确权、协同与问责：政府职责体系改革下公安事权配置问题思考

谭羚雁

（中国刑事警察学院 公安基础教研部，辽宁 沈阳 110854）

一、背景与问题

精良的政府职责体系是自党的十八大以来党治国理政的重要目标诉求，是实现国家治理体系和治理能力现代化的关键制度支撑，同时也是坚持和完善中国特色社会主义行政体制的必然路径选择。2013 年党的十八届三中全会第一次对中央与地方政府职责作出明确划分；2018 年党的十九届三中全会第一次明确提出解决中央与地方机构设置“上下一般粗”、权责归属不合理的问题；2019 年党的十九届四中全会明确提出“权责清晰”应当作为职责和机构体系运行顺畅的重要基础；2020 年党的十九届五中全会更是将“职责明确、依法行政的政府治理体系”摆在政府职能转变的首要位置。从党的十八大以来的历次纲领性文件看，政府职责体系是关乎国家行政体制改革的核心议题，其核心要义在于“建构合理有效的中央与地方权责关系”，而“事权结构”又是理顺这一权责关系的重中之重。在当前优化政府职责体系的宏观背景下，事权配置问题的整体性思考当仁不让地成为重大课题之一。

公安机关作为重要的政府职能组成部门，承担着捍卫政治安全、维护社会安定和保障人民安宁的使命任务。着眼于增进人民福祉、建设人民满意的服务型政府的现实需求，迫切要求围绕政府职责体系总体框架，加快形成“事权清晰，权责一致，集权有度，分权有效，高效运转”的公安管理体制，理顺中央和地方公安事权，防止公安机关职责缺位、越位、错位[1]。2019 年5 月，习近平总书记在全国公安工作会议上就公安机关机构改革作出了明确指示：“加快构建职能科学、事权清晰、指挥顺畅、运行高效的公安机关机构职能体系”，并“优化职能配置、机构设置、力量资源配置”。无疑，公安事权配置已然成为全面深化公安改革的核心议题，不仅契合当前党中央加强公安工作的重大决策部署要求，同时也是更好发挥公安工作整体效能以助力公安工作现代化的现实需要。在中国特色社会主义进入新时代的背景下，为全面建设社会主义现代化国家创造安全稳定的政治环境与社会环境，进一步提高公安机关对社会治安的驾驭能力，提供更高水平的公共安全服务，必须确保中央和地方各级公安机关科学合理配置事权结构，依法有效履行事权职责。

二、事权与公安事权：范畴厘定与文献回顾

对于事权问题的学术进路涉及诸如政治、经济、法律、公共管理等多个学科。不同学者在对事权问题的研究过程中自然是取其专业适应性展开相关问题之讨论。综合来看，比较具有代表性的是北京大学王浦劬教授对事权内涵“四种进路”的总结概括，分别是“宪制进路”“财政进路”“政治进路”与“公共事务进路”[2]，并尝试综合“财政支出责任”“事权法律依据”“央地权力博弈”三种研究进路的优点，侧重思考以“公共事务”为依据的第四种进路下的事权划分与配置结构问题。简单从字面理解，事权就是政府从自身职能和责任出发需要承担的公共事务以及应实施的相应权力。如果融合上述四种研究进路，事权的研究范畴具体可包含以下五个方面，分别对应不同的研究进路：其一，事权以一个国家的宪制发展为根基，反映出不同层级政府之间的法律关系；其二，事权与财权、财力、支出责任密切相关，强调与其物质保障之间的相对应关系[3]；其三，事权问题体现出中央与地方以及不同层级地方政府之间基于“经济人”假设的讨价还价、政治互动与利益博弈；其四，科学化与法治化的事权划分需遵循“公共性”的本质属性，最大化不同区域范围内的公共利益与公共需求；其五，事权的“公共属性”应当通过纵向不同层级政府间事务和权力的差异性配置来实现。

公安事权是我国纵向政府间权责关系的一个缩影，在受到政府事权配置宏观影响的同时，公安机关的事权改革又具有部门性、行业性等微观属性。以往对于公安事权的界定，比较具有代表性的观点认为：公安事权是“政府在国家安全和公共安全的事务和服务中应承担的任务和职责”[4]；“各级公安机关在履行刑事职能和行政职能中所享有的权力与承担的责任”[5]；“涉及到公安机关的责任、与责任相适应的权力、应履行的义务及相应的人、财、物保障体系”[6]。综合来看，以往关于公安事权的界定基本遵循了事权的“公共事务”研究进路，并不同程度地认识到公安事权改革是一项复杂的系统性工程。

2015 年2 月，中共中央审议通过的《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》（以下简称《意见》）及相关改革方案中指出，全面深化公安改革的总体目标是：建立与中国特色社会主义法治体系相适应的现代警务运行机制和执法权力运行机制，建立符合公安机关性质任务的公安管理体制。《意见》为开展我国公安机关事权配置的研究框定了整体思路。按照《意见》的改革思路，学界对公安机关事权配置的研究方兴未艾。部分研究从传统的央地关系角度切入，探讨中央公安事权、地方公安事权和央地共管事权的具体划分。比如，程小白根据“有限警察”“责任政府”的理论基础，以《人民警察法》和《公安机关组织管理条例》作为支撑，明晰公安机关的职能定位，科学划分出具体的14 项中央事权、7 项地方事权和5 项共管事权[7]；蔡炎斌建议要区分警务管理权和社会管理权的边界，建立事权清晰、责任明确、相互配合、协同作战的体制，完善“条块结合，以块为主”公安管理模式，形成“全国一盘棋”的整体效应[8]。部分研究从公安机关机构设置的视角出发，试图打破职责同构，探索“大部制大警种”改革模式。苏娜指明“大部制”改革在科层制组织中的重要意义，并结合我国现代警务工作实际，提出“职能定位、确定权责、转变导向”的三大改革路径[9]；韩春梅认为公安机关的职权重构还要涉及政治体制、管理体制、机构设置等多项改革举措，要突破利益固化的藩篱，加强顶层设计，打破职责同构，厘清条块关系，推进社会联动，转变职能，打造服务型公安机关[10]。还有部分研究从公安改革历史发展的脉络进行梳理，总结公安改革的历史节点和公安机关发展建设的宝贵经验，助力构建中国特色现代警务体系，推进国家治理体系和治理能力现代化视野下的公安治理。公安部研究室副主任赵炜梳理总结了我国公安改革的基本历程和基本经验，并指出新时代公安改革的发展趋势，即通过职务序列改革、机构设置改革、警政区划改革等配套举措，推进公安业务的深度融合和警务工作的扁平化[11]；张子荣引入“元治理”概念，提出国家治理现代化视野下的公安改革要将公安管理逐渐转变为公安治理，强调多元协调合作，将高度集权转变为适度分权，发挥法治保障作用，依法进行事权划分，全力推进公安治理现代化[12]；赵伟则从行政生态学视阈出发，以县级公安机关为切入点，指出现阶段推行公安改革，必须改善公安机关面临的行政生态环境，理清政治性权力与行政性权力的边界；并提出“统一规范、职能法定、精简机关、夯实基层”的改革原则，抓住全面深化党和国家机构改革的有利契机，促进公安机关事权划分、机构设置更加科学优化[13]。

综合学界相关研究成果，本文将公安事权问题置于国家治理体系与治理能力现代化的宏观全局，在政府职责体系优化协同高效改革的背景下，综合事权问题的上述四种研究进路，从明确权责、联动协同、问责监督三个维度出发，对公安机关权责划分和事权配置问题进行整体性再思考。

三、公安事权配置：历史回溯与现状梳理

1949 年新中国成立以来，公安机关作为重要的政府职能部门之一，其内部管理体制以及不同层级间权责关系是在宏观的中央与地方关系的改革推演下逐渐形成了具有自身行业特性的制度设计。公安事权目前面临的改革困境某种程度上能够从历史发展中找到问题存在的根源。

（一）公安事权配置的历史分析

涉及我国政治体制等问题的研究，学界通常会追溯到自周王朝开始的分封制，并将其作为历史分析的逻辑起点。严格意义上讲，西周宗法分封制是我国古代中央与地方关系逐步确立的重要标志，而且古代“大一统”的中央集权封建统治制度也是影响我国单一制下政府权责体系运行逻辑的重要历史渊源。本文对于公安事权配置的历史分析，主要以1949 年中华人民共和国成立为起点，遵循70 余年来中央与地方“集权”与“分权”的相互制衡轨迹，微观具体地再现公安机关事权配置的历史特点。

20 世纪50-80 年代计划经济体制下，受制于特殊历史时期“克里斯玛型”政治权威的影响，政治意识形态因素下的道德教育与政治动员、集体主义和奉献精神成为当时社会治理的基本模式。在此背景下，以政治自觉为基础的“群众路线”社会管制模式成为维系这一阶段政治稳定与社会秩序的主渠道。毛泽东同志对以“群众自治”为基础的各类非国家治保力量尤为重视，包括治保会、治保小组以及广泛存在于国有单位内部的治保力量发挥着重要的治安预防与社会监督功能[14]。这种社会管制模式一方面内嵌于当时“地方分权”为主导的治理理念，一方面与新中国成立初期公安机关建制仍不够成熟息息相关。毛泽东同志在1949 年后对中央与地方关系曾作出明确指示：“扩大一点地方的权力，让地方去办更多的事情”；“有统一有分散，发展地方个性”；“中央只管虚，只管方针政策，不管实，或少管些实”[15]。表现在公安工作中，就是明确公安机关“条块结合，以块为主”的管理体制，而且在加强“条条”业务管理的同时着重突出“块块”党委部门的政治领导。然而，由于公安机关初期建制仍在不断发展中，缺乏足够的制度化与专业化治理能力，因而在其内部管理体制中并未建构起清晰的事权配置框架。这一点通过当时公安机关机构设置的频繁变更也能得到证明。例如，公安机关部门设置从1949 年10 月的“一厅六局”到“一厅七局”，再到文革前的“一厅27 局”，部门数量与规模逐渐增加，而且公安部与地方公安机关的机构设置也基本趋同。同时，十年文革期间公安部的部门结构变革就有四次之多[16]。机构设置与事权配置是相辅相成的两个方面，在当时机构设置处于频繁变动的阶段，公安事权划分与权责配置自然也不健全、不成熟。

改革开放后，中央权力有明显的收紧趋势。尤其是随着1994 年分税制改革的推进，分税原则不再依赖于以往的“中央和各省双边谈判”，而是明确引入了“以规则为基础”[17]的比例分配方法，中央财权得到进一步收紧。在公安工作领域，首先，改革开放后公安机关在机构设置上逐渐形成“上下对口、左右对齐”的职责同构体制。1999 年在省级公安机关机构改革过程中，公安部明确要求地方公安机关原则上与公安部对口设置机构，而且机构职能的配置与名称也要尽量与公安部保持一致[18]。这是公安机关内部为加强纵向领导能力的重要制度设计，有利于实现“条条”的直线指挥与控制。实际上，这种同构性的机构设置本身就是源于不同层级公安机关事权配置的高度一致性。例如，在改革开放后的四次“严打”和“专项斗争”中就明显体现出公安机关自上而下的权责依附关系。其次，受中央财权收紧和职责同构体制的双重影响，日益增多的公安事务与紧缺的公安经费之间存在明显的矛盾冲突。职责同构体制下，公安事权不断向下传递；中央财权收紧制度下，公安财权却不断上移。这一方面导致地方公安“全能”，即什么都管；另一方面又导致地方公安“无能”，因为费用支出、统筹安排与资源配置等由上级公安部门全权控制。因此，中央不断集权的同时，中央的权力却被地方分割[19]。这种权力分割体现在公安工作领域上就是：在事权与财权不均衡的配置下，全能的各级地方公安机关面对自身财政的不断吃紧，更容易“对同级地方党委形成难以改变的政治与经济依赖”[20]，而地方公安部门对上级业务的履职能力却显得羸弱不堪，以上也成为公安机关条块矛盾的症结之所在。

从1949 年初和改革开放后的简要历史脉络看，公安机关在事权配置问题上并未摆脱“集权”与“分权”的博弈怪圈。而且，中央公安机关与地方公安机关之间的权责结构此消彼长，甚至已出现中央与地方在利益博弈过程中治理能力同时被削弱的问题。而这些都要归因于我国压力型体制下“行政性主导”的事权配置模式。

（二）公安事权配置的现实困境

从20 世纪50 年代开始至今，中央与地方的事权配置一直受到以“行政性分权”为主导的制度影响，公安机关事权配置的行政化痕迹也尤为凸显。此外，公安事权结构具有明显的同质性，事权与财权、编制不能完整匹配，而且呈现出阶段性、动员性的“运动式治理”特点。具体来讲，公安事权配置主要存在以下四方面问题：

第一，纵向公安事权交叉重叠，并无明确的差异化区分，事权结构具有明显的同质性。为更直观地阐述公安机关事权配置的同质性，笔者以公安机关经济犯罪侦查工作为例，通过实地调研与访谈对公安部经济犯罪侦查局、X省公安厅经济犯罪侦查总队、X市公安局经济犯罪侦查支队、X县公安局经济犯罪侦查大队四级公安部门的主要职责进行了梳理与比较（见表1）。

表1 公安机关纵向不同层级经济犯罪侦查部门的职责梳理与对比

从表1 看，公安机关经侦部门的权责主要包括：拟定经济犯罪侦查工作政策；负责重特大经济犯罪案件的侦办；组织并实施专项行动。而且在四个不同层级的经济犯罪侦查部门职责配置中，需要重点关注如下三个问题：其一，每个部门职责中通常会注明“负责承办上级部门依法交办的经济犯罪案件”；其二，每个部门都要负责重特大经济犯罪案件，而这些重特大案件通常具有涉案区域广、影响范围大的特点，一般由上级部门对该类型案件的侦办进行层层批示；其三，每个部门都要负责组织并实施专项行动，专项行动数量多、时间跨度大，通常由公安部通过计算机云端系统自上而下层层审批。

通过以上三点，基本可以得出如下结论：一是，纵向不同层级公安部门的职责配置过于笼统，缺少差异性的微观描述，各层级事权划分语焉不详。二是，纵向不同层级公安部门的职责体现出“上下一致贯通”的配置特点，在涉及重特大犯罪案件的侦办和专项行动的组织实施方面，自上而下的职责分配与指挥调度尤其明显。概括来讲，公安事权配置交叉重叠，并无明确的差异化区分，事权结构仍具有明显的同质性。

第二，公安事权配置以行政性分权为主导，规范的法治性分权仍显不足。行政性分权与法治性分权是两个相对的概念。行政性分权主要依托上下级部门间的权力隶属关系，通过行政指令实现上级对下级的任务安排。法治性分权则是在科学规范的法治框架下，明晰上下级部门的法定权责界限。相比法治性分权的规范性，行政性分权的主观性与随意性较强。笔者在访谈中了解到，基层民警所承办的多数的犯罪案件主要来源于两部分：一是基层派出所接到的涉及相关案件的报警；二是由上级公安部门下派的相关犯罪案件。例如，在当前传销类、网贷类经济犯罪案件频繁高发的趋势下，由于涉案范围广、受害群体规模大，基层公安机关80%以上的经济犯罪案件来源于自上而下的行政性分权。对于是否构成犯罪尚未明确的案件，按上级行政指令进行案件线索核查；对于线索明确并立案侦查的案件，按上级指示进行犯罪打击工作。此外，在行政性分权的影响下，基层民警办案执法权被进一步收紧。例如，对于一些涉案金额超过100 万的经济犯罪案件，基层部门是否要采取强制措施，是否立案并依法展开侦查，都需经由上级审批。又如，对于辖区内发生的一些涉案金额较大的经济犯罪案件，经由上级要求随时可能被“提级办理”，即由案件所在辖区转交由上一级犯罪侦查部门侦办。从以上来看，行政性分权目前仍是公安机关事权配置的主导原则，该结论从各部门职责中的“承办上级部门交办的工作”这一项内容中也可得到充分的证明。

第三，公安事权配置体现出以全国性“专项行动”为主导的“运动式治理”特征。运动式治理是解释中央集权与地方治理矛盾关系以及地方政府运行逻辑的重要政治学概念。运动式治理通常被看作是“以自上而下、政治动员的方式调动资源、集中各方力量和注意力完成某一特定任务”的过程，具体可表现为“贯彻上级指示动员、工作重点部署、上级计划落实等活动”[21]。在笔者所了解的公安机关经济犯罪侦查工作中，由中央公安机关经侦部门通过内部工作系统统一派发的专项核查和专项打击行动已成为基层民警侦办案件的重要来源。目前以追逃海外经济犯罪嫌疑人为主要目标的“猎狐行动”是非常具有代表性的公安经侦专项行动。类似于“猎狐行动”的公安机关各项专项行动不仅涉域范围广、数量多、时间跨度大，而且严格按照“集中力量办大事”的原则，集中抽调并动员各部门精锐警力统一落实专项行动的实施与考核任务。一方面，专项行动经由上级公安部门层层任务发包，直到将任务发包至最基层；另一方面，专项行动由上级公安部门层层任务考核。不仅考核破案数量、破案质量（比如破获团伙、冻结财产、追回经济损失等），而且还要考核社会效益（比如专项行动的实施是否引发串联上访等维稳问题）。此外，专项行动的绩效考核以案件办理的“终身负责制”为主要方式，如若案件侦办中出现冤假错案等情况，将会按规定予以追责。以上所述，目前公安机关事权配置具有浓厚的行政化色彩，而且在以“向上负责制”为政治逻辑的官僚体制下，公安机关内部极易形成非良性的“任务—绩效”层层发包的运动式治理过程。

第四，公安事权下移与财权、编制严重不匹配。事权与财权、编制问题息息相关，事权逐级下移的同时，地方财权与编制却普遍存在不匹配的问题。在调研访谈过程中，笔者了解到，目前基层公安部门在执法办案过程中处于很尴尬的境地。一方面，受上级“条条”部门的业务指导，下级需要听从来自纵向上级公安部门的业务指令。例如，近年来大数据平台等业务硬件建设已成为地方公安部门业务发展水平与能力的重要考核指标。但问题是，上级下达的工作任务，所需公安经费却由地方财政“买单”。上级公安部门通常要求地方公安部门要积极做好与各级地方党委与地方政府的协调工作，但受制于地方经济发展水平以及地方财政部门的实际落实意愿和落实能力，地方公安经费缺口问题依然很突出。不仅个别地方存在工资拖欠的现象，而且在办案经费保障不了的情况下甚至出现了由办案部门和办案民警先行垫付的问题，直至涉案经费经由法院判决返还国库后，才能补还基层办案经费。因此，上级业务部门的绩效考核要求与地方财政吃紧存在难以协调的矛盾冲突。此外，就地方编制来讲，公安部明确要求基层警力不少于35%。然而普遍情况是，部门层级越高，编制越多；越是基层，编制越少。尽管近年来公安机关在“基层警力下沉”方面采取了很多举措，定期从公安机关部门抽调部分警力补充到基层，以满足基层警力不少于35%的硬性要求。然而就下沉的实际情况来看，尽管形式上能基本满足比例要求，但警力下沉后实战能力的提升却不容乐观。

四、境内外警察事权配置的经验借鉴

事权配置问题并非属于我国公安机关特有的改革难题，与我国同属于混合型管理体制的日本、英国以及中央集权型的法国、地方分权型的美国等国家一直以来都在努力推动关于警察事权配置的理论讨论与实践改革。下文综合诸如日本、英国、法国、美国、我国香港地区、我国台湾地区等境内外国家地区关于警察机构设置与事权配置的具体做法，为我国公安机关事权配置的未来改革提供必要的经验借鉴。概括来看，境内外警察事权的优化配置主要包括以下四点经验。

（一）廓清“警察权”的概念界限

一般认为，明晰“警察权”的概念是界定警察事权的基础和前提。警察权是区分警察与其他行政部门、社会组织职责与权力的重要概念，警察事权则主要对警察横向部门和纵向部门之间的职责与权力进行区别性设置。在境内外警察机构设置和事权配置问题的讨论中，警察权的概念范畴通常是首要被关注的学术议题。然而，在以美国为代表的西方学术界在对警察权的研究中，也难以明确廓清警察权的外延与内涵。首先，对于警察权的概念探讨通常模糊宽泛地转化为对警察职责、警察功能、警察目的等问题的界定，以减少警察权概念界定的难度。其次，通过区分“警察”与“警务”，重新认识警察部门与其他行政部门、社会组织等之间的职责界限。欧洲与美国学者在关于警察权的研究中指出，警察权是从内务行政中发展而来的[22]。换句话说，警察权一开始与其他行政事务是糅合在一起的，直到1829 年英国大伦敦警察体制建立，警察权才独立出来，并逐渐具备专业性。然而，在这一分离过程中，警察权似乎很难与其他行政事务严格区分开来。这也就意味着履行警察职责的不都是警察部门，其他行政部门、社会组织等某种程度上也在行使着涉及维护社会秩序与公共安全的重要职责。因此，“警务”的范畴比“警察”更加宽泛。警务是包含了警察机构、其他行政部门、社会组织、公民等诸多社会力量参与在内的更广泛意义上的社会性活动，而警察则是警务活动中的重要主体力量。尽管“警察权”在西方学者眼中宽泛而零散，但总体上警察权的范畴已逐渐缩小：“从分权走向分工”，“从最初的推进一般的公共福祉”逐步缩小为“包括保护公民的生命、健康和财产，维持良好秩序以及公共道德的主要社会利益”[23]。

（二）打破警察事权的行政对应原则

行政对应性是我国行政机构设置的重要原则之一。各级行政部门的设置不仅要与国家行政区划相对应，还要与政府管理体制相对应。按照行政对应原则，公安机关的机构与职责也要考虑在相应的行政区划与管理体制下进行对应设置。以日本、我国香港地区、我国台湾地区为代表的国家和地区为更好地体现警察机关的工作特殊性，打破了传统的警察管辖区域、管辖事务与行政区划相对应的原则，充分实现事权配置与警力编制跟着警情社情走。例如，我国香港地区根据辖区人口、报案数、犯罪率等社情警情，规范设置了不同类型的警署及其警力编制标准。我国台湾地区早于2003 年3 月就设置了“地方警察机关员额设置参考标准”，根据辖区人口、面积、车辆数、犯罪率，为各地警力配置设计了明确的参考标准[24]。概括来说，事权的划定不再是遵循行政权力的统一管辖需要，而是综合考虑警察部门所需面对的警情事务的差异性。

（三）完善警察机构的法治性分权

法治性分权是推动警察事权科学优化配置的重要保障。在境内外关于警察事权配置的实践改革中，无一例外地都提及了“事权划分的法治化”。例如，日本于1954 年7 月颁布了《警察法》，明确划清中央和地方警察事权的界限，并按照大部制原则建立了符合警察工作性质和职业特点的管理制度。英国作为职业化警察建制的发源地，尤其重视通过制定法律不断规范英国警察的管理。其以《1964 年警察法》的制定为起点，《1996 年警察法》《2001 年刑事司法和警察法》《2005 年严重有组织犯罪和警察法》等法律相继出台，明确划分了警察委员会、内政部、警察局长的职责，并理顺了内政部对跨区域严重刑事犯罪侦查的垂直管理[25]。法治性分权的实现很大程度上减少了事权配置中的行政随意性与主观性，对于理顺各层级警察机构的权责关系，形成科学规范有效的权责治理体系具有重要意义。

（四）匹配警察事权与财权、编制

境内外警察事权改革尤为重视财政、编制等方面配套举措的实施。警力编制方面，做到编制与事权相适应，实现编制法定。例如，法国在1985 年通过立法下放警察职权，并鼓励地方不断扩大在警察事务方面的财政与编制权限[26]。日本《警察法》《警察法施行令》等果断摈弃全国警力编制“一刀切”的传统做法，根据警情社情区别性地设置各地警察的编制基准，并且在经费保障上明确了“国家和地方”共同承担的原则[27]。

五、政府职责体系框架下公安机关事权配置的整体性思考

在国家治理体系和治理能力现代化的背景下，精良的政府职责体系构建是大势之所趋，事权配置则是关键的内驱力。公安机关作为重要的政府职能部门，其事权配置是全面深化公安改革的关键突破口。综合前述提到的公安事权配置的背景意义、现实困境以及境内外警察事权配置的若干经验，笔者立足于当前政府职责体系优化的框架，从确权、协同、问责三个维度对公安事权改革提出具有整体性的框架意见。

（一）以“确权”思维为导向，推动公安事权合理归位

长期以来，“集权”或“分权”是我国中央与地方权责关系配置的主导思路。但无论是中央集权还是地方分权，都是笼统的收权或放权，始终未能明晰权责归属，总是陷入“一统就死，一放就乱”的改革怪圈。此外，“行政性分权”也成为我国政府权责配置的固有标签。对于公安事权配置而言，必须跳出原有的“集权”或“分权”逻辑，以“确权”思维为导向，推动公安事权合理归位。确权思维导向下的公安事权配置重点考虑以下四个方面：

1.明晰公安权限范畴，构建有限公安

就境内外警察事权配置的经验看，事权的理顺需以警察权的明晰为前提，即公安机关纵向部门间的权责关系划定，需要以理顺公安机关与其他行政部门以及社会组织等之间的权责范畴为前提，首先做到“内外有别”，构建有限公安。一方面，从法律上进一步厘清公安机关的有限职责范畴。例如，在《中华人民共和国人民警察法》的后续修订中，应按照“有限公安”与“责任公安”的原则，明确区分公安机关与其他政府部门、社会组织等之间的法定职责界限。另一方面，在实践中推行一系列有助于明晰公安机关权责边界的改革举措。例如，当前公安机关正加紧推行的放管服、权责清单和公共服务事项清单制度等，寓管理于服务中，真正实现放权于社会，让公安机关在“有限”中明晰“责任”的同时，不断激发社会活力，优化社会协同。

2.明确公安机关事权配置的依据

在事权划分的相关研究中，事权划分的逻辑起点或依据通常是首要被讨论的问题。综合来看，关于事权逻辑起点的界定主要从以下两个角度展开。一是政治向度上的“责任本位”标准。“权力本位”与“责任本位”是梳理政府纵向间关系以及地方政府行为逻辑的两种不同的价值原则。前者强调政治权力在事权配置中的根本性影响作用，而且权力本位的价值导向与中国官僚体制中的“向上负责制”相契合，缺乏制度化与专业化，容易形成事权配置中的权力专断性[28]。后者则强调事权配置需要考虑不同层级政府应面对的公共事务与公共责任，而非上级传达的政治动员与政治命令。二是公共管理向度上的“受益范围”标准。受益范围指的是公共产品或公共服务的“溢出范围”或“溢出效应”，即不同领域的公共服务应受益于不同的标的群体。央地事权要依据公共服务的受益范围而划定。一般意义上，受益于全国性的公共事务，就要归属中央；受益于地方性的公共事务，就要归属地方。从本质上看，“责任本位”与“受益范围”两个向度的确权依据并无实质冲突。“责任本位”是确权的价值方向，“受益范围”是契合责任本位价值方向的实施标准，两者都把公共事务和公共责任作为事权配置首要考虑的因素，事权配置应对的不是内部的上级命令，而是要面对外界的公共需求。

以往关于公安事权配置的研究中，有学者对中央与地方公安机关的权责配置已作出了较为明确的划分，但对于公安事权配置的依据，即公安事权配置的逻辑起点问题并未有过详细的探讨。公安事权配置并非一日之功，而且随着公安改革的推进，事权配置问题也会动态调整。因此，为确保不同形势下公安事权配置的适宜性，就必须首要考虑确权依据的问题。以“责任本位”与“受益范围”为价值标准，公安机关在事权配置中应把公共服务与公共责任作为前置性因素。例如，公安工作中要高度重视“民生指标”与“服务指标”，把人民群众的满意度、幸福感与获得感作为公安工作开展的主线；事权配置中，也要充分考虑如何把最接近基层、最能服务于基层的地方公安机关的属地优势最大化。2018 年2 月28 日中国共产党第十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》中提到：基层政权机构设置和人力资源调配必须面向人民群众、符合基层事务特点，不简单照搬上级机关设置模式。这给予公安机关尤其是地方公安机关非常明确的政策信号，即公安机关基层治理过程中面向的管理和服务对象应该是其能够直接接触到的群众，以及量大面广的若干经济社会管理事项。

3.依据受益范围，实现公安事权差异化配置

按照受益范围的确权依据，公安机关事权配置应体现不同层级间的差异化，即实现“上下有别”。一方面，在受益范围的问题上，应避免囿于“公共服务统治风险的溢出范围”，而是关注“公共服务收益的溢出范围”[29]。这里的“风险”就是以“经济人”假设为基础，思考权责主体在履责过程中利益最大化的行为选择问题，即在现有的压力型体制下，基层公安部门在不间断地承接上级部门任务与指令的过程中，无论是上级还是下级公安部门主体都会主动选择规避风险，并以“最小化风险”的标准选择权责配置中的博弈策略。这种从“成本维度”[30]出发的事权配置考虑的仅仅是权责主体的风险感知与风险成本逻辑，却忽视了标的群体的公共需求。因此，要强调从“成本维度”的消极博弈转变到“质量维度”的正面激励。另一方面，公安事权配置在从“风险控制”转向“服务责任”的前提下，要实际区分哪些事务是受益于全国性，哪些事务是受益于地方区域性的，并按照不同的受益范围明确中央与地方公安事权的差异化配置①关于公安事权的划分问题，学界已提出了一些较为明确的观点，如针对《人民警察法》中的14项警察职责初步划分了中央事权、中央与地方共同事权、地方事权三大类。本文侧重从“风险控制”与“服务责任”两大维度，重新思考公安机关事权配置中的确权依据与受益范围问题。。

4.推动实现公安事权配置的法治化

上述三点是实现公安事权法治化的重要基础与前提，法治化也是公安事权配置的必然路径选择。就境内外警察事权配置的经验看，法治化是优化确权、实现权责合理归位必不可少的环节。公安事权配置一经法治化，不仅能够打破一直以来“行政性分权”的制度藩篱，而且有利于科学规范公安机关纵向权责体系，避免责任推诿，并能够最大化提升公安机关履责过程中的治理成效。当前，公安事权配置的法治化已提上重要议程。《人民警察法》《公安机关组织管理条例》等都在加紧修订，修订中也在着重对涉及公安事权优化配置的条款进行详细梳理。另外，与公安事权相匹配的编制、财政、支出责任以及中央公安机关转移支付等配套措施也亟待法定化。2022 年4 月19 日的中央全面深化改革委员会第二十五次会议上，习近平总书记再次强调，“要清晰界定省以下财政事权和支出责任，完善省以下转移支付制度”，“使权责配置更为合理，划分收入更加规范，财力分布相对均衡，基层保障更加有力”。按照此次会议的重要精神指示，公安财政事权的法治化，尤其是提升与基层事权相匹配的财力与财权将是纵深推进公安事权改革的重要一环。

（二）以“协同”治理为目标，构建权责主体间合作伙伴关系

确权是公安机关事权配置整体性框架设计中的第一步，也是理顺公安机关纵向权责关系的关键一步。上文提到，确权就是要在有限公安的基础上，明确事权划分的逻辑起点，依据受益范围制定央地公安机关职责配置表，并将权责配置关系法治化。需明确的是，公安机关事权配置必须确权，却不能止步于确权。公安机关明确与其他行政部门、社会组织的职责，明确内部纵向层级部门的所属事权，不意味着不同权责主体之间权责互动关系的独立与分割。相反，在明确内外权责与上下权责的同时，应从根本上构建不同权责主体之间的“协同”关系，即发展不同权责主体之间新型的合作伙伴关系。从西方国家政府职责体系建设的经验来看，“划分内外，明确上下，协同履责”[31]也是最基本的事权发展演进逻辑。总之，确权是前提，协同是根本和保障。公安机关事权配置中的“协同履责”需考虑以下三个方面：

第一，社会协同，即鼓励公安机关与其他行政部门、社会组织等之间构建合作型伙伴关系。某种意义上讲，公安机关之外的其他行政部门与社会力量的协同参与有助于从实践层面进一步厘清公安机关的权责边界。国外学界在关于纵向政府职责体系的论述中提出了一种“社会组织参与论”[32]的观点，即“社会组织的参与有助于纵向政府间关系的转移，并使得政府管辖界限逐渐透明，同时实现机构的重组”。[33]因此，公安事权配置中的社会协同首先要求公安机关与其他治理主体应是横向沟通的平等主体，每个治理主体都应按责履职，并能够在公共服务的集体行动中实现平等对话。此外，在积极鼓励多元主体共治的同时，应注意公安机关在合作型伙伴关系中要处于协同主导地位，其他行政部门或社会力量也应在权责范围内最大化其辅助参与作用。就当前公安工作的社会自治或第三部门参与治理的发展程度来讲，还远未达到规模大、影响力广泛的理想化状态。而且，即便是在第三部门警务治理水平比较乐观的国家，也没有把警务工作完全寄托于社会自治，依然是以警察部门机构为警务治理的主导。

第二，府际协同，即公安机关纵向层级部门之间淡化行政级别和行政隶属关系，倡导基于公共事务与公共责任的府际合作共赢[34]。在传统的“一根针穿到底”的压力型管理体制下，地方公安机关基于利益最大化和风险最小化的原则，变相“讨价还价”“责任推诿”以及“联合避责”的现象时有发生，形成真正意义上的纵向府际合作关系仍面临重重困难。在我国单一制的体制环境下，公安机关纵向府际协同既要秉承“向上负责制”的行政工作原则，体现上级政府的统一指导与协调作用，同时在强调基层治理现代化的当下，还需有效调动地方政府的积极性与主动性。由此，在明确各层级公安机关权责归属后，如何以公共事务与公共责任为逻辑起点，而非从权力隶属关系出发，尤其要将基层治理注意力从“向上负责”适度转向面大量广的公共事务，成为中国科层官僚体制下公安机关府际协同治理的改革关键[35]。而且，只有纵向部门之间形成合作关系，才能从根本上提升各层级公安机关的治理能力，形成治理效能叠加或螺旋式上升效应。

第三，建立公安事权配置中的“争议仲裁机制”。协同履责是确权基础上最根本的目标诉求，但实际过程中对于事权配置与权力关系的动态调整难免存在争议与冲突。就境内外中央与地方事权配置的有效经验看，普遍建立了有助于事权划分的仲裁协商机制。比如，日本通过建立完备的仲裁体系解决央地事权配置中可能出现的争端。日本政府（总务省）设立了中央与地方纠纷处理委员会，同时还在都道府县与市村町之间建立了自治纠纷处理委员制度[36]。目前我国在事权配置问题上还未建立类似于日本的争议协调机制。鉴于国外争议仲裁体系的有效经验，在公安事权配置问题上，可以考虑在国务院层面建立央地关系协调的全国性仲裁机构，全面统筹协调包括公安机关事权配置在内的重大权责事项；或者可以考虑在公安系统内部建立专门的公安事权仲裁委员会，有针对性地对公安事权配置进行问题处理与协商。

（三）以“问责”控制为反馈，实现公安事权履责的闭环效应

权责一致是事权配置中重要的标准与原则，有权必有责，因而事权配置及履职过程中必须做到严格规范有效的“问责监督”。习近平总书记在全国公安工作会议上作出明确指示：“各级公安机关要完善对贯彻落实党中央重大决策部署等情况的督促检查、问效问责机制”，同时要“完善执法权力运行机制和管理监督制约体系”。因此，事权问责与监督是优化事权运行体系具有关键性意义的环节，通过对事权落实情况的反馈实现对履责误差的有效控制，提升事权履责过程中的闭环效应。

公安机关的“责”明晰后，关键还在于如何“问”。现有的压力型体制下，公安机关的问责方式就是从上至下的层层任务考核，问责主体是上级公安部门，问责最终指向的是处于管理体制末梢的基层公安部门。概括来说，公安事权的问责与监督具有如下特点：其一，从问责对象看，公安事权不断下沉，越是基层，责任压力越是被无限扩大；其二，从问责内容看，由于公安事权归属的模糊性，“结果导向”考核全面代替“过程导向”考核；其三，从问责方式看，由于公安机关以行政性分权为主导，缺少法治性分权，“人格化问责”代替了“职业主义要求”[37]；其四，从问责结果看，公安事权问责通常带有明显的“政治性”与“权威性”，导致“问责”与“避责”同时存在，甚至出现基层公安部门联合避责的现象。

显然，以上存在的四种问责现状非但不能确保公安事权履责到位，反而会带来公安机关各部门之间的资源竞争、利益排斥甚至引发基层治理中的“政治锦标赛”等不良行为。因此，如何考虑在现有的压力型体制下，优化公安事权问责与监督机制，减少地方公安机关联合避责或府际避责现象的发生概率，是公安机关事权问责环节不容回避的问题。当然，以上四种不良状态是受到事权模糊界定的影响的。当公安事权以法治化的形式得以明确后，这四种现象会有所缓解。那么确权后，如何进一步建立健全公安事权的问责与监督机制？本文认为可以考虑以下四种方案：

首先，建立属于不同层级公安部门的专有的事权执行体系。在现有的公安事务层层发包体制下，任务从中央逐级下达至最基层公安部门，上级公安部门都是以下级公安部门为事务执行机构。确权后，每一级公安部门都有属于本部门的明确的事权职责范畴，应当建立专门适用于本级事权的独立的执行系统。具体来说，就是中央公安机关建立单独属于中央的事权执行系统，而不再把中央事权转移至地方来实现。而地方公安机关也要建立专属的事权执行系统，直接面向本辖区内的地方公共事务。

其次，成立专门的公安事权问责监督委员会，统筹安排不同层级部门事权履责的所有考核工作。现有的权责考核主体都是上级公安部门，事权归属明确后应考虑由专门的问责机构进行全面、系统的独立考核。事权问责监督委员会的组建不只是为了问责监督，也要充分做好事权履责过程中的利益协调工作。

再次，由专门的公安事权问责监督委员会针对不同层级部门的事权范畴开展分类或分层级问责。当前的问责最终指向最基层，改革后就要求每一层级公安部门都要被问责考核，并按照事权属性与事权范畴制定不同的问责标准并实施分类或分层级问责。

最后，建立良性的公安事权问责沟通与反馈机制。确权后，“事权执行—事权问责—事权沟通与反馈”是构成公安事权履责良性闭环的三个重要环节。按照不同层级问责标准对公安事权进行分层级问责，不意味着事权问责监督的全面终止，问责后还需要及时将考核结果反馈至事权执行主体，从而不断完善公安机关事权配置与履责过程。只有做到以上四个方面，公安事权的问责监督才能形成有效的管理闭环。

结语

事权配置是国家治理现代化背景下优化政府职责体系的重大课题，党的十九届五中全会擘画了国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的宏伟蓝图：在“十四五”规划期间，力争实现国家行政体系更加完善，政府作用更好发挥，行政效率和公信力显著提升。公安事权配置作为政府治理体系的重要组成，是推动公安机关更好履行法定职责的关键内驱力。公安事权结构的优化有利于科学化设置各级公安机关部门机构，解决“上下一般粗”的职责同构问题；有利于优化公安业务管理流程，提升公安工作整体效能。此外，公安事权配置也是建设更高水平平安中国的重要着力点。自2005 年10 月我国平安建设明确以“确保人民群众安居乐业，确保社会稳定和国家长治久安”为目标，到2020 年10 月党的十九届五中全会提出“加强国家安全体系和能力建设”“建设更高水平的平安中国”，公安机关无疑在更高水平的平安中国建设中具备重要实力。而且，平安中国建设把群众安全感作为成效衡量的主要依据，尤其是各级地方公安机关更要以当地群众的需求为导向，主动回应人民期待。公安事权配置问题的再思考，对于优化公安机关职责体系、推动公安工作治理能力的现代化具有重大意义。