中国现代社区教育经费投入体制的回溯与前瞻——以投入主体为核心

邵晓枫,罗志强

(四川师范大学 教育科学学院,四川 成都 610066)

充足的经费是社区教育获得高质量发展的必要条件。我国在现代社区教育产生后的百余年中,在整个国家教育经费极端困难的情况下,走出了一条独具特色的社区教育经费投入之路。回顾这一历程,总结其特点与存在的问题,并在此基础上对社区教育的经费投入进行较为深入的思考,对于建立更加科学合理的社区教育经费投入机制具有重要的意义,但目前学术界几乎没有人对这一问题进行系统的研究,只有少量对于我国社区教育经费投入现状的探讨。由于社区教育其实质就是在一定区域内进行的社会教育,“从某种意义上说,社区教育即属于地域社会教育的范畴”[1](P10)。因此,自1912年我国现代社区教育产生以来,在一定区域内进行的社会教育,如农民业余教育、扫盲教育、民众教育等,其尽管没有被冠上“社区教育”的称号,但却都是事实上的社区教育,是本研究的对象。著名教育史学家孙培青先生曾在一本书的序言中写道:“20世纪初叶以来的百余年来,是中国现代教育制度确立和发展的时期。”[2](序)中国现代教育始于20世纪初年已成为大多数人的共识(其中最重要的节点就是封建社会的结束和中华民国的建立),故本文所讲的“现代社区教育”,其时间跨度也是指1912年以来。

卡诺依 (M. Carnoy)认为,“教育筹资,同任何公共产品的筹资一样,涉及到从一定渠道筹集一定数量的资金,这种筹资行为必须符合公众在‘教育支出总量应当是多少’和‘谁应当来承担教育成本’这两方面的观点。”[3](P524)本森(C. S. Benson)指出,“判断教育财政体系有三个主要的标准:提供的教育服务是否充分、教育资源的分配是否有效率,以及教育资源的配置是否公平。”[3](P526)也就是说,在教育经费投入中,包含了投入的主体、总量及公平等要素。其中,投入主体是核心,决定了投入的总量多少和怎样投入(是否公平均衡),社区教育经费投入也是如此。因此,本文以投入主体为核心对我国现代社区教育经费投入体制进行回顾总结,并由此分析其所引起的经费投入总量多少及地区间的公平均衡问题。

一、中国现代社区教育经费投入主体的流变及特点

按照我国社区教育经费投入主体变化的情况,把中国现代社区教育经费投入体制分为1912-1949年、1949年至20世纪80年代中期、20世纪80年代中期以来三个阶段。

(一)1912-1949年:政府逐渐成为最重要投入主体

在中华民国成立之后的十多年间,社区教育经费依靠民间募集,如北平市立民众学校“多为募地方之捐款”[4](P189)。直到1928年10月,国民政府发布《国民政府通饬自十八年度起社会教育经费在全教育费内应占百分之十至二十令》[5](P235),才改变了这一状况。1933年,教育部发布《社会教育经费在新增教育费内所占成数省市至少应为百分之三十县市应为百分之三十至五十》[6](P1091)。1941年,国民党中央九中全会通过“宽筹社会教育经费,加紧推进社会教育”,而后提出:各省市社会教育经费1942年至少应达到全教育费的20%-30%的标准;1942年,中央应指拨社会教育经费至少二千万元[6](P1091)。

在革命根据地,政府在筹措社区教育经费上采取了群众自筹为主,政府适当补贴的做法。如晋察冀边区行政委员会于1946年提出民众学校、县立民教馆、各省及行署区社教经费实行分级自筹的原则[7](P53)。

(二)1949年至20世纪80年代中期:群众自筹为主与政府适当补贴

中华人民共和国成立后, 在很长一段时间内,社区教育经费投入总体上继承了革命根据地的做法。在20世纪80年代中期以前,农民业余教育经费就主要靠集体经济组织自筹和多渠道广开财源解决[8](P248-249)。1950年中共中央发布的《关于开展农民业余教育的指示》规定,农民业余教育经费以当地群众自行解决为主,必要时可由县教育经费下拨一定数额的经费[9](P296)。《关于1953年冬学工作的指示》规定,“除教师训练和一定数量的奖励费由人民政府开支外,其他一切费用均以群众自筹为主,但确有必要时,人民政府可酌情予以补助”[9](P30)。1955年的《关于加强农民业余文化教育的指示》延续了这一精神[10](P602)。这些政策被切实贯彻到了各地社区教育实践中。例如,中华人民共和国成立到20世纪60年代中期,河南农村社区教育经费主要采用组织生产、捐款、办学单位及群众自筹、学员交纳学费等方式解决[11](P30-39)。城市社区教育经费投入亦如此,如1980年,西安市城区街道兴办的业余学校经费的主要来源是学费收入及地方财政少量补贴[12]。

(三)20世纪80年代中期以来:走向以政府投入为主的多渠道筹集

20世纪80年代中期后,不少地方采取了地方财政资助,勤工俭学自助,适当收缴学费及从农村教育事业费附加中提取一定比例等办法,多渠道筹措办学经费[13](P809)。1987年,《乡(镇)农民文化技术学校暂行规定》要求:“乡(镇)农民文化技术学校的办学经费,由乡(镇)从农村教育事业费附加中提取一定的比例和采用集体自筹、收取学费、勤工俭学收入补贴等办法解决。”[9](P346)1991年的《国家教委关于大力发展乡(镇)、村农民文化技术学校的意见》再次强调了这一要求[9](P358)。1995年的《示范性乡(镇)成人文化技术学校规程》正式规定乡镇成人文化技术学校办学经费采取地方财政、集体投入、收取学杂费、教育部门奖励补助等多渠道筹集资金的办法解决[9](P364)。各地也出台了相应的文件,都体现了这一精神。

2004年,《教育部关于推进社区教育工作的若干意见》明确提出要“充分发挥政府扶持和市场机制的双重作用,采取‘政府拨一点,社会筹一点,单位出一点,个人拿一点’的办法,建立以政府投入为主,多渠道投入的社区教育经费保障机制。”“国家和省级社区教育实验区应努力按照社区常住人口人均不少于1元的标准,落实社区教育经费。”[14]2010年的《社区教育示范区评估标准(试行)》又提出区(县、市) 财政“按常住人口每年人均不低于2元的标准设立社区教育专项培训经费。”[15]2010年,《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年) 》指出:“非义务教育实行以政府投入为主、受教育者合理分担培养成本的投入机制。”[16]2016年,《教育部等九部门关于进一步推进社区教育发展的意见》强调“建立健全政府投入、社会捐赠、学习者合理分担等多种渠道筹措经费的社区教育投入机制。”[17]总之,这一阶段除了强调当地政府是社区教育经费投入的最重要主体外,还强调了社会的多元投入。

由上可见,中国现代社区教育经费投入体制走过了“政府逐渐成为最重要投入主体-民间自筹为主与政府适当补贴-政府投入为主与多渠道筹集”的历程,走向以政府投入为主的多元投入是其总体趋势。民国时期,首次颁布了社会教育经费应占到整个教育经费比例的政策,说明人们开始认识到政府作为公共部门主体在社区教育经费投入中应承担的责任和义务,且把社区教育经费列入教育预算,使政府第一次成为社区教育经费投入的最重要主体,这是社区教育经费投入上的一个巨大进步,但此时还没有认识到多渠道筹集的重要性。中华人民共和国成立后至20世纪80年代中期前,政府在财政极其困难的情况下,也尽力对社区教育进行了必要的投入,形成了以群众自筹为主与政府适当补贴的投入体制。这一经费政策在减轻国家财政压力和负担的同时,又充分挖掘了社会的资源,树立了穷国办社区大教育的典范,但此时对政府主体投入责任重视不够。20世纪80年代中期后,随着国力的增强,总体上改变了主要由群众自筹社区教育经费的状况,政府成为投入主体,同时,还强调了社会各种力量集资的多渠道筹集。这种以政府投入为主,多渠道筹集的社区教育经费机制符合教育经费投入的规律,有利于发挥政府投入主体的作用及调动社会办学的积极性,进而整合多种教育资源,促进我国社区教育的发展,而且这也是世界各国的共同做法,代表了社区教育经费投入体制的发展方向。由上述发展历程可见,我国对社区教育经费投入主体的认识越来越清晰,其投入体制日益走向科学化。

二、中国现代社区教育经费投入体制取得的成效

(一)经费投入总量增长推动社区教育发展

民国时期,政府对社区教育的投入总量有了较大的增长。如1928-1930年,全国社会教育经费由360余万元增加到1 400余万元[18](P7),到1932年,社会教育经费达2千余万元[19](P7)。与之相应,各省社教经费均有增加,如江苏省1927年度社教经费为16.8万元,1930年度增至50万元左右[20](P172)。由于政府加大了投入,除抗战初期外,社区教育机构及受教育者人数在其他年份都呈增长势头,如从1928年到1946年间,全国几种主要民众教育机关数总计由8 233处所增加到22 570处所,全国失学民众受补习教育人数由206 021人增加到9 531 978人[6](P1470,P1482)。

中华人民共和国成立至80年代中期前,政府在对社区教育经费进行必要补贴的同时,加强了促使民间投入的工作。对于有关民间的投入总量,并没有专门的统计资料,但能基本保障全国各地的社区教育活动的开展,说明此时民间投入的总量远远超过民国时期政府投入的总量。这一时期,以群众自筹为主的社区教育经费投入机制最大程度地调动和利用了民间力量,在一穷二白的中国办起了规模最大的社区教育,各类社区教育受教育者人数大量增加。据不完全统计,1956年,全国农村扫盲教育入学人数达6 200多万人,占全国14岁以上青壮年农民总数的30%[10](P576)。

20世纪80年代中期以后,政府对社区教育的投入有了较大幅度的增长,特别是各社区教育实验区和示范区,都超过了国家有关政策规定的经费投入基本标准。如2010年,中国社区教育实验区和示范区当地政府平均每人全年投入2.68元的社区教育经费[21](P104),超过了有关社区教育实验区和示范区当地政府平均每人全年投入分别1元和2元的社区教育经费规定。这一时期,我国社区教育得到进一步的发展,不少地区在“市-县(区)-乡(镇)-村(居)”各级建立了“社区大学-社区学院-社区学校-社区教学点”四级教育体系,与前两阶段相比,办学机构数量大幅增加。例如,2013年,全国区级社区教育中心、街镇乡社区学校、村居教学点分别开设培训班180、1 744、22 097个[22](P119)。

(二)经费投入均衡问题进入政策议程

除了主体投入经费总量,人们对经费投入均衡问题也有所关注。在革命根据地,针对各地不同情况,采取了不同的经费投入政策,有利于促进社区教育在各地的均衡发展。如1933年,中华苏维埃共和国临时中央政府教育人民委员部颁布《夜校办法大纲》指出,夜校经费,新苏区由公家支付办公费;较老苏区一切经费由群众解决[23](P79)。1938年10月,陕甘宁边区政府教育厅在《关于冬学经费问题的通令》中规定,冬学经费必须根据各县富裕贫穷的程度来解决,并规定了不同地区冬学经费的政府投入比例[23](P143)。2016年,《教育部等九部门关于进一步推进社区教育发展的意见》强调要统筹发展城乡社区教育,体现社区教育的普惠性,促进社会公平[17],对于社区教育经费投入均衡起到了宏观的指导作用。

三、中国现代社区教育经费投入体制中存在的问题

我国现代社区教育经费投入体制,特别是我国当前社区教育经费投入体制中存在的主要问题有:

(一)政府主体投入机制不健全

1.社区教育经费投入主体政策不够具体。民国时期,尽管有了社会教育经费在全教育费内应占比例的规定,但由于缺乏配套的奖惩措施,影响了此法规的有效性,只有极少数地区达到了规定的比例。中华人民共和国成立后,《关于开展农民业余教育的指示》规定农民业余教育“必要时得由县教育经费下拨出一定数额的经费”[9](P296),《关于1953年冬学工作的指示》规定:“确有必要时,人民政府可酌情予以补助。”[9](P30)“一定数额”“酌情”等表述使经费数额模糊。《教育部关于推进社区教育工作的若干意见》《教育部等九部门关于进一步推进社区教育发展的意见》都只是原则性地规定了社区教育的经费投入机制,政府的具体责任不明确,也没有配套的奖惩措施。相关规定较为模糊与不具体,大大影响了政策的有效性。

2.当前社区教育经费财政投入的标准和主体规定均存在问题。我国虽然有关于社区教育实验区和示范区当地政府经费投入的规定,但与其他教育的生均经费标准相比,显然非常低,而且对于广大的非实验区和示范区,则没有明确的政策规定,这就导致全国还有不少地区因为没有专门的财政拨款而使社区教育难以得到有效开展。当前,我国大多数县级的财力都还不足,难以保障足够的社区教育经费投入。作为一种“分配政策”[24],社区教育经费政策具有决策主体分散的特征,即中央政府明确地方作为投资主体的责任,但很少提供财政资助,这使得政策的制定者和出资者分离,造成社区教育经费投入不足。也即是说,“如果一项分配政策的财政责任由基层政府承担,则基层政府可能会因财政困难而无法有效执行政策”[25]。因此,使区(县、市) 政府成为社区教育经费投入主体的规定不够科学。

3.大多数地区的社区教育经费未被列入财政预算。社区教育经费在中华人民共和国成立前的很长时间里并未被列入财政预算[26](P252)。目前,这个问题依然没有得到彻底解决。在我国的《教育经费统计年鉴》中,社区教育经费没有被单独列出。有研究者在调查2014年全国社区教育各实验区和示范区时发现,各级财政支出明细表格及教育局的财政支出明细,均无“社区教育经费”支出项目,表明社区教育经费没有被单独列入经常性财政开支中[27]。另据相关学者在2017年对全国41个城市社区教育经费的调查,发现其中有社区教育专项经费的仅有20个城市[28]。农村地区有社区教育专项经费的就更少了。地方政府是否拨付社区教育经费或者拨付多少,主要取决于当地领导的重视程度。

(二)政府主体经费投入总量远远不足

民国时期,各地社会教育经费总数虽然有较大的增加,但与教育部规定的比例标准还有相当的距离。1930-1931年间,民众教育经费在整个教育经费中所占的比例分别为8%、7%[29](P188)。1939年度全国的社会教育经费只占整个教育经费的6.5%[30](附录),浙江省1928年、1929年的社会教育经费分别只占省教育经费总数的3.3%、4.9%[31](P3),四川省在1941-1945年间的社会教育经费所占省教育经费的比例在1.73%-3.12%之间[32](P277),都与中央10%-20%的规定相差甚远。中华人民共和国成立后,各地政府专门用于社区教育的经费极少。如在四川省,规定农民教育经费占教育经费实际支出的比例不低于2%[32](P297)。各地虽然发动群众投入,但由于整个社会都极为贫困,因此,其投入的经费也仅能勉强维持社区教育开展的最低要求。

在当代社区教育中,财政拨款总体仍然较少。在2006年的财政性教育经费中,除义务教育和高等教育外,社区教育只在剩下的5%之中占一小部分[33](P21)。2014年,全国各社区教育实验区(示范区)的社区教育经费占教育总支出最高值为8.4%,最低值则仅为0.01%,平均值为1.3%,远低于普通教育和职业教育[27]。这表明,社区教育经费投入不足情况比较严重。而且这一调查对象为全国社区教育实验区和示范区,其他非实验区与示范区,其财政性经费投入就更低了。

(三)多元投入体制未完全建立

民国时期,虽然有一些私人办的社区教育机构,但这部分机构并不多,在公立的社区教育机构中,其资金来源主要是由政府拨付,民众捐资与学费,“多限于学校”[26](P255),社区教育中来源于个人和社会的资金极少。中华人民共和国成立后,我国社区教育资金除了少量的政府补贴外,主要来源于民间的集资,这种方式虽然是当时的无奈之举,保证了社区教育基本活动的开展,但是从长远看来,这种办学经费投入机制对政府投入主体的责任重视不够,过分强调了居民投入主体的责任,加重了居民的经济负担,正因为这样,我国的社区扫盲教育在20世纪50年代后期发展速度变得缓慢。当前,我国社区教育经费的多元投入体制仍未完全建立,表现为社会组织、团体及个人的捐赠、集资等所占份额极少,影响了社区教育的发展。即使是像上海市长宁区这样社区教育搞得较好的地区,其社区教育经费投入基本上是政府唱独角戏,社会投入严重不足[34]。而在一些欠发达地区,如湘西土家族苗族自治州,其社区教育仅靠单一的政府投入[35]。

(四)政府主体投入地区间不均衡

民国时期只是规定了社会教育经费在教育经费中应占的比例,但各地经济情况相差巨大,能达比例者大多是经济较好的地区,政府主体社区教育经费投入在地区间极不均衡。1928-1930年,社会教育经费达政府明令标准者只有江苏、浙江、西康、湖南、福建、陕西六省[18](P8)。1930-1931年间,民众教育经费最多者为威海卫(18.85%),最少者为察哈尔(2%)[29](P188)。又据教育部1932年度统计,仅有江苏、浙江、青岛、福建、威海卫等五省市能达到标准[6](P1091)。

当前,我国社区教育经费政府主体投入仍然处于不均衡的状态,主要表现为:首先,城市社区教育经费投入远比农村地区多。如上海市长宁区的社区教育经费在2012年、2013年分别为人均11.18元、16.67元[34],而在广大的农村地区,社区教育每人每年的经费不足1元且经费来源不固定,有的地方甚至没有经费[36](P18-19)。其次,社区教育经费投入总体东部地区比中、西部地区多。全国社区教育实验区和示范区大部分分布于东部地区,其经费投入较多,在教育部2016年公布的第六批全国社区教育实验区和示范区中,东、中、西部地区实验区分别占比57.8%、26.6%、15.6%,示范区分别占比56.3%、28.1%,15.6%①。在广大的非社区教育实验区及示范区,不少地区经费投入不足每人每年1元。最后,偏远及少数民族聚居地社区教育经费投入较少。据调查,2018年吉首市常住人口人均社区教育经费不到0.5元,不少县无社区教育经费支出[35]。

四、社区教育经费投入体制的改革前瞻

在我国特定的社会历史和国情背景中,教育领域的改革基本上都属于“供给型”的改革[37],在社区教育中,这一“供给型”改革的一个重要方面就是经费来源的改革。其间,有这样两个核心问题需要我们去做进一步的思考:其一,社区教育经费的投入主体有哪些?其二,怎样建立以政府为主体、多元投入的社区教育经费投入机制?明确了这两点,才能解决社区教育经费投入总量不足与地区间不均衡的问题。

(一)准公共产品:社区教育经费投入主体责任划分的理论原点

萨缪尔森(P. A. Samuelson)等在其有关公共产品的理论中,把产品的非竞争性与非排他性作为衡量公共产品的标准[38](P32)。布坎南(J. M. Buchanan)的俱乐部理论表明,当公共物品具有地域性或局部特征时,市场机制可以代替政府供给更好地发挥资源配置功能[39]。此后,越来越多的学者将目光锁定在介于纯公共物品和纯私人物品之间的“准公共产品”领域。一般认为,公共产品及服务应由政府提供,私人产品的成本应由消费者负担,而准公共产品的成本则应由政府和消费者共同承担。社区教育正是一种准公共产品,这决定了:

一方面,教育具有公共属性,社区教育作为教育的一种,同样具有这一属性,政府应是社区教育经费投入的最重要主体。教育具有促进个体身心发展和推动社会进步的双重功效,以满足民众文化需求与共享社会公共利益为旨归,葆有显著的公共性品格。公共性是教育的内在属性与本质特征,公益、平等、共享是教育公共性的内在意蕴[40],“提供包括教育服务在内的公共服务是市场经济中政府和财政的基本职能”[41]。首先,社区教育具有公益性,表现在其能在课程的规划上,超越以个人私利为出发点的学习需求,将个人的学习成长与社会整体发展进行有机连结,以及能前瞻社会的发展需求、扶持弱势等[42](P137)。其次,社区教育具有平等性,社区教育所具的全员性特征,意味着社区内的每一个居民都享有同样的受教育的机会,促进所有居民的发展。再次,社区教育具有共享性,即居民不但能共享社区的教育资源,而且还能共享社区教育带来的促进社区各方面发展的成果。正因为社区教育具有公共属性,因此,政府为发展社区教育提供经费支持负有不可推卸的责任,应成为其经费投入的最重要主体。

另一方面,社区教育准公共产品中的私人属性(如部分教育或培训具有竞争性和排他性,未交学费者就不能享受社区教育机构所提供的教育服务)决定了政府不应是社区教育经费投入的唯一主体,而应是包括社会组织及个人等在内的多元主体。社区经费的多主体投入,实际上就是要对社区教育经费进行成本分担。美国经济学家约翰斯通(D. B. Johnstone)于20世纪80年代中期针对高等教育提出了“成本分担”这个概念,“它是指至少将部分高等教育成本由政府(纳税人)转移给家长和(或)学生。”[43](P19)提出这一概念的原因在于政府用税收投入高等教育的经费增长很难赶得上高等教育成本上升速度,而且,成本分担比免费高等教育更有利于公平,因为世界各地的免费高等教育更多的为中层和中上阶层学生所享受[43](P24-25)。这一最初针对高等教育提出的理论问世不久即成为了世界各国制定各级各类教育经费投入政策的重要理论依据。从这个理论出发,社区教育除了政府这一经费投入主体外,也应进行成本分担,其主要理由同样有:其一,社区教育在我国迅猛发展,办学成本超过了政府财政收入的速度,政府无财力独自支持社区教育经费。其二,从受益方来看,不仅政府,而且学员个人及社会各团体、各组织、各部门在社区教育中不论在经济效益还是社会效益方面都有不同程度的收益,其也应成为社区教育经费的投入主体。其三,虽然社区教育的对象是全体社区居民,但在具体实践中,还有很大一部分居民并未参加到社区教育中去,如果政府承担所有的社区教育经费,就意味着承担社区教育费用的是社区所有纳税人,而公共财富又只是转移支付给了其中的一部分人,这显然是不公平的。

(二)建立以政府为主,多元投入的社区教育经费投入体制

社区教育经费的投入和需求之间,在不同地区存在着不同程度的矛盾,世界各国通行的做法是把政府与市场对这一矛盾的调节结合起来。为此,必须建立以政府为主多元投入的社区教育经费投入体制,以此解决社区教育经费投入不足及地区间不均衡的问题。

1.落实社区教育经费政府投入的主体责任

第一,提高认识,加大投入。各级政府不但要充分认识到社区教育在提高居民的整体素质、促进社区治理和建设学习型社会中的重要作用,把社区教育放到与学校教育同样重要的地位,而且还要充分认识到社区教育是一种重要的公益性教育,是一种准公共产品,政府是准公共产品的主要承担者之一,应切实承担起社区教育资金投入主体的责任,加大投入总量。世界各国的实践也已证明:“建设与发展社区教育必须得到国家公权力或地方政府强有力的财政支持及投入。”[44]2020-2021年度的美国公立社区学院经费中,政府公共资金投入达72.3%[45]。

第二,加强立法,完善相关政策法规。一是在《中华人民共和国教育法》中规定,中央及地方各级政府在进行财政预算时,要为终身教育、终身学习提供经费保障,逐步增加终身教育、终身学习的投入比例。二是要出台《终身教育法》或《社会教育法》,在其中明确规定政府是社区教育经费投入的主体,把社区教育经费列入财政预算。三是制定各级政府社区教育经费投入情况的奖惩措施,并与各级政府工作人员的业绩考核相挂钩。

第三,制定社区教育经费财政投入的全国统一标准。在制定这一标准时,一是要遵从社区教育经费投入的上限与下限原则。一方面要尽可能为社区教育提供更多的经费,即上限原则;另一方面要使所提供的经费能满足各地社区教育最低限度的需要,即下限原则。总体而言,要从国家与各地的财政承受能力,以及社区教育发展的实际需求出发,使社区教育发展能有较为充足的经费。可按照经济发达程度制定各地社区教育经费投入的不同标准。二是保持增长性。我国教育投资基本上采用增长原则,即教育投资增长的比例高于财政经常性收入增长的比例、在校学生人数平均的教育费用逐年增长,教师工资和公用经费逐年增长[46](P238)。社区教育经费投入同样应使上述三个方面保持逐年增长。

第四,明确各级政府在社区教育经费投入中的具体比例。哈耶克(F. A. Hayek)曾指出:“欲使责任有效,责任就必须是明确且有限度的。”[47](P99)按照教育服务的公共属性,需要有更加明确和清晰的成本分担机制,特别强化非基本公共教育的成本分担以实现经费投入的保障[48]。《中华人民共和国教育法》规定:“各级人民政府的教育经费支出,按照事权和财权相统一的原则,在财政预算中单独列项。”[49]因此,应重新审视和进一步明确中央和各级政府在发展社区教育中的事权与财政投入责任,建立中央和地方各级政府按恰当比例共同承担,以省级政府为主的经费投入体制,以保证社区教育经费的充足与均衡。

第五,建立规范的中央财政转移支付制度。中央财政转移支付的重点地区应包括:具有重要的民族团结和国家战略意义的地区,在教育上需要实施追赶发展战略的省区[46](P216)。中央政府要把各省按照经济发展水平进行分档,把为欠发达地区的社区教育提供转移支付资金制度化,以解决社区教育投入地区间不均衡的问题。

2.激发社区教育经费社会投入的积极性

从政府的单一投入到以政府为主的多元投入是所有教育经费投入体制改革的方向,社区教育也不例外。社区教育经费的社会投入包括学员的学费,社会组织、团体、个人等的捐赠及社会力量办学等。这里,我们主要讨论有关社会组织、团体及个人的捐赠问题。我国在一些政策和法律中有对社会和个人捐赠经费助学的鼓励性规定,如《中华人民共和国教育法》中规定:“国家鼓励境内、境外社会组织和个人捐资助学。”[49]此外,《个人所得税法》《中华人民共和国企业所得税法》《中华人民共和国公益事业捐赠法》等中也就个人和企业在公益事业捐赠方面的税收优惠进行了规定。2016年的《教育部等九部门关于进一步推进社区教育发展的意见》也鼓励自然人、法人或其他组织捐助社区教育[17]。我们应以这些政策和法律为依据,将社区教育经费投入中的部分领域交给社会和市场去调节,从而使公共产品的需求与供给之间保持良好的动态平衡。

社会捐赠是一种公益行为,激发人们投资捐赠社区教育,一个最重要的基本问题就是要激发其捐赠动机。人们从各个角度探讨了捐赠者的行为动机: “道德人”理论揭示了捐赠人的利他主义倾向; “经济人”观点揭示了捐赠人的功利主义倾向; “社会人”理论揭示了捐赠行为的社会交换本质以及捐赠人的物质性动机和精神性动机; “慈善投资论”揭示了企业家个体捐赠对自身社会声誉和企业竞争力的投资动机; “情怀论”解释了校友捐赠的感恩与相互认同情结[50]。埃里克·斯科凯特(Erick Schokkaert)把慈善捐赠动机主要划分为三种情况:利已动机、互惠动机和纯粹利他与同情[51]。这一划分标准简洁而较为客观,能基本概括捐赠动机的类型,国内一些有关学校捐赠动机的研究结果也表明了这一点。如有人对国内高校社会捐赠的动机进行了研究,发现个人捐赠给高校行为的动机主要有四大类:获得社会认同感、给予的自由、社会改良主义和校友情怀。企业捐赠行为的动机主要有:回报母校和回报社会、合作伙伴、提高社会影响力、推动企业文化建设[52]。在这些动机中,获得社会认同感、给予的自由、提高社会影响力、推动企业文化建设等属于利己的动机;社会改良主义、回报母校和回报社会等属于利他动机;合作伙伴属于互惠动机。社区教育经费捐赠中,同样应涵盖这几种动机类型。研究发现,对居民社区教育经费捐赠行为产生正向影响的动机有:兴趣爱好、纯粹利他、遵从社会规范、提高个人声誉与“温情”效应[53](P51-52)。这其中,除纯粹利他动机外,其他几个方面都属于利己动机,没有明显体现出互惠的动机,而按照交换理论,互惠是使行为或关系可持续的最重要影响因素。我们应重视社区教育经费投入动机的研究,从利已、利他及互惠几个角度出发,去激发社会组织、团体及居民个人投入社区教育的动机。

其一,从“经济人”(利已)角度出发激发投入动机。首先,社区教育机构要不断提升自身的质量,提高学习者在社区教育中的获得感,这样,才能真正使广大居民和社会组织感受到社区教育的价值,从而激发其投入资金的积极性。其次,在具体实践中可采用多种方式。如山东省济南市平阴县孝直村的做法是:在广播或电视上宣传好人好事,并给予一定的奖励;兴建“正义厅”,以宣传村里出现的先进事迹;在公共设施旁立碑, 刻上捐款者姓名[54]。我们在激发人们投资捐赠社区教育动机中也可以采取类似的做法。

其二,从“道德人”(利他)角度出发激发投入动机。捐赠的道德心理基础是乐善好施,这也是我国一直以来都非常重视的传统美德,政府有关部门和社区教育机构要抓住这一点,加强宣传,激发人们资助社区教育的积极性。在具体的宣传中,一是要充分发掘历史习俗、典范人物等道德资源;二是要采用多种方式营造公益捐赠的氛围,利用人们普遍具有的从众心理,让愿意投入社区教育的组织与个人去带动越来越多的组织与个人;三是讲究宣传的艺术,要详细说明捐款目的、意义、具体用途等。

其三,从“社会人”(互惠)角度出发激发投入动机。首先,进一步完善与社会公益产品投资相关的法律法规和政策规定。可在相关法律中,加大社会公益投入税收减免、以奖促贷等的力度,使各社会团体与个人在投入社区教育经费的同时,也能获得相应的好处,激发其投资社区教育的动机。其次,社会组织、团体及居民个人在投资社区教育时,与社区教育机构形成合作伙伴,在促进社区教育发展的同时,也给社区社会组织及居民个人带来经济上的利益及社会声誉等,形成互惠的关系。

注释：

① 据《教育部关于公布第六批全国社区教育实验区、第四批全国社区教育示范区名单的通知》(http://www.moe.gov.cn/srcsite/A07/s7055/201606/t20160601_247305.html)统计整理。