人寿保险与商业性长护保险责任转换业务模式研究

胡宏伟 段晓乐

（中国人民大学公共管理学院 中国人民大学健康保障研究中心 北京 100872）

为推动保险行业发挥专业能力，丰富保险产品供给、加快发展商业长期护理保险，原中国银保监会2023年3月印发了《关于开展人寿保险与长期护理保险责任转换业务试点的通知》（以下简称《通知》）。《通知》中明确转换业务的含义，是人身保险公司根据投保人自愿提出的申请，将处于有效状态的人寿保险保单中的身故或满期给付等责任，通过科学合理的责任转换方法转换为护理给付责任，支持被保险人因特定疾病或意外伤残等原因进入护理状态时提前获得保险金给付。《通知》期望通过存量寿险产品开展转换业务，短时间内提升长期护理保险供给能力，缓解失能人群护理费用压力，同时增强人民群众对长期护理保险的理解和认识，推动行业为进一步发展长期护理保险积累经验。

1 研究起点：转换业务的宏观背景

人口老龄化是社会发展的重要趋势，同时也是“幸福的烦恼”。老年人因身体机能逐渐衰退，患病率随年龄增长而升高，更易发生失能现象。我国失能人口数量伴随着老年人口数量的增加而逐年攀升。因此，对长期护理保障的需求也在不断增加。1996年我国颁布《老年人权益保障法》，标志着我国开始系统着手保障老年人的权益，推动了长期护理保障工作的开展，随后相关政策措施也陆续制定和实施。

1.1 我国人口老龄化现状及家庭结构变化

我国老年人口规模和比重总体呈现上升趋势，人口老龄化进程加速发展。国家统计局公布的数据表明，2022年末我国60岁及以上人口有28004万人，占全国总人口的19.8%，其中65岁及以上人口20978万人，占全国总人口的14.9%。而且随着医疗水平不断提升，我国居民的生存期相应延长。预计到2030年，老年人口总量将达到4亿人。老年人口数量不断增加的同时，失能人员平均经历的失能期也在增长。根据中国疾控中心研究显示，失能老人平均经历失能期在2030年将增长到7.44年。人口老龄化程度加深和平均失能期增长对社会经济和民生都将产生严重的影响，如养老、医疗保健、失能保障等方面的压力将会不断加大。

随着老年人口数量的不断增加，我国家庭结构和代际关系也发生着重大的变化。传统“三世同堂”的家庭结构逐渐消失，现代家庭呈现小型化、核心化。第七次全国人口普查数据显示，2020年中国（大陆地区）平均家庭户均人口2.62人，比2010年的3.10人减少0.48人，已跌破“三口之家”的数量底线。在家庭结构变化的同时，代际关系也悄然发生改变。一方面是代际支持的缺失与减少，另一方面是生活照料的养儿防老的观念被打破，更多老年居民开始考虑自主养老[1]。因此，现代家庭面临更重的养老和照护负担，尤其是空巢和独居家庭，失能将会给家庭和社会带来严峻挑战。

1.2 长护保险发展的必然要求和现实困境

长期护理保险制度是社会保障体系的重要组成部分。党的二十大报告提出，实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业；健全覆盖全民、统筹城乡、公平统一、安全规范、可持续的多层次社会保障体系。2023年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进基本养老服务体系建设的意见》进一步指出，“十四五”时期重点聚焦老年人面临家庭和个人难以应对的失能、残疾、无人照顾等困难时的基本养老服务需求，明确基本养老服务的事项，并为实施路径提供参考。因此，构建完善的长期护理保险制度，既是健全多层次社会保障体系的关键步骤，也是积极响应人口老龄化国家战略的重要行动。

长期护理保险作为长护体系的资金来源，是其建立和发展的重要基础。从国际上看，长期护理保险的发展方向主要有社会保险和商业保险两种模式[2]。我国2016年和2020年的两次长期护理保险制度试点是在社会性长护保险方面的探索。从目前试点的情况来看，切实减轻了失能人员和家庭的负担，推动了养老服务市场的发展，取得了一定的成效，但也暴露出一些问题。一方面是资金筹集较为困难，且筹资渠道普遍单一。各试点城市的长护险资金对医保基金较为依赖，但这只是探索阶段不增加社会保险总费率的一个变通过渡方式，并非长久之计[3]。另一方面，社会性长护保险也仅能提供兜底性、基础性和普惠性的服务等，难以满足不同层次人员的需求。此时，商业性长护险可以发挥业务优势，开发多样化、高水平、有弹性的保险产品，作为社会性长护保险的重要制度补充，可以一定程度上缓解失能引发的社会风险。

因此，为满足人民群众特别是失能老年人的长期护理保障需求，需要加快发展商业长期护理保险。在此背景下，原中国银保监会印发《通知》，提出通过人寿保险与长期护理保险责任转换业务试点（以下简称转换业务），有效提升长期护理保险供给能力，为解决我国长护体系筹资困境、健全多层次社会保障体系、推动人民共同富裕探索一条新的道路。

为了更好分析转换业务并推动落地，本文引入政府主导下的多元主体合作理论，对转换业务的动力源和现实支撑进行总结，运用合作理论分析各参与主体在试点过程中可能遇到的实践难题和潜在风险。最后，文章提出了转换业务的合作治理路径，以推进转换业务试点落地，在健全长护保障体系的同时，为我国市场参与社会公共事务的治理提供新的思路和参考。

2 分析指引：政府主导下的多元主体合作理论及其适用性

政府主导下的多元主体合作理论强调面对公共问题治理主体的多元性，重点是推动政府、企业、社会组织、居民在治理过程中建立一种持久稳定的合作关系，使各方能充分发挥各自的优势并协同合作，形成共同治理的良好局面。随着转换业务试点政策发文，一种市场主动参与社会问题解决的多元主体合作治理方式在长护体系建设方面开始了探索。尽管这在我国长护体系建设方面是首次试点，但从国际经验和我国其他领域的实践来看，政府主导下的多元主体合作理论在公共问题治理中发挥了重要作用，这一理论对分析转换业务试点和推动政策目标实现有着较强的解释能力。同时，也有重要的理论意义和实践意义，为相关部门在长期护理体系建设、政策制定和实践推动方面提供了有效的理论支持和实践经验。

2.1 政府主导下的多元主体合作理论内涵

2.1.1 政府主导下的多元主体合作理论逻辑和治理理路。政府主导下的多元主体合作理论是基于多元主体合作治理理论延伸而来。纪光欣[4]提出多元主体合作治理的理论主要有两个来源，一是“新公共管理”理论，通过市场方式减少政府的职能，形成政府和企业之间的合作关系；另外是“治理”理论，通过把非政府/非营利组织引入社会治理和公共服务供给，形成政府和社会组织两个主体之间的关系。从国际发展研究来看，一些福利国家，政府扶危济困的良苦用心并不能掩盖其内在的缺陷，福利改革要求弱化政府责任、尝试民营化，通过替代或授权的形式，让私营部门、非营利组织提供更有效的服务[5]。公共物品“多中心”供给理论提出多方协商决策并由多元主体丰富公共服务供给，强调公共事务中要建立政府与社会组织、公共部门与私人部门的互相依赖、互相协商、互相合作的关系[6]。从我国发展研究来看，汪锦军[7]通过分析公共服务体系的构建，以及政府、事业单位和非营利组织在公共服务体系建设中的角色，提出重新界定政府与社会、政府与市场的关系，构建一个事业单位、非营利组织和政府相互补充与合作的、多元的公共服务组织框架。综合来看，多元主体合作治理理论的发展，是公共服务需求复杂多元的背景下，引入企业和社会组织等有效力量参与到公共服务供给中，从二元主体之间的合作延伸为多元主体的合作。其本质是面对公共事务治理的困境，协调发挥各主体的作用，形成多元主体合作的形式。

政府在多元合作中的角色定位决定了其主导地位。一方面，政府本身在公共领域所拥有的优势，尤其是制定法规政策和资源动员等能够提供法治保障并确保各主体间的配合协作；另一方面，我国特殊的政治体制也会倾向于以政府为主导的模式，国家与社会高度融合在一起，政府的权威对企业和社会组织的存在和发展产生深远影响[4]。李玲、江宇[8]提出政府主导下的多元主体合作，最终是为了实现有效市场、有为政府和有机社会的更好融合。概而言之，随着社会发展，公共服务需求的多元化和复杂化，需要多元主体参与公共事务的治理。政府作为多元主体的一元，其角色定位和组织优势决定了在多元主体中的主导地位。因此，政府主导下的多元主体合作理论既具有广泛的理论背景，也符合我国社会发展的现实需求。

随着我国政府职能的转变和社会管理问题的凸显，社会治理方式不断改进和创新。近年来，政府主导下的多元主体合作治理等逐渐成为前沿议题。公维友、刘云[9]提出多元主体合作治理是人类社会治理模式的全新形态，并从政府、社会组织、公民及行政文化等方面分析政府主导下的社会治理共同体建构面临的问题，围绕“理念—主体—规则—场域”的建构逻辑提出建构理路。周伟、谢斌[10]从共同理念缺失，政府治理模式的权威主义，各主体参与能力不足三方面，分析政府主导下的跨域公共问题多元主体合作治理的现实制约因素，并提出通过确立共同理念、提升主体能力、安排相关原则和机制构建合作治理体系。综合来看，政府主导下的多元主体合作治理的理论框架已经在我国确立并不断完善，对于我国治理领域的改革有较强的指引能力。

2.1.2 政府主导下的多元主体合作理论的实践应用。政府主导下的多元主体合作理论（以下简称合作理论）是由政府、社会组织、企业和居民个人共同参与的公共行动系统，表现了居民和社会组织在社会治理中的显著优势和主体地位。该理论不仅在欧美等国家的社会保障建设中得到了验证，而且在我国体育市场监管和环境保护等领域中也得到了实践探索和应用。

第一，合作理论在发达国家长护保障建设中的应用。长护保障的发展模式上，国际上主要有以德国、日本为典型的政府主导的社会长期护理保险，以美国为典型的市场主导的商业长期护理保险，以及以新加坡为代表的由公私融合转为政府主导的长期护理保险模式。可以看出，不论是哪种形式，都不能由市场或者政府独自包揽长护保障，需要根据社会发展现状，确定以政府或市场为主导，另一主体做补位。尤其是美国商业长护保险发展过程中，由于人口老龄化和医疗费用提升，在20世纪80年代开始寿险保单贴现业务，而且随着转换经验的成熟，还逐步放宽转换条件。同时，政府也加强了对寿险保单二级市场的监管，并最终形成政府监管下以商业保险公司为主体、投/被保人参与的运作模式。

第二，合作理论在我国社会体系建设中的应用。从文献来看，合作理论已在我国体育市场监管和环境保护方面进行过探索和实践[11,12]，均强调以政府部门为主导，社会组织（志愿部门）、企业、居民等多元主体参与、互相协作。根据国家治理现代化目标指引，要实现政府的主导性与高效性、市场的决定性与公平性以及社会的基础性与人民性等，要求政府、市场、社会三者的融合、互为依存、相得益彰[8]。除理论研究外，党的十九大报告中提出，为加快生态文明体制改革、建设美丽中国，应对突出的环境问题，应构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。总体来看，政府主导下的多元主体合作理论为我国解决复杂社会问题，提供了思路，具有广阔的适用空间。

2.2 合作理论在转换业务中的适用性分析

本研究将围绕长期护理保险转换业务试点，运用合作理论视角分析制约因素，并探索构建理路，对业务试点落地和政策目标实现具有重要指导作用，总体来看，这一理论在本文的分析过程中具有良好的适用性。

2.2.1 转换业务的多元主体。从《通知》可以看出，转换业务涉及的主体包含政府、人身保险公司、保险业协会、投/被保人等。由经营普通型人寿保险的人身保险公司为业务试点，同时鼓励人身保险公司充分发挥专业优势,积极探索提供适合居家护理、社区护理和机构护理等方式。因此，转换业务试点从政策上就已经形成多元主体参与的形式（见表1）。

表1 转换业务的多元主体

2.2.2 转换业务对政府主导下多元主体合作的迫切诉求。第一，转换业务对政府主导的诉求。一方面，转换业务是人身保险公司在我国长护保障体系建设中的重要创新和探索。政府在长护保障制度建设和运行的主体地位，决定了转换业务需要政府进行整体规划和管理；另一方面，转换业务属于探索构建我国寿险保单二级市场的重要一环。商业保险业务同时具有金融属性和公共属性，涉及公众的利益和社会的稳定，需要政府对其进行监管和调控。因此，无论是在长护体系建设还是寿险保单二级市场中的定位，转换业务都需要政府主导。

第二，转换业务对多元主体合作的诉求。首先，转换业务涉及多个主体，包括多个保险公司，需要他们之间进行合作与共建。我国人身保险公司众多，产品也纷繁复杂。要在转换业务统一要求下，形成完整和严密的转换业务体系，就需要各公司之间加强协作和沟通。其次，转换业务需要保险业协会的支持和配合。保险业协会作为保险业自愿结成的非营利性社会组织，可以加强行业自律管理、促进信息共享和经验交流，保护消费者的权益，确保转换业务的健康发展。最后，投/被保人的参与是转换业务成功的关键。因此，需要加强对转换业务的宣传和推广，吸引更多投/被保人参与到转换业务中来。综上所述，转换业务需要多元主体合作，涉及保险公司、保险业协会和投/被保人等多个方面。只有加强合作与沟通，才能够实现保单转换和服务衔接，推动转换业务持续发展。

第三，转换业务对政府主导下的多元主体合作诉求。随着我国失能人群增加与家庭、社会长护保障等单极供给不足因素的叠加，长护风险正逐渐演变为社会风险。而无论是政府或者社会组织、家庭等都无法单独化解长护风险。因此需要多元主体的参与，同时要求政府组织领导和统筹协调，确保各参与主体合作的有效性和协调性。政府主导下的多元主体合作，能够加强转换业务的风险管理和监管机制，保证业务推广符合法律法规和监管要求，防范可能出现的风险。同时，也可以促进保险行业的可持续发展，提升保险公司服务品质和客户满意度。

因此，在转型业务的试点实践中，需要政府为主导的多元主体合作。以《通知》为指引，积极落实并监管实践过程，确保实践与政策要求的契合度，各参与主体在政府主导下形成合力，为推动转换业务筑牢坚实的基础。

3 基础分析：转换业务的动力源和现实支撑

3.1 转换业务的动力源

长期护理保险制度是我国应对人口老龄化的重要制度安排，可以满足失能老人的照护需求，减轻家庭养老的负担。然而，从筹资方面来看，不论是社会性长护保险还是商业性长护保险，在我国目前的发展水平都比较低，难以满足当下和未来对长期护理资金的需求。同时，从资金是长护服务发展保障的角度来看，低水平的长期护理保险体系也阻碍着长期护理服务的发展。

3.1.1 长护体系筹资的需要。第一，社会性长护保险供给不足。如前文所述，两次长期护理保险制度的探索取得了较为丰硕的成果，但也发现一些问题。首先是社会性长护保险试点覆盖人群规模小，受益人群少。国家医保局数据显示，截至2022年底，长护保险参保人数1.69亿人，仅有12.0%的人群享受到社会性长护保险的保障，保险的覆盖和受益范围还需要扩展；其次是试点城市的长护保障在身份、城乡、代际上仍存在不公平，各地筹资机制和筹资标准差距较大，资金来源也存在并未真正落实等诸多问题，没有达到政策的初衷[13]。最后，社会性长护保险的目的是实现基本公共服务均等化，建设覆盖全体老年人、权责清晰、保障适度、可持续的基本养老服务体系，“基本”“均等”两个概念体现出政府提供的是基础性、普惠性、兜底性的长护保障服务，难以满足多样化、差异化的需求，社会需要多样化、多层次的保障产品。

第二，商业性长护保险发展面临困境。从商业性长护保险产品本身来看，呈现出规模小、产品价格高、保障功能弱、产品特色不明显等特征，而且其投保条件严格，一些中老年人，尤其是迫切需要长期护理保险的人由于投保限制，无法购买或需要支付较高的成本才能购买长期护理保险。从商业性长护保险产品供给的角度来看，截至2022年6月，我国只有41家保险公司在销售商业性长护保险产品，产品数量114款，在当前整个健康险市场近5000款产品中，商业性长护保险产品占比不足2%。究其原因，除失能等级的评定困难外，还有就是长护经验数据不足，导致很多人身保险公司对长护保险难以定价。因此，相比其他寿险或健康险，商业性长护保险的产品供给也面临困境。

因此，无论是从社会性长护保险还是商业性长护保险的角度看，都需要通过转换业务拓展长护体系筹资渠道，快速提升商业性长护保险的供给能力，发挥商业保险经济“减震器”、社会“稳定器”的功能。

3.1.2 长护服务供给的保障。尽管长期护理服务（以下简称长护服务）需求很大，但由于资金不足等因素的制约，长护服务的供给情况不容乐观。失能老人最先面临的是高昂的照护费用。此外，未来是否需要持续照护以及失能时长也存在不确定性，这使得长护服务领域的资金投入非常谨慎。转换业务试点政策的推出，失能人员提前获取保险金，直接缓解费用压力，并通过消费的提升为长期护理服务供给注入发展资金。同时，引导人身保险公司参与长护服务供给和基础设施建设，有助于促进护理市场的发展。

第一，转换业务有效缓解家庭长期护理费用压力。“一人失能，全家失衡”已经成为一种普遍存在的社会问题。我国过去几千年传统的“养儿防老”体系，随着社会变迁和代际观念的变化，导致子女在弥补长护保障方面降效[1]。失能者不只是失去劳动能力，还需要一位成年人来进行护理，这将降低家庭的经济收入。同时，许多无子女家庭和独居老人也可能会面临无人照看的问题。因此，通过转换业务试点，一方面是减轻失能家庭的沉重负担，另一方面鼓励保险公司在人寿保险产品中为被保人扩展提供长护保障责任。确保未来出现失能情形时，缓解家庭长期护理费用压力。

第二，转换业务有效助力我国长护服务体系建设。具体表现在两个方面，一方面，转换业务通过提前释放寿险准备金，为长期护理服务提供资金支持，可以促进各类养老护理服务的数量增加和质量提升。通过保单贴现法，保险公司可以为已进入约定护理状态的投/被保人提前给付保险金，满足失能人员的长期护理需求，促进长期护理服务的发展。另一方面，人身保险公司可以研究不同的服务需求，增加其保险金的理赔方式，促进不同形式的长期护理服务的升级和推广。此外，政府还鼓励保险公司和金融机构作为投资主体开办护理服务机构，为我国护理市场的发展提供助力。

3.2 转换业务的现实支撑

3.2.1 多元主体准备充足。实际上，为推动转换业务的顺利实施，政府已进行多次政策引导，鼓励人身保险公司提前研究转换业务。同时，人身保险公司也积极参与社会性长期护理保险的经办管理，积累了丰富的长期护理保险经验，为转换业务的实施提供了基础支撑与保障。

第一，政府已经通过出台文件为转换业务试点做好前期准备。2019年，国家卫健委、民政部、国家发展改革委、教育部、财政部等12个部门联合发布《关于深入推进医养结合发展的若干意见》，针对寿险与长护保险转换业务，研究引入寿险赔付责任与护理支付责任的转换机制。2020年，原中国银保监会联合12部门印发《关于促进社会服务领域商业保险发展的意见》，提出支持被保险人在失能时提前获得保险金给付，用于护理费用支出，为人身保险公司参与转换业务做了政策引导。

第二，人身保险公司已经为参与转型业务试点做好必要准备。一方面，部分人身保险公司全面参与了政府主导的长护保险的经办管理，助力多地形成自己的模式，并不断迭代商业性长护保险产品。另一方面，人身保险公司也已经在险种转换和保单增值服务方面进行了探索。例如，部分保险公司在重疾险合同中设置年金转换权，规定被保险人在年满一定年龄后可以将合同的现金价值全部或部分用于购买年金保险。因此，人身保险公司在转换业务方面已经具备一定经验和能力。

3.2.2 社会需求广泛存在。第一，我国长期护理保险制度试点面临困境，政府需要通过转换业务探索解决之道。2016年开始，我国已经启动长期护理保险试点项目。根据《2022年度国家老龄事业发展公报》的数据显示，2022年，49个试点城市中参加长期护理保险人数共16990.2万人，享受待遇人数120.8万人。2022年基金收入240.8亿元，基金支出104.4亿元。每人每年从长期护理保障基金中领取的金额不足9000元，仅能提供最基础的费用补偿，无法满足更高水平的护理服务需求。试点中，各地政府探索供给方式存在差异，部分试点城市也因难以筹资面临诸多挑战。通过推出转换业务，政府引导人身保险公司参与长期护理保险的供应和创新，推动长期护理保险从单一的政府供给向多元化提供转变，化解政府在长护险试点中的困境，也为后期多层次长期护理保险体系建设奠定基础。

第二，人身保险公司有动力也需要加强探索创新，提高长护保险体系建设的参与度。国际经验表明，在世界多个老龄化社会中，商业长期护理保险是社会保障体系的重要组成部分，能为企业带来巨大收益。为提高市场竞争力，人身保险公司需要创新产品设计、营销模式和服务方式，改进和优化产品服务，满足客户需求和提高客户体验。同时，人身保险公司还可以加强与政府、医疗机构、养老机构等相关行业的合作，提高运营效率和降低运营风险。综上所述，无论是利润追求，还是提升市场竞争力，人身保险公司都需要推行转换业务。

4 深度分析：合作理论视角下转换业务的实践难题与潜在风险

在政府主导下，引导人身保险公司、保险业协会、居民通过转换业务试点推动长护保险发展，有助于化解我国失能群体的困境。但从理论视角分析，试点模式依然需要面对共同理念缺失导致目标难以统一、各主体参与精神与参与能力不足、缺乏制度保障和合作机制等问题。

4.1 共同理念缺失导致目标难以统一

转换业务试点中，共同理念指的是对公共利益的坚定信仰和遵循。根据乔治·弗雷德里克森的观点[14]，“公共”意味着决策的各方都应该考虑长远、公共的利益，而不是个人、家庭或企业的利益。然而，在转换业务中，参与决策的政府、保险业协会、人身保险公司、投/被保人等主体都有自己的利益和责任。此外，不同主体之间信息不对称，也为它们追求自身利益最大化提供了机会。因此，由于缺乏共同理念，多元主体之间合作治理的难度和挑战依然存在。

4.1.1 共同理念缺失导致人身保险公司存在“搭便车”现象。由于转换业务属于新型业务模式的探索，且具备较强的带动效应，一些人身保险公司可能会采取观望的态度，让其他公司先行推动转换，再进行效仿和学习。从目前来看，也仅有中国人保寿险、中国人寿寿险、太平人寿等人身险公司在官网开设“人寿保险与长期护理保险责任转换”信息披露专栏，正式启动“寿险转长护险”业务及相关产品开发。此外，由于各人身保险公司出台的转换细则和险种也不尽相同，这给政府管理增加了难度。

4.1.2 共同理念缺失导致居民逆向选择。在转换业务中，部分居民可能做出逆向选择，有转换选择权的投保人可能会利用自己掌握的私有健康信息，以超出精算得出的合理转换系数的价格获取长期护理保障，在保单贴现法下，不论失能人员的实际身体状况如何，统一使用转换规则和系数计算护理贴现金。由于失能人和其家庭更加清晰自己的身体状况和可预期寿命，决定是否转换，因此，在精算等价法下，根据人身保险公司指定的转换规则，高风险的投保人将倾向于选择转换，低风险的投保人则不太可能转换。由于参与转换业务的多数是需要长期护理保险的高风险人群，可能会导致实际保险事故发生概率高于保险公司的预期，增加人身保险公司的赔付压力。

4.2 各主体参与精神与参与能力不足

政府主导下的多元主体合作治理要求有成熟的私人部门、社会组织和公民社会的参与，协同推动问题的治理。然而，在我国现实情况下，各参与主体存在公共事务参与动力不足、能力不够等问题[15]。

4.2.1 人身保险公司长护保障能力和经验不足。长护保险的开发需要保障特殊群体，但一些关键数据缺乏，例如护理状态出现后平均余命等指标，这严重制约商业性长护保险的发展。此外，不同时间和地域的护理成本也呈现很大差异，医疗科技的飞速发展和护理水平的提升更是对长护保险的设计提出了更高的要求。针对转换业务，人身保险公司需要根据保单贴现法或精算等价法对被保人的失能程度进行界定，并评估被保人现在的身体状况以及发生失能风险的概率，这对核保核赔人员提出了更高的要求。

4.2.2 保险业协会运行机制不健全。保险业协会的作用是促进政府和保险企业之间建立平等的权利和义务关系，规范保险公司的经营行为，解决保险业的纠纷[16]。在转换业务方面，保险业协会既代表保险企业和政府进行博弈获取更多有利于人身保险公司的政策和支持，也需要解决消费者和人身保险公司之间以及保险公司之间的纠纷，特别是在试点阶段可能会出现一些问题和需求。然而，目前我国保险业协会纠纷解决机制和责任机制尚未健全，其发挥的作用受到一定限制，这是阻碍转换业务发展的重要因素之一。

4.2.3 居民对转化业务的认知和参与不足。保险作为一种相对复杂的制度安排，需要较为丰富的知识储备和较强的理解能力，失能的判断标准涉及医学知识，这对一些居民来说可能会有认知障碍。此外，由于符合转换业务资格的人群大部分是老年人，对保险和责任转换的认知动力不足、能力不足，也是一个现实问题。这些都将会影响转换业务试点工作的顺利实施。

4.3 缺乏制度保障和合作机制

在转换业务政策的试点阶段，缺乏健全的正式规范和规章制度，不同主体的职责权限和运行规则缺乏必要的制度保障。在多元主体合作治理公共问题的情况下，个体的努力和群体绩效之间的关系得不到充分衡量，可能会降低个体的努力程度，这对于长期护理服务供给的推进具有不利影响。尤其在试点刚刚起步阶段，是居民熟悉长期护理保障的重要时期，也是需要制度予以规范的时期，但我国长期护理保障发展缓慢，未形成统一的规范和制度，一定程度上也影响着政策目标的实现。

此外，政府主导下的多元主体合作治理是一种平等合作关系，依赖于各主体之间对话和协商机制的建立。然而，在我国长期形成的各主体互动模式下，企业、社会组织和居民都倾向于服从政府，缺乏合作意识和互动合作的积极性[15]。推进转换业务试点需要政府、人身保险公司、保险业协会和居民各自发挥专业范围内的作用和主导地位，建立合作、互补关系。当前社会各主体之间缺乏充分的信任和协作机制，缺乏良好的沟通环境和信息传递渠道，这使得责任转换业务试点面临一定的困难（见表2）。

表2 合作理论视角下转换业务合作治理的实践难题和路径选择

5 发展建议：转换业务合作治理的路径选择

无论从理论探索还是实践经验来看，转换业务在政府主导下的多元主体合作理论中都具备可行性和必要性，为了化解理想预期和现实困境之间的张力，有必要以政府主导下的多元主体合作理论为指导，采取有针对性的措施，构建转换业务合作治理的选择路径（见表2）。

5.1 培育共同理念，共享相关信息

5.1.1 培育共同理念。公共性是政府主导下多元主体合作治理的理念基础，无论是政府、社会组织、企业和居民，都应以促进公共利益的实现为合作目标，各主体不仅追求自身利益，更要关心共同的利益[9]。在转换业务实践中，各主体应积极发挥各自优势来应对长期护理风险。政府通过主导转换业务的推进、制定相应的政策和提供资金支持来促进各方资源调配；企业通过将资金、数据和优秀人才参与到转换业务中来帮助试点落地；保险业协会应该加强自身建设，树立为企业和市场优化服务的观念，以促进保险行业健康发展；居民可以对转换业务逐步提升认知，并积极参与和支持这一过程，满足自身多样化需要，减轻潜在社会负担。同时，为避免逆向选择，政府应考虑设立独立的第三机构，建立专门的护理审查委员会，对被保险人进行健康审查。最终，通过不同主体之间的合作，实现转换业务的“倍增”效应，为长期护理险市场的发展提供巨大支撑。

5.1.2 共享相关信息。政府可以通过会议、论坛等形式向保险公司和其他相关主体介绍转换业务的政策、标准和技术，分享行业数据和成功案例，提高行业整体水平。保险公司可以通过共享经验数据和分析报告，分享行业里的最佳实践，推动行业发展进程。同时，共享信息还可以促进行业内部合作，降低信息交流成本。共享信息是实现转换试点政策目标和推动转换业务健康发展的必要条件。政府和保险公司都应该积极推进信息的共享，建立信息共享机制，提高行业整体水平和服务质量。

5.2 加强人才供给，提升服务能力

5.2.1 加强人才供给。转换业务的成功与否受到高素质人才队伍的直接影响，从发达国家经验来看，长期护理保险服务人员的专业素养、职业技能、服务意识等与长期护理保险制度发展的程度密切相关。因此，在人才供给上，政府应该积极设置相应的组织机构和部门，提供政策、资金和人才等方面的支持。政府可以加大对高校关于专业性长护保障人才的培养和核保核赔等人员的培养支持，提供相应的奖励政策，吸引更多的优秀人才参与转换业务的发展。同时，政府还可以加强对护理服务人员队伍的建设和培训，提高护理服务人员的素质和服务能力，构建专业化、多元化的人才队伍。人身保险公司也应该积极参与人才培养，加强内部培训，提高员工的专业技能和服务能力。此外，政府还可以通过税收减免等政策，引导人身保险公司加强转换业务的推进，进一步促进转换业务的发展。

5.2.2 提升服务能力。政府应该加强落实向独居、空巢、留守、失能、重残、计划生育特殊家庭等老年人提供探访和关爱服务的承诺，并支持基层老年协会、志愿服务组织等机构积极参与服务。此外，应该依托基层管理服务平台，提供养老服务政策咨询、信息查询、业务办理等便民养老服务，满足老年人需求。人身保险公司也应该提高服务能力，包括提供符合居民预期和需求的长护产品，例如转换业务嵌入与失能风险特点相匹配的长护保险选项，给付时间覆盖失能期或将现金给付变为服务供给等，为老年人提供更全面的保险保障。同时，我们还需要探索附加通货膨胀险等，确保被保人获取的赔付金额与未来的经济水平相匹配，消除经济周期对失能保障金的影响，为失能老人提供更安心的保障。此外，为提高服务客户的能力，在转换业务的核保方面，我们需要更加科学合理地制定保单贴现法，根据不同客户的实际身体状况精细化分类，并给予相应的保险金折价，确保寿险存量准备金最大限度释放，让投/被保人公平合理地享受到政策福利。

5.3 完善制度保障，强化监督执行

5.3.1 完善制度保障。要确保转换业务中多元合作治理路径长期有效，必须通过制度予以保障。一方面，规范各行为主体的职责，限制强势或者优势主体的权力，避免劣质标杆的出现和社会惰性，建立退出机制和负面清单。另一方面，完善长护等级的标准供给，参考重疾鉴定标准和人身保险的伤残鉴定标准，政府尽快给人身保险公司提供护理状态评估和鉴定标准、护理经验发生率指导标准等，为人身保险公司转换业务试点提供统一指引。政府应自觉成为“政策企业家”，通过不断完善制度供给，引导、激励、协调和规范各转换业务主体的行为。这需要政府通过制度创新和政策创新，完善相关制度和政策供给，在确保转换业务运行有效的前提下，最大程度地满足老年人的需求，并引领市场共同发展。

5.3.2 强化监督执行。政府作为公共权威的代表者，还负有社会监管的职责。政府发挥主导作用的关键是建立健全有效的监督机制来监督整个服务过程，从根本上保证合作伙伴的工作有效性，最大可能地满足服务对象的要求[17]。为此，政府应建立健全有效的监督机制，实现全过程的监管责任。监管职责并不要求政府唱“独角戏”，而是建立一个多元的监督体系，重点引入居民、人身保险公司和保险业协会等其他主体，以确保监管的严格规范、公开透明、客观公正等，并通过绩效评估和有效监管确保转换业务顺利推动。这需要政府加强对企业的监督，提高监管力度，通过建立多种监督手段，如规章制度的制定、监管部门的检查和整改等措施，确保人身保险公司规范运营。此外，还应当对监督体系中出现的问题进行及时整改，以不断地优化监督机制。

5.4 构建多元机制、推动互利共赢

多元机制是转换业务稳定和持续发展的必要保障。多元机制下，面对各主体利益追求不统一，就必须对权责利关系建立相应的合作机制。建立多元机制下的决策参与机制，利益协调、责任分担、资源共享和效果反馈机制，确保合作治理的稳定性和持续性。

5.4.1 决策参与机制。在转换业务试点推进中，要建立政府、人身保险公司、保险业协会和居民平等参与的机会和权利。建立一个开放的系统，在转换业务试点中各主体共同参与决策的讨论、制定和执行，不仅可以很好地兼顾各主体利益，增强决策科学性和民主性，还可以提升保险公司和居民的认同和接受的可能性[15]。尤其是转换业务试点中，建立决策参与机制，让每个主体都能充分了解背景信息。

5.4.2 利益协调机制。利益的契合度直接关系到合作紧密程度，共同利益是合作的黏合剂[15]。各方主体都需要投入成本并希望获得收益，通过利益协调机制，推动转换业务顺利推进，在“做大蛋糕”的基础上“分好蛋糕”。政府作为主导部门，可以给予人身保险公司创新奖励，税收抵免，创新激励方案等；还可以给参与转换业务的投/被保人税收减免等优惠措施，提高参与度。人身保险公司可以通过转换业务开拓新市场，提高竞争力，赢得客户信赖，并履行社会责任。通过建立利益协调机制，转换业务的推进可以更加顺利有效。

5.4.3 责任分担机制。各主体之间的相互关联、行动的相互依存决定了责任的重要性。尤其是转换业务中不同人身保险公司参与，极易出现劣质标杆与社会惰化[15]。因此，需要确定责任分担机制，明确各主体的责任划分。政府在转换业务推动过程中是主导作用，担当政策制定、统筹协调的职责；保险业协会探索构建长期护理数据库、数据共享机制，同时建立动态风险监测与防范机制；人身保险公司负责落地实施，创新服务；居民选择是否转换和监督的职责。同时，建议政府对人身保险公司在转换业务过程中的失败保持宽容态度，并及时帮助企业查找问题，探寻解决办法。要充分发挥政府、协会、企业和居民等社会各自独特的作用，实现不同领域的社会创新，同时加强跨部门之间多向、网格化的合作。

5.4.4 资源共享和效果反馈机制。政府牵头行业定期举办交流会，总结转换试点过程中的风险和改善经验，为长护保险发展提供经验数据支撑。在多元机制建设中，同时建立效果反馈机制。转换业务的深入发展需要听取民众的声音，真实考虑民众的诉求。现代社会的居民不仅是社会服务的被动接受者或者享受者，更是有独立权利和参与意愿的能动主体，各主体间的效果反馈，也将会更好助力实现政策目标。

6 结语

寿险与长护保险业务转换模式与试点工作对于提高我国长期护理保险供给能力是一种有效手段，为解决市场参与复杂问题提供了新的思路。本文通过政府主导的多元主体合作理论，对业务转换的试点工作面临的实践难题进行系统分析，并从理论视角提出推动试点工作的路径选择。随着社会的发展和各主体参与公共事务意识的提高，未来还将出现更多适合当前社会发展现状的模式创新，让中国式现代化建设成果更多更公平地惠及全体人民。