监察官任职条件的规范构造及其立法逻辑——以《监察官法》第12 和13 条为中心

陈敦坤

（厦门大学 法学院，福建 厦门 361005）

一、问题的提出

党风廉政建设和反腐败斗争关系党和国家生死存亡，腐败是社会毒瘤，如果任凭腐败问题愈演愈烈，最终必然亡党亡国。党的十八以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视反腐败斗争工作，注重从源头上根治腐败，以强有力的改革来破除滋生腐败的土壤，通过扎紧制度的笼子，构筑起“不敢腐、不能腐、不想腐”的长效机制。通过国家监察体制改革，构建党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，形成以党内监督为主、其他监督相贯通的监察合力，进而将中国特色社会主义监督制度优势转化为治理效能。为依法推进国家监察体制改革，促进监察法治建设，我国先后制定了《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）《中华人民共和国监察官法》（以下简称《监察官法》）等一批重要的基本法律。《监察官法》要适应“贯彻实施监察法的要求”和“监察官专业化的客观需要”，[1]将《监察法》第14 条规定的“国家实行监察官制度”予以具体化，为监察官队伍的专业化、规范化、法治化建设提供了专门的法治保障。[2]

随着《监察官法》的出台实施，监察官队伍建设由无法可依迈向有法必依阶段，法律的实施就成为更加紧迫的现实任务。如何将《监察官法》从“书本上的法”转换成“行动中的法”，全面落实到国家监察法治实践中，就成为当前和今后监察法治和监察官队伍建设的重点。现有的研究主要是关于监察官制度立法的内容，关注监察官制度立法的必要性①刘练军从资格要件、制度设计与实施空间三个方面提出立法三问，就立法的必要性进行了探讨，主张应秉持审慎立法的态度。参见刘练军：《监察官立法三问：资格要件、制度设计与实施空间》，《浙江社会科学》2019 年第3 期，第50-59 页。陈伟从现实必要性、原则构建及实践问题三个方面进行研究，认为监察官立法有现实必要性。参见陈伟：《监察官法制订的现实必要、原则构建及实践问题》，《学术界》2020 年第1 期，第106-116 页。、制度构建②学界主要是在监察官立法前就监察官制度建设和监察官立法作了探究。例如，薛彤彤等提出了建立专业化导向的国家监察官制度构想。参见薛彤彤、牛朝辉：《建立专业化导向的国家监察官制度》，《河南社会科学》2017 年第6 期，第21-27 页。周磊研究了中国监察官制度的构建及路径，从监察官制度谱系和国家监察机构与监察权性质内容角度分析了监察官制度构建的影响，提出了建立以反腐败为导向的国家监察官制度思路。参见周磊：《中国监察官制度的构建及路径研究》，《国家行政学院学报》2018 年第4 期，第41-46 页。此外，周磊还从国家治理现代化的大背景出发，探讨了监察官制度构建的三个基本理论问题，从宏微观两个层面提出了构建的方法。参见周磊、焦利：《构建中国特色国家监察官制度:背景与建议》，《北京行政学院学报》2019 年第3 期，第92-98 页。丁方旭从国家监察体制改革视角研究了监察官制度构建，提出了立足中国历史文化传统、反腐工作实际和吸收外国有益经验来建构中国特色监察官制度的建议。参见丁方旭、任进：《国家监察体制改革视域下中国特色监察官制度的构建》，《行政管理改革》2021 年第1 期，第46-53 页。和监察官的职业伦理③陈光斌从形式和文化两个方面分析了监察官的职业伦理渊源，概括了监察官职业伦理包括原则、规则和具体规范等三部分，以及原则和规则的具体内容。参见陈光斌：《监察官职业伦理:概念、渊源和内容》，《法学评论》2020 年第5 期，第157-167 页。许身健从规范伦理学的视角研究了监察官职业伦理制度体系的建构问题。参见许身健：《规范伦理学视阈下监察官职业伦理制度体系之建构》，《浙江工商大学学报》2022 年第2 期，第56-65 页。等问题，侧重于立法前的制度创设探讨，而《监察官法》立法后的研究就相对比较欠缺。《监察官法》立法前后理论研究所呈现出的热度反差，与《监察官法》的实施对理论的迫切需求形成鲜明对比，亟需补齐这一研究短板，加强包括监察官任职条件问题在内的《监察官法》基本理论和实践的研究。同时，《监察官法》落地实施的前提是明晰其基本内容，特别是监察官的任职条件等基础性问题，才能更好地推进监察官队伍的法治建设。当前，关于监察官任职资格条件的研究，仅有较少的研究涉及监察官职业准入资格④曹志瑜从监察机关的性质和定位、中外监察官制度建设经验等方面考察监察官的职业准入机制，认为监察官也应当通过法律资格考试。参见曹志瑜：《监察官亦当通过法律资格考试》，《学习论坛》2019 年第2 期，第91-96 页。和任职条件的立法建构⑤褚宸舸从监察官任职条件方面提出了相应的立法建议，建议放宽身份限制和法律职业资格等条件。参见褚宸舸、王阳：《我国监察官制度的立法构建——对监察官范围和任职条件的建议》，《浙江工商大学学报》2020 年第4 期，第22-23 页。等问题，而这些研究仍旧停留在立法前的制度建设建议层面。所以，加强对于《监察官法》立法后的理论研究与逻辑阐释就显得更具现实价值和意义。本文聚焦《监察官法》实施的基本内容——监察官的任职条件，展开专门研究，以期通过理论研究和逻辑阐释为该法的具体实施贡献积极力量。

二、监察官任职条件的规范表达及其类型化

2018 年9 月，十三届全国人大常委会将《监察官法》纳入立法规划，开始论证、调研和起草工作。2019 年12 月，《监察官法（草案）》首次提请十三届全国人大常委会第二十四次会议审议。2021 年8月20 日第十三届全国人大会常务委会第三十次会议通过《监察官法》，于2022 年1 月1 日起施行。《监察官法》的出台实施为深入推进监察体制改革，促进监察官依法履行职责提供必要的法制保障，有效回应建设高素质专业化监察官队伍的现实需要。[3]监察官任职条件是《监察官法》的基本内容之一，也是培养和选用合格监察官的重要标准。监察官队伍的专业化、规范化建设离不开对《监察官法》中“任职条件”规范内容的全面了解和精准把握。

（一）监察官与监察官的任职条件

“监察官”在中国具有深厚的历史文化渊源。氏族社会设谏官与监官，成为秦汉监察制度的渊源。[4]“监察”一词始见于秦，伴随着中央集权制度的确立，跟着监察御史的设置而出现。[5]而后经过历朝历代的不断发展，监察制度不断完善，虽然对于监察机构和官员的称谓也经历了很多变化，但是监察制度却跨越了历史的长河存续下来，展现出制度强劲的生命力与活力。古代的监察机构是官府的一部分，而在这些监察机构中担任要职的官员，也被形象地统称为“监察官”。民国时期，在孙中山先生“五权宪法”[6]的影响下，“监察官”又以一种新的样态呈现。新中国成立后，我们对监察制度进行了丰富的探索，先后确立起人民监察委员会制度和行政监察制度，直至党的十八届六中全会开始国家监察体制改革，到2017 年在全国各地推开国家监察体制改革试点工作，新时代国家监察体制由此奠基。虽然监察制度改革历经变迁，不同时代对于监察官赋予了新的内涵，但“监察官”的通俗称谓则保留和沿用至今。

法律规范中的“监察官”具有鲜明的时代内涵。《监察法》第14 条规定：“国家实行监察官制度，依法确定监察官的等级设置、任免、考评和晋升等制度。”监察官根植于监察官制度，有着坚实的法治基础，但是《监察法》并未对监察官进行明确具体的概念界定，在整部《监察法》中采用的是“监察人员”。而关于“监察人员”是否就是“监察官”，仍旧是一个有待商榷的问题。这涉及国家监察体制改革到底是将“监察人员”“全员式”还是“部分式”纳入监察官序列的问题。关于“监察官”和“监察机构工作人员”“监察人员”的关系，有学者认为：监察官﹤监察人员﹤监察机构工作人员，[7]但到底是那种关系，还有待进一步研究。《监察官法》第3 条采用列举的方式明确了监察官的范围，明确该范围内的相关人员属于监察官。从该立法条文看，“监察人员”是一个反复出现的高频词汇，该法条第1款的第2 项、第3 项和第4 项都包含“监察人员”，即便是第1 项中的“各级监察委员会的主任、副主任、委员”实际上也是“监察人员”中的领导。可见，《监察官法》立法者实际上也是倾向于对“监察人员”进行一定的区分，否则第3 条立法内容就显得有些多余，因为如果立法者并无此意，也就无需对“监察人员”再进行具体的列举，直接使用“监察人员”概念来概括界定即可。故而本文支持“监察人员≠监察官”的观点，赞同“监察人员”属于广义概念，应从狭义上理解“监察官”。[8]根据《监察官法》第14 条和《监察官法》第3 条的规定，本文中的“监察官”是指依法纳入监察官法管理范围内的监察人员。

当然，本文无意于“监察官”概念的辨析，而是聚焦于其任职条件。《监察官法》第三章是关于“监察官的条件和选用”的专门规定。其中，第17 条和18 条分别规定要选择、选拔或聘任符合“任职条件”的人员担任监察官。监察官任职条件是担任监察官所需具备的基本要求。《监察官法》中的“任职条件”应当是《监察官法》第12 条和第13 条规定的内容。虽然第14 条规定了选用的原则，但是这些原则性规定是在选用监察官时需要遵循的指导原则。它们并不能直接作为任职条件，而是基于任职条件选用的原则性标准，也就是用来解决具体选用标准的。需要明确的是，《监察官法》中“任职条件”是一种狭义的条件，更多的是一种“任职资格条件”，也就是担任监察官的基本条件。但是，这并不意味着符合这些条件就一定必然会成为监察官，因为在监察官的选用过程中可能实际选用的标准更高，最终选用的监察官所具备的实际条件远超法律规定的要求。故而要想成为监察官，具备《监察官法》的基本条件只是基本要求，其还需具备更多更高的综合素质，方可具备比较优势，才可能在监察官的选用中获取更大的机会。

（二）监察官任职条件规范的类型化

《监察官法》第三章对“监察官的条件”进行了专门性规定，明确了监察官的具体条件，是新时代选拔监察官的基本法律依据。《监察官法》第12 条和第13 条关于监察官任职条件的专门性法律规范，共同构成了监察官任职的条件，担任监察官必须同时符合上述两条的内容的具体规定。其中，第12 条是任职的基本条件，第13 条是排除性条件。按照作为和不作为义务划分，可以将监察官任职条件分为积极性条件和消极性条件。第12 条即为积极性条件，要求必须达到该条款各项的具体要求，对有志成为监察官的人提出了积极作为的义务，也就是要通过自身的主动作为来实现自身条件的契合乃至超越。第13 条即为消极性条件，要求不得有相关任何一种情形出现，这对有志成为监察官的人提出了不作为的义务，也就是不能受刑事处罚、党纪和政务处分、失信惩戒、当裸官等法定的消极义务。根据《监察官法》第12 条和13 条的具体内容可以制作相应的类型化对照表（见表1），清晰辨识出相应规定的具体内容及其所属的类型，直观感受监察官任职条件的类型化要求。

表1 监察官任职条件类型化对照表

由表1 可见，担任监察官不仅需要具备《监察官法》第12 条各项规定的条件，也需要符合第13条规定。质言之，担任监察官既要达到积极性条件要求，也要符合消极条件的规定，二者缺一不可，只要不满足任意一条的规定，都将丧失任职资格，失去成为监察官的机会。

三、国家监察体制改革对监察官任职条件规范的塑造

国家监察体制改革对监察官任职资格条件的影响是深刻而具体，它重构了国家监察体制的制度架构和具体内容，也直接影响乃至决定了监察官任职条件。《监察官法》的立法与实施都不能回避国家监察体制改革的实践，特别是两者之间的关系对于明晰立法的实践逻辑有着重要意义。

（一）机构改革“合并或整合”取向的直接影响

国家监察体制改革遵循“实现既有机构与职能的整合”的逻辑思路，[9]必然会带来组织机构的合并重组、人员的分流等一系列问题。新成立的国家监察机关的组成人员多元化，既包括从原机关单位转隶过来的工作人员，也包括从其他单位根据工作需要抽调的工作人员，还包括新招录的工作人员。如何合理安排是首先需要解决的问题，其中尤为需要关注的是从原机构转隶人员的任职条件的设置和安排问题，这也是无可回避且必须解决的一大关键核心问题。

监察官任职条件有重构和整合两种模式。通常而言，合并原机关工作人员的有关要求是较为简单快捷的方法，成本较小，能够有效地确保工作效率，很契合短期目标价值。但此做法改革层次较低，容易积存旧有问题，长此以往会加重内在的结构性矛盾，特别是容易忽视监察体制改革的长远目标，无法承载长时间超负荷运行的压力，不利于制度的长久稳固运行。而整合刚好相反，虽然可以弥补合并的不足，但是改革的成本较大，面临的阻力更大。一项新制度不太可能完全摆脱旧制度的影响，更何况国家监察体制改革本身就植根于中国实践，是在新中国成立70 多年来制度实践的基础上进行的。同时，监察官中相当大部分人员是从不同机构的原监督部门中分离出来的，伴随着新成立的国家监察机关在重组基础上进行整合而成。因此，我国国家监察体制改革后监察官的任职条件形成模式主要是整合模式，即在整合原有纪检机关、行政监察机关和检察院反贪部门三大机构工作人员的任职资格与条件的基础上形成的。这里的整合不是简单的相加，通过合并同类项后得出并集，而是在整合原有机关工作人员任职条件的基础上，结合监察机关工作的性质和特点，进行科学论证和试点试验，最后归纳总结而来的。它是有选择的扬弃，是在原有资格与条件基础上进行科学凝练的结果。《监察官法》第12 条和第13 条是关于监察官条件和排除性要求，既未完全照搬《公务员法》《检察官法》的相关内容，也没有脱离这些法律的基本内容，甚至保持了它们内在的一致性和协调性，正说明了这一点。

（二）人员的“统合与分类”影响监察官任职条件的设定

国家监察体制改革是一项系统性工程，除了组织机构重组，还有人员分流问题。改革影响最直接的无疑是原机构的工作人员，最突出的是他们的分配及安置问题。国家监察体制改革是从宪制层面对我国现行政治体制模式进行的变革，“重塑了我国的政权组织形式，确立了‘人大领导下的一府一委两院制’”[10]。新的监察机关整合了原属于行政机关的行政监察机构和检察机关的反贪部门，原有的部门被裁撤，相关工作人员是分流至原所属的行政机关和检察机关其他部门，还是全部直接划转至新成立的监察机关，抑或另作安排，都是需要考虑的问题。此外，在完善监察基础法规制度的过程中，新成立的机关人员来源广泛、构成多元。他们除了需要遵守《公务员法》的规范外，还要受到专门的《监察官法》等法律规范的约束。监察机关与党的纪检机关合署办公，实行“一套班子、两块牌子”，这又大大增加了其内在的复杂性。因此，监察官的任职资格既不能过于拔高，也不能降低要求。

改革时所面临的主要是人员分流的问题。国家监察体制改革后，原有的行政监察机关和检察院反贪部门与纪检机关合署办公，组建新的监察机关。原有的工作人员就面临去留问题，即将裁撤掉的机构工作人员整体划进新的机关，还是根据人员情况采用调任、转任、转业或者安排退休等多种方式进行合理分流。国家监察体制改革的导向和目标是精简机构和人员，并非是简单地将原有机关相关职能部门直接合并到新的国家机关，否则极易造成机构的臃肿与职能配置的不科学。因此，改革分流只能是在整合原机关资源与力量的同时，按照改革后机关职能的需要以及原机关工作人员的能力与特长统筹分配人员，符合监察机关条件与要求的直接分配至监察机关，不符合监察机关条件的安排到原机关其他部门或者分配至其他机关事业单位，少部分达到退休条件或者符合提前退休安排的办理退休，进而实现人员分流与使用的双赢。科学合理的分流既能实现原机关工作人员的有效妥善安置，又能促进资源科学合理的配置，配齐配优新的监察机关干部队伍。这也为监察机关人员分类，确保监察官队伍的质量打下坚实的基础。

改革后所面临的主要是人员分类的问题。国家监察体制改革后，监察机关履行监督、调查与处置三大职权，就产生谁来监督监察机关的问题。我国《监察法》规定监察机关与其他国家机关“互相配合，互相制约”，依法独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。监察机关对所有行使公权力的公职人员进行监察，不受其他机关的干涉。监察机关自身的监督问题就成为我国监督环节中的一个薄弱项，必须通过完善内部分工和监督制约机制等制度，来实现监察机关内部在分工协作下的分权，达到制约与平衡的双重目的，确保监察机关自身的廉洁性和公信力。内部的分工与协作涉及职责与职权的划分，避不开人员的安排问题。尽管改革过程中已经产生了人员分流，但监察工作不同其他工作，存在一些特定情况。例如，调查虽然不同于侦查，但也需要一定的技术和手段，对监察官的专业性和技术性要求较高，而其他工作并不要求这么高的条件。这里存在两种选择，一种是将监察官限定在相当小的范围内，一种则是将监察官进行分类设置。现实中监察工作是一个连贯性的工作，无法简单地分割或者区分。要想将最为核心或者关键的某一部分职能工作抽离出来，将所涉的工作人员作为监察官，很难自洽。因此，采用分类的方法更加可取。《监察官法》中关于监察官的范围、条件和等级等规定都体现了这一点。通过区分监察人员和监察官，将监察官分类分级设置，采用不同的标准和条件要求，这样更具科学合理性。

（三）合署办公模式对监察官的政治条件要求

监察机关是政治机关，鲜明的政治性是政治机关的基本属性。[11]任何一个单位和个人生活在社会中，都或多或少具有某种政治情感或者政治倾向。作为国家监察机关的工作人员更是如此。显然，政治性要求是监察官不能摆脱或者脱离的一个特征。因此，我们无需争论是否设置政治条件的问题，而应聚焦于如何设置和设置要求的问题，即政治为“先”还是政治为“要”。这是必须厘清的基本问题，也是国家监察体制机构改革的核心问题之一。

政治为“先”强调政治条件应该作为先决条件，是所有条件中应该首先考虑的。政治为“要”强调政治条件作为必要条件，是必须具备的，但不强调其所在的具体位序。政治为“先”和政治为“要”最大的区别在于政治标准要求的次序和严格程度，即政治要求是否为首要要素。不论是政治为“先”还是政治为“要”，都将政治条件作为监察官的必备条件，但是对于政治条件的要求程度具有显著差异。政治为“先”要求政治作为先决条件，对政治要求较高。而政治为“要”则要求相对较低，仅是作为必要条件，达到即可。

监察官所行使的职权并非是简单意义上的行政权或者司法权，而是兼具二者性质的新型“第四权力”[12]。国家监察体制改革后的监察制度既不同于中国传统监察体制，也有别于西方监察员制度，而是一种全新的监察制度模式，是在中国共产党的领导下，党政机关高度融合、有效衔接后的新型监察制度模式，是具有中国特色的监察制度实践成果。也正是因为如此，监察官的设置并不能简单化，特别是对于作为政治机关工作人员的监察官而言，政治性是其根本属性，也是其鲜明特征。在国家监察机关与党的纪检机关合署办公的情况下，二者高度融合，甚至在很大程度上难以有效区分，只是在对外作用的方式上会有所差别。作为纪检监察机关中的监察官，很难进行二元性的严格区分，即使理论上可行，现实中也很难实现，实践价值十分有限。所以，政治为“先”成为实践的主流形态，即监察体制改革后，形成了“清一色‘党员化’”现象，[13]监察官几乎全部都以党员这一政治身份为先决条件。

《监察官法》是否应将监察官的资格与条件拔高到这一高度呢？这是需要进行认真研究和思考的，特别是在新形势下，国家监察制度的构建中，是否应该将党员身份作为入门的先决资格与条件呢？其科学性与合理性何在？国家监察机关行使监察权，并不意味着党员就一定比非党员行使得好，特别是在一些专业性极其强的领域，如运用技术手段调查贪污腐败问题，并不一定能够立即找到合适的党员人选，这势必带来一些负担和麻烦。虽然政治正确是必要的，但是政治为“先”却是需要审慎考量的，特别是在监察官的资格与条件设定上，可以采用政治为“要”，而不宜采用政治为“先”。实践中较为稳妥的办法是具体问题具体分析，如某些领导岗位政治为“先”，而某些专业性岗位政治为“要”。

总体而言，政治标准和条件必不可少，但是应该是有限度、有区分的，需要区别对待的，政治条件是监察官的必备项。对全体监察官而言，政治基础条件应该符合政治正确的基本要求，但是并不一定必须具备共产党员身份。在某些关键岗位上，党员身份是必须的，但在其他一些岗位，党员身份则并不一定要如此严格。

综上所述，监察工作的程序化、连贯性以及专业技术化等特性向监察官提出了更高的要求。鉴于监察工作的分工差异，监察官的任职条件不能一概而论，比较妥当的做法是在把握基准的基础上分类分级设置。把握基准就是在严格按照《公务员法》规定的基础要求的前提下，根据监察工作分工，将监察官进行分类分级，针对不同的类别和级别进行具体规定，通过差序化来设定具体要求，以解决监察官的产生方式不同所带来的现实问题。这是《监察官法》第12 条第2 款中关于学历不达标要进行培训和考核这一特别规定的内在原因。

四、监察复合型角色对监察官任职条件规范的涵摄

国家监察体制改革是为了改变过去监督资源和力量分散，导致出现“九龙治水”的局面，消除存在“大幅的监察空白区域”。[14]通过改革“整合行政监察、预防腐败与职务犯罪侦查等职权，建立新型的、独立的监察机关”[15]，与党的纪检机关合署办公，形成反腐败的合力，专职国家监督职责。所以，国家监察机关既是政治机关，也是反腐败专责机构，更是国家公权力机关。因此，它赋予了监察官多重角色——政治机关工作人员、反腐败机构工作人员和公务员。这些角色交叠作用，对监察官的任职条件提出了新的要求。

（一）满足国家公务人员的基本要求

《宪法》第3 章第7 节规定了“监察委员会”，确认了监察机关的宪法地位，明确将监察机关作为国家机关一部分。《监察法》第3 条规定，“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照本法对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严”，明确了监察机关代表国家履行“监督、调查和处置”的职责。监察委员会是国家机构，监察官是国家机构的工作人员，属于国家公务人员，理应受到《公务员法》的规范约束。《公务员法》第2 条规定，公务员“是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员”。监察官就是依据《宪法》《监察法》等法律来履行公职，被纳入了国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员。即使《公务员法》第3 条规定，“法律对公务员中领导成员的产生、任免、监督以及监察官、法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定的，从其规定”，相当于给监察官提出了特别要求，但这并非是例外原则，而是更高的要求。

《公务员法》第13 条规定，公务员应当具备下列条件：（1）具有中华人民共和国国籍；（2）年满十八周岁；（3）拥护中华人民共和国宪法，拥护中国共产党领导和社会主义制度；（4）具有良好的政治素质和道德品行；（5）具有正常履行职责的身体条件和心理素质；（6）具有符合职位要求的文化程度和工作能力；（7）法律规定的其他条件。这也是监察官的一般任职资格，主要包含了国籍、年龄、政治、健康、基本能力等方面的基本条件。《监察官法》第13 条第1 款也分别作出了相应的规定。

（二）符合政治机关的一般要求

监察委员会是政治机关，监察官也必须符合相应的政治标准。《宪法》第123 条规定：“中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关。”监察委员会是实现党和国家自我监督的政治机关，其性质和地位不同于行政机关、司法机关。监察委员会的工作具有很强的政治性，在履行职责过程中既要加强日常监督、查清职务违法犯罪事实，进行相应处置，还要开展严肃的思想政治工作，进行理想信念宗旨教育，做到惩前毖后、治病救人，努力取得良好的政治效果、法纪效果和社会效果。监察工作的这一特性要求监察官必须凸显内在的政治性。

监察官必须旗帜鲜明讲政治。《监察法》在总则部分也明确规定：“坚持中国共产党对国家监察工作的领导，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制。”可见，“坚持党的领导”是《监察法》的基本原则，也是《监察官法》必须遵循的基本原则。国家监察体制改革的根本目的是加强党对反腐败工作的统一领导，推进国家治理体系和治理能力现代化。国家监察体制改革是从我国历史传统和现实国情出发加强对公权力监督的重大改革创新。[16]通过党的集中统一领导，纪委监察委合署办公，实现了党内监督和国家监督、党的纪律检查与国家监察有机统一。监察委员会不设党组、不决定人事事项，本质上就是党的工作机构。监察委员会作为政治机关，政治属性是第一属性、根本属性，必须始终把讲政治放在第一位。《监察法》第56 条也规定监察人员“必须具有良好的政治素质”。因此，政治条件是担任监察官必不可少的条件。

虽然现有的监察法规并未对“良好的政治素质”作出具体规定，但是由于纪委监委合署办公、人员高度融合，在监察法规尚且不完善的前提下，党内法规特别是有关党的纪律检查方面的党内法规对监察官的规范管理有重要的参考价值。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》就提供了很好的参照，其规定的12 项准则是对党组织和党员提出的明确要求。由于纪检监察机关合署办公，实践中监察官又同时具备纪检工作人员的双重身份，因而对于党员具有规范约束的党内法规对监察官具有“软法”作用。从《关于新形势下党内政治生活的若干准则》中剔除对于党组织的要求，剩余的比较具体的政治要求对于监察官任职条件具有现实的量化参考价值。正因为如此，《监察官法》第13 条作出了相应的党纪和政务处分、裸官等情形的职业排除性规定。

（三）达到反腐专责机关的特别要求

监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。“监察委员会的专责反腐职能，要求监察人员既能执纪又能执法。”[17]因此，监察官还必须具备相关能力。

监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照法律规定履行监督、调查、处置职责。过去，行政监察的对象主要是行政机关的工作人员，而检察院主要侦办国家工作人员职务犯罪，不管职务违法行为。改革后，监察机关从政府系统中分离出来，专司国家监察职责。监察委员会依法行使的监察权。这不是行政监察、反贪反渎、预防腐败职能的简单叠加，而是在党的直接领导下，代表党和国家对所有行使公权力的公职人员进行监督，既调查职务违法行为，又调查职务犯罪行为，可以说依托纪检、拓展监察、衔接司法，但又不是司法机关。这些职责的履行与职能的实现都对监察官提出了更多更高的要求。这既是对监察官素质与能力的考验，也是对监察工作的特别要求。“建立专业化导向的国家监察官制度以促进反腐人员的专业能力，已成为改进反腐败工作的重要前提条件。”[18]

《监察法》第56 条规定，“监察人员必须熟悉监察业务，具备运用法律、法规、政策和调查取证等能力，自觉接受监督”。基于监察工作的特殊性，监察官必须熟悉监察业务，具备必备的法律、法规、政策和调查取证等工作能力。这里有两项要求，一是熟悉监察业务，二是具备相应的工作能力。这两项条件和要求对于监察官而言，单纯通过理论学习是远远不够的，需要通过实践的学习与锻炼方可慢慢训练、培养、积累。这就要求将理论与实践学习结合起来，相互促进。熟悉监察业务，具备法治素养与调查取证等工作能力，必然会对监察官的学历、实践工作经历有一定的要求。也就是说，欲达到监察官的任职条件，就需要满足一定的学历、工作经历以及职业技能要求。

综上所述，监察官是一种对专业性要求相对较高的职业，职业准入要求自然必不可少。监察官毕竟不是一般普通的人员，无论是根据监察工作的特点，还是参照有关其他类似人员的实践经验，对于监察官的任职条件设定职业准入要求都是必要的。国家监察体制改革中，机构改革带来整合与合并、党政机构合署办公带来政治为“先”与政治为“要”、人员调整带来的统合与分类三大核心问题，对监察官的任职条件产生广泛而深刻的影响，提出了新的要求。《监察法》第56 条所规定的职业道德操守和职业素养两个方面的内容也为职业准入条件提供了法治基础和立法源流。特别是其中“必须具有良好的政治素质，熟悉监察业务，具备运用法律、法规、政策和调查取证等能力”，实际上已经初步提出了关于职业准入的基本条件要求，即政治上必须具有良好的政治素质，业务上必须熟悉监察法业务和具备运用法律、法规和政策的能力、调查取证的能力。而这些能力的实现并不能完全寄希望于纯粹的理论学习，还必须与实践结合起来，辅之以必要的职业准入条件，方能有效地保证监察官队伍的专业化水平与优秀的工作能力。例如，对于法治能力的培养，可以通过对司法从业资格证的要求来实现；对于监察业务的熟悉和调查取证能力等的实现，可以设定须具有相应的工作经历和年限等条件要求；对于政治素养，重要岗位可以设定党员身份、政治宣誓或者承诺等条件来保证。设定此类条件或者要求作为监察官的任职条件，将大大减少培养监察官的成本，提高人岗的匹配度，确保监察官具有较强的工作适应性。此外，《监察官法》第13 条的6 项作了刑事处罚、党纪处分、政务处分和裸官等情况的排除性规定。

结语

《监察官法》将《监察法》第14 条关于“国家实行监察官制度”的规定予以具体化、规范化，使监察官队伍建设实现有法可依。贯彻落实《监察官法》的前提是必须弄清楚立法的逻辑，掌握立法的内在规律，进而为监察官的选用提供基本保障。监察官的任职条件是《监察官法》立法的基础性问题，弄清楚其背后的逻辑，对于依法推进监察官队伍的建设、培养乃至选拔合格的监察官具有重要意义。然而，在全面依法治国的大背景下，仅靠《监察法》《监察官法》《中华人民共和国公职人员政务处分法》等法律还远远不够，特别是面对依旧严峻的反腐败工作形势和压力，还需适应法治实践的制度刚需，围绕监察法律部门发展规律，[19]加快完善基础性立法。因此，全国人大及其常委会应该加快研究起草有关监察工作领域急需的基础性法律。国家监察委员会也应充分利用监察法规制定权，将在实践中已经成熟的经验及时总结凝练，运用科学的立法技术，将其上升为监察法规，努力为监察工作提供一批基础性监察法规。对于工作中还不成熟的领域，全国人大及其常委会可以授权国家监察委统筹在一定范围内进行试点探索，先行制定暂行条例或者办法。在充分试点探索和科学论证总结的基础上，再及时通过法律程序，完善相应的立法，将成熟的工作经验制度化、规范化、法治化。另外，由于国家监察机关与党的纪检机关合署办公，在当前监察法律法规尚不完善的情况下，国家监察机关所依赖的或者参照主要是有关纪检工作的党内法规和规范性文件，这虽然能够解决燃眉之急，但也面临着合法性与适当性的困境。也需要尽快完善国家监察机关与党的纪检机关协同立法机制，及时通过法律程序将党的纪检机关工作的好经验、好制度转化为法律法规，以解决基础性法律不足的问题。通过多措并举，逐步完善“以宪法为核心的多层次监察法体系”，深化“监察法规范体系与其他法律规范体系的融通与衔接”，为全面依法治国提供基本保障。[20]