江的16 个县进行了调研，发现了三点共性问题：

（一）产业自身：先天发育不足，后天弥补不够

一是产业基础薄弱，产业孕育难。绝大多数脱贫县地理位置偏远、基础设施薄弱、生态环境脆弱，属于“老少边穷”，“靠山吃山、靠水吃水”是对脱贫县乡村生产生活最真实的写照。受地理环境因素制约，一些脱贫县不仅缺乏产业发展所需的基础设施，同时还负有保护生态环境的特殊职责，使地区发展所需的资源进一步受限（张绘，2022a）。以西部脱贫县为例，自2011 年国家主体生态功能区划分以来，保护生态环境成为西部大部分地区的“主责主业”，特别是全国纳入国家重点生态功能区的818 个县中，有574 个属于西部，占到了70%，这些地区的产业发展十分有限，一些产业特别是一些可能造成环境污染的项目根本无法进入，再加上目前绿水青山转化成金山银山的基础还比较薄弱，这使得西部原本就“脆弱”的产业发展受到了更加严格的制约，难以培育合适的项目。

二是发展资金分散，产业壮大难。脱贫县的发展高度依赖财政资金，乡村振兴资金投入相对分散的现象仍然存在，不同领域的资金得不到有效统筹使用，无法形成资金的规模效益。此外，在扶贫过程中，有些企业或者项目是用补助资金堆砌起来的，缺乏内生动力，难以成大气候，也更不可能持续发展。一方面，上下级政府之间农业农村领域事权与支出责任划分不清晰。例如，农机购置补贴、农业技术推广、新型农民培训、现代农业园区建设等内容作为共同事权，各级政府都在安排资金予以支持，支农政策和财政投入存在很大程度的相似性，各个层面的侧重点不够突出。另一方面，部门之间职责划分不清晰。当前，支农事权主要分散在农业农村、水利、交通、住建、综合执法等部门，同时财政部门内部就有农业财务管理、经济建设、投资管理、基层财政管理等多个机构涉及资金管理。由于统筹不够，导致支农事权与支出责任不清、各自为政，支农支出重复支持等问题出现。例如，高标准农田建设仍涉及自然资源、发展改革、农业农村等部门。基层财政在推进乡村振兴发展的过程中，受到体制机制政策等方面的制约较多，有些还涉及其他职能部门，协同支持乡村振兴发展难以落地。

三是政策“一刀切”，产业保障难。脱贫县虽然经济发展水平相对较低，但是各地的资源禀赋和制约因素不一。东北地区以粮食主产区为主，负有保障国家粮食安全的重要使命；西南地区则以山地、林地为主，产业规模较小且极为分散；西北地区畜牧业较多，如青海省有牧区和农区。不同地区资源禀赋差异巨大，发展路径完全不同，政策不能“一刀切”，而是要根据不同的地区特征给予支持，使政策更加精准有效，把有限的资金花好。此外，脱贫攻坚结束后，涉农资金需求量大与资金逐年减少之间的矛盾日益凸显。一些已经脱贫的国家级贫困县地域面积广、人口分散，涉农资金需求量大。例如，调研中脱贫县普遍反映，脱贫攻坚结束后，2021 年省级不再切块下达相关涉农专项资金，上级资金向乡村振兴示范县倾斜，下达到一些脱贫县的其他部门专项资金逐年减少，农业产业发展经费大不如前。党中央要求脱贫县五年过渡期内主要帮扶政策保持总体稳定，但脱贫地区一些非帮扶名义的资金仍面临一定程度的缩减，无法有效保障地区产业发展。

（二）产业链：附加值低产业链短，供产销衔接不畅通

一是一二三产业融合“形大于实”，农企利益联结机制不足。构建农业与二三产业交叉融合的现代产业体系，是推动乡村振兴的根本途径。经过脱贫攻坚阶段国家产业扶贫政策的大力支持，各脱贫县产业发展都有了一定基础，但产业融合发展的格局仍有待优化。脱贫县多数产业扶贫项目重心放在一产，种植结构和经营规模虽有所调整，但产业加工链短，农产品附加值低一直是瓶颈，农村一二三产业融合仍需加力推进。例如，云南省2021 年农产品加工产值与农业总产值比仅为1.9∶1，低于全国2020 年平均水平的2.4∶1，且与《乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》中2022 年全国预期目标2.5∶1 差距较大。

二是农产品的产销衔接不畅，市场体系不完善不健全。脱贫县大多地理环境较差，交通物流成本较高、市场化信息不对称等导致农产品产销衔接不畅，“运不出、卖不掉、价不高”是多数脱贫地区面临的共同困境。近年来，在定点扶贫机制的帮助下，许多贫困地区农产品依靠政府、企事业单位等“以购代捐”的“消费扶贫”方式卖出去，一定程度缓解了脱贫地区农产品市场销售问题（张绘，2022a）。但长远来看，农村产业振兴的根本前提是要建立产业自生能力。抛开产业扶贫政策和“消费扶贫”等因素，脱贫县产业在市场中缺乏竞争力。一方面，贫困地区偏远的地理位置天然地增加了流通成本。地方政府试图通过发展农村电商来减少中间流通环节，但受制于产业小、散、弱的特点而无法有效推行。许多调研地区受限于产业规模小而无法与电商平台取得合作，“规模上不去，村民和网上平台、企业联系，没有讨价还价空间”。另一方面，缺乏产业相关农产品加工企业、冷链物流不发达也是导致产销衔接不畅的一个重要原因。同时，脱贫县产业“小、散、弱”是他们的底色，农户缺乏对产品品牌和质量的把控，缺乏市场认可度是他们的痛点，这不仅严重挫伤了农民从事农业生产的积极性，而且不利于产业的可持续发展。

（三）产业主体：各类主体衔接不畅，难以带动共同富裕

长远来看，只有将产业的各方主体衔接起来，才能推动县域产业振兴走出行之有效的一步，同步实现产业发展与农民可持续增收。县域产业发展涉及主体多样、矛盾重重。不同主体衔接不畅，难以有效推动产业发展。

一是村集体收益少、能力弱。近几年，随着贫困村消除及农村集体产权制度改革等系列政策的深入推进，村集体经济发展取得了初步成效，但村集体经营性收益整体水平偏低。调研的4520 个村经社中，2021 年无经营收益的占比为7.21%，经营性收益10 万元以下的占比为31.12%，经营性收益50 万元以下的村经社占比为68.31%（张绘，2023c）。村集体在资金筹资、政策解读、项目谋划、经营管理等各方面能力普遍较弱，以往政府支持农村产业发展资金大部分都流向了农业企业、合作社、家庭农场等经营主体，村集体却无法通过有效途径盘活农村闲置资金、农房、土地等资源而壮大村集体经济。2019 年至2021 年调研村集体承接竞争类农业产业项目政府补助资金仅占政府补助资金总量的14.92%。

二是农户思想僵化、技能不足。受小农意识影响，大多数农村居民习惯了靠天吃饭，观念陈旧，对产业漠不关心，缺乏长远意识，适应不了市场经济的新发展形势。脱贫县因经济问题、宅基地分配等多方面因素导致矛盾较多。土地流转不畅导致农村产业无法规模化发展，集体经济发展举步维艰。此外，县域内基本公共服务不足，对人才缺乏吸引力。接受能力强的年轻人大多不愿意回村创业，许多在村屯实施的产业项目，缺乏足够的青壮劳动力和对农户的有力组织和引导，村民的参与度不高。在一些脱贫县的劳动保障部门网站上可以经常看到一些技能培训班的通知，但许多培训课程无法与本地实际有效结合，导致农民认为培训技能不实用。农村内部没有建立起良好的人才培养机制和手段，难以从内部挖掘创业人才，进一步制约了农村产业振兴。

三是政府资源错配、害怕担责。由于政府农业产业资金项目选择不当，运营不善，破产倒闭，脱贫群众失业有返贫的风险。根据2021 年审计署对52 个国家乡村振兴重点帮扶县有关资金的审计情况，41 个县建成的472 个项目效益较差，其中206 个建成后闲置或废弃，财政资金浪费严重。首先，一些县域政府没有责任担当，在引导产业过程中不敢积极作为，缺乏制度创新的勇气。例如，针对社会组织助力乡村振兴出台的奖励性政策措施不多，实操性不强，仅有授予“模范”等精神类表彰；针对企业的部分优惠政策落实不及时、不到位，特别是税收优惠政策落实不够顺畅。其次，一些地区长期积累的干群矛盾，群众对村干部缺乏信任，在村干部动员发展产业时不予响应。农民和村集体有闲散资金资源缺门路，社会资本有项目有技术有管理能力缺资金资源。对于农民和村集体来说，拥有闲散资金（调研的一些市县村集体货币资金账面余额高达上百亿元）、农房、土地承包权及建设用地指标等资源，但缺经营管理能力和人才，资源无法得到有效盘活。缺乏将村集体、村民和社会资本有效联结以实现项目快速落地的机制。

四是企业水土不服，纠纷不断。受疫情和经济大环境影响，很多非公经济组织发展举步维艰，担当社会责任意愿不强；非农企业对发展农业产业认识和经验不足，认为周期长、风险大、见效慢，投身乡村振兴的热情不高。部分地区利用本地的农业生态、民族文化资源先后吸引了几批外来资本的投资，无一不是“水土不服”。调研发现，一些公司只注重与县政府对接，忽视与当地村干部、村民的通气和协商，缺少村干部、群众理解和支持，集体土地租赁、村民土地流转受到阻碍，加之在规划设计上过于求大求全，致使项目陷入停滞，不仅无法激活本地资源带动增收，而且造成当地干群关系紧张。企业在参与乡村产业建设中，改变土地使用用途，破坏当地自然生态环境，存在侵犯村民合法权益的行为，导致农村土地、房屋和劳动力等资源要素难以有效发挥作用，乡村产业发展资金不足。

四、政策建议

推动贫困地区农村产业兴旺，关键在于处理好农村产业发展和保障农民增收之间的关系。农民不能仅仅局限为农业生产者，而应当是百业生产者。通过城乡融合，实现城县乡村一体化，打破农业局限于一产的观念，实现一二三产业融合，让县域百业兴旺是促进农民增收的根本。核心是发挥集体经济上衔政府政策支持、外接优势产业资本、内促农民共享发展收益的组织优势。搭建乡村治理信息共建共享平台，壮大村集体经济，实现农业生产的规模经济，通过精准施策有效投资，保证财政资金使用安全并提高使用效率，及时果断实施乡村产业发展的各项决策，不贻误时机，又不搞大水漫灌，做到提质有方，落地有序。

（一）建立生态产业模式，促进生态保护和经济发展相协调

脱贫县以及部分地理位置偏僻、交通不便和没有吃到改革开放红利的地区，往往是古村落和生态资源保存完好的地区，伴随着现代交通便利的提升，已有大量在文旅产业等领域的投资都取得了一定成效（张绘，2023a）。今后在生态资源富集的脱贫地区，以绿色发展为指引，使群众融入生态产业链，使生态产业成为区域经济发展的支柱性产业，将生态资源优势转变为经济优势。一是发挥产业集聚效应，形成生态产业体系。该模式可以以“生态+村集体+农户”方式为主，如清洁能源开发、生态文旅产业、康养产业、特色农业以及延长产业链条等，不仅可以增加农民的收入，还可以有效促进当地的经济发展。在此过程中，充分运用生态公益就业，继续吸纳当地群众从事生态公益类工作，实现生态效益、劳动价值与经济效益的有机统一。二是伴随着城镇化的推进，人口向城市积聚，乡村治理需要围绕不同类型的县域产业发展精准施策。

考虑到伴随着未来城镇化的推进和现代产业的发展，一些行政村会逐渐消失，需要运用精准思维。一方面，不同类型的乡村产业发展、公共服务投入、乡村建设、乡村治理要根据各地不同的资源禀赋条件，分类实施对策、分类指导引导，避免政策一刀切，通过精准施策，以避免出现过度投入、无效投入，导致财政资金、生态资源的浪费。另一方面，将生态文明理念贯穿到新型城镇化建设进程，着力推进绿色、循环和低碳发展。最后，相对贫困地区在承接发达地区产业转移的过程中，应依据自身资源要素禀赋有选择地引进适宜自身发展的产业。

（二）发挥集体经济的组织协调作用，促进各类主体有效融合

产业扶贫的根本是要解决农业小农生产方式和全国统一大市场的有效衔接的问题，使农村农业真正融入国内国际大循环。一是积极发挥村集体经济组织对农民组织协调的先天优势，推动村民形成产业发展共识，整合农村产业资源，推动生产经营组织化、农村产业规模化。二是发挥集体经济的规模优势，依托规模化的集体经济提高农村产业项目的总体效益，从而吸引更多产业资本参与农村产业发展。三是发挥财政支持作用，政府财政支持要更多地围绕集体经济创新组织模式来加大支持力度，使农民既能作为个体劳动者参与项目的日常工作，也能作为集体经济的股东参与项目分红。以集体经济为核心，推动形成“国家财政支持+集体经济统筹协调+ 产业资本愿意参与+ 农民共享发展”的农村产业发展格局。

（三）健全农村集体经济组织，完善法人治理结构

产权制度不完善是制约农村集体经济发展的重要因素。随着农村集体产权制度改革的有效推进，集体产权得到了一定程度的保护，接下来要大力推进农村集体资产高效运营。具体而言，一是构建完善集体经济组织，依托农村集体资产构建集体所有的股份制公司，打破以往农村集体经济组织与农村行政组织不分造成的集体资产低效运营的局面。二是依托集体所有的股份公司打造现代企业制度，完善企业的法人治理结构，引进熟悉农村相关产业发展的优秀人才，创新集体经济组织管理运营模式，真正激发农村产业发展活力。三是加强农村集体资产监督管理，随着农村集体经济的不断发展壮大，对集体资产的监管也应逐步加强，建议建立健全集体经济组织负责人任期和离任审计制度，定期开展农村集体经济组织审计，避免集体资产流失。

（四）加强农村产业基础设施建设，增强产业竞争力

加强农村产业基础设施建设需要围绕完善和加强农村产业链条发力，不断健全农产品市场体系。一是加强农产品仓储物流体系建设，依据农产品产区打造区域农产品流通中心，提高农产品冷链物流能力。二是进一步缩减农产品流通环节，依靠农产品数字化打破农村产业融入国内大循环的市场壁垒，提高农村产业收益水平。三是推动县域范围内特色产业品牌和产品标准化建设，结合当前比较热的预制菜产业，实现产业链延伸和品质升级，提升农业产业发展能力。

（五）创新财政资金支持方式，产业培植与完善乡村治理结合

积极转变政府乡村振兴有关资金的支持方式。一是改变政府从选项目、投项目、管项目的一条龙支持方式，更多通过设立产业基金的方式支持农村产业发展，由农村集体经济组织、企业和合作社等承接基金投资形成的权益份额。二是依托财政资金帮助村集体建立本地专门的投资公司，专注于为农村产业发展招商引资，在发挥带动社会资本参与乡村振兴的同时，使农村集体享受产业发展红利。三是适当扩大财政资金的适用范围，在保障各类基本支出的情况下允许一级政府在各类用途间进行适当调节，扩大有效投资，最大限度提升财政资金使用效率。四是考虑县域产业的选择和发展依赖乡贤能人，应尊重农民和发挥农村基层组织的主动性。有效发挥财政资金撬动作用，政府一方面要为回乡创业创造条件，另一方面在财政资金使用上允许乡贤能人积极试错。县域政府要把贫困地区产业培植与完善基层乡村治理结合起来，进一步理顺政府、企业、农村基层组织和农民的关系。

（六）激发县域经济创新发展活力，实现勤劳创新致富

共同富裕要靠勤劳智慧来创造，只有人人参与、人人努力，才能真正实现人人共富。一是提升县域基本公共服务水平，特别是针对教育、就业技能培训、医疗、社保等与人力资本积累等相关领域的保障力度，实现基本公共服务优质均衡，解决县域人群后顾之忧才能激发产业创新和发展的内生动力，才能依靠他们勤劳的双手致富。二是通过产业创新升级达到高质量发展的目标，需要充分发挥新技术、新业态和新商业模式的作用，在实现有效投资和多元投入的基础上，加大新型乡镇企业、新型集体经济、新型商业模式的培育开发力度，加大数字乡村建设力度，帮助脱贫县实现跨越式发展。三是县域产业发展要跳出“行政边界”，基于区域发展空间谋求发展，基于产区的概念，集中财力物力重点发展有比较优势的产业。在技术层面，通过承接产业转移与引导农民工返乡创业相结合，激发县域发展活力，合理处理招商引资和本土企业发展关系，增强县域产业的内生发展动力。在制度层面，进一步推动省以下管理体制改革，在尊重市场机制的基础上推动县域体制机制创新。