基层财务监管问题探析

史静　明宗维　杜佳

摘要：自重庆市1997年成为直辖市以后，重庆市气象局对34个区（县）气象部门的财务工作进行直接监管，并深入到区、县，手段多为财务检查、财务审计、巡察等。探讨这种老监管方式下的财务管理现状，调研部分省份气象部门区县财务监管模式，指出重庆市区（县）气象部门财务管理中存在的问题，并提出相应的监管措施，以期从事前、事中和事后加强基层财务监管，不断提高重庆市气象部门的整体财务管理水平。

关键词：基层财务监管；内部控制；预算编制；资产管理；气象部门

0 引言

近几年是会计制度改革的关键期，也是财务信息化和大数据智能化建设的重要阶段，会计基础知识更新迭代，会计信息传输及时迅速，财务信息质量不斷提升，对各级财务人员的专业水平提出了更高要求。

重庆市气象局下设财务结算中心，对市级单位的财务进行集中核算。重庆市34个区（县）气象部门进行独立财务核算，预决算上报重庆市气象局审核。重庆市气象局对基层单位的财务监管多采用中央巡视、市局巡察、财务检查、专项审计等方式，主要为事后监督。但各种检查中发现的基层财务问题，有的得以立行立改，有的却无法追溯调整，导致基层财务混乱不堪。基层单位财务管理水平的高低直接决定了重庆市气象部门财务信息质量水平的高低，影响更高的业务决策和单位的可持续发展，因此规范重庆市气象基层财务管理工作刻不容缓。

1 国内气象部门基层财务监管现状

1.1 重庆市气象基层财务监管现状

2020年8月，重庆市气象局正式在全市上线网上报销审批系统[1]，所有需报销的票据通过网上报销审批流程完成资金支付，以期实现内部控制规范化、会计基础标准化、预算管理精细化、报销审批便捷化和财务监管全程化[2]。面对新的技术革命，重庆市各区（县）气象部门很难适应报销业务从线下到线上的转变。一是思想转变不及时，存在沿用“旧例”“惯例”的思想。报销人觉得网上填报比较麻烦，需要上传各种报销凭据、选择报销指标、填写发票信息及转账人员信息等，报销工作量较大。二是在审批环节，区（县）气象部门仅有一名会计人员，初审会计和复审会计为同一人，会计人员对这种重复审核工作颇有微词。三是个别单位无视重庆市气象局的网上报销审批要求，存在“未在线上审批付款”的情况，仍按原线下报销方式进行资金支付，支付完毕再在系统中补录，导致网上审批形同虚设，重庆市气象局也无法进行网上监管。

1.2 外地气象部门基层财务监管模式

1.2.1 县账市管模式

县账市管模式，即县局会计核算工作由所在地区局财务核算中心统一代理，在县局只设出纳或报账员，不进行会计核算，每月将原始凭证等交地区局代理记账。该模式目前有两种形式：一是“县账县审，县账市管”，县局报销票据在本单位完成内部控制流程和签批（县账县审），由县局出纳支付后，每月将原始凭证等交地区局核算中心代理记账（县账市管）；二是“县账市审，县账市管”，县局报销票据由地区局核算中心进行网上报销初审（县账市审），按县局内部控制流程审批，由县局出纳支付后，每月将原始凭证等交地区局核算中心代理记账（县账市管）。

该模式统一了财务报表口径，进一步规范了会计核算、会计档案管理等会计基础工作，提高了财务管理水平。同时，该模式也存在以下问题：一是县局主体责任缺失，其认为财务由地区局管理，与自己关系不大；二是票据传递不及时，无法及时记账，不能准确反映单位财务现状；三是财务风险上移，地区局财务工作量增大，与县局职责不易区分。

1.2.2 中介机构管理县账模式

中介机构管理县账模式，即由会计师事务所负责单位会计工作，实行会计业务外包。由县局制定会计人员的上岗条件、职责和考核等，通过政府采购确定会计师事务所，再由会计师事务所派驻专人到县局担任专职会计。

在该模式下，会计师事务所派驻专业人员，能在一定程度上提升财务管理水平，降低财务风险。但该模式受地域影响较大，会计师事务所派出人员能力参差不齐，经济欠发达地区人员业务能力相对不足，会计人员稳定性也相对较差。

1.2.3 县账县管、强化指导模式

县账县管、强化指导模式，即县局会计工作由县局负责，地区局及省局对其加强业务指导和监督。县局设会计、出纳各一名，按规定开展网上报销审批、会计核算、报表申报等工作。

该模式强化了县局主体责任意识，各单位对本单位的财务收支情况、预算执行情况等更为清楚，便于财务决策。但县局会计人员业务能力参差不齐，大部分为兼职人员，整体水平偏低，会计基础工作薄弱，队伍稳定性较差。

2 重庆市气象基层单位财务管理中存在的问题

2.1 会计基础工作薄弱

2.1.1 会计人员业务素质参差不齐

截至2023年6月，在重庆市气象基层单位34名会计人员中，专职会计人员16名，兼职会计人员18名；财经类专业毕业生16名；近一半会计人员无财务或相关专业学习经历，没有经过系统化的会计培训，属于零基础上岗，工作难度较大。从职称情况看，初级会计师8名，中级会计师6名，近60%的会计人员未取得会计专业职称，队伍整体业务素质偏低，合规意识不到位，管理职能无法得到充分发挥。

2.1.2 会计队伍不稳定，工作积极性较低

经统计，近3年，重庆市34个区（县）气象部门的会计人员更换率达到44.12%，有15个区（县）气象部门更换过会计人员。个别单位的会计人员上岗仅几个月，还未熟悉业务便被更换。工作交接时，他们常常还没弄明白流程就交给下一任会计人员，导致财务不规范操作一直延续，出现“会计不好干，没人愿意干”的问题。基层会计人员多为兼职，而会计工作常常需要加班加点完成，大部分人员存在“干不好就可以换人”“做好了就得一直干”的思想，“不想干、不愿干”的想法十分强烈且普遍，造成近年来重庆市区（县）气象部门计财业务培训效果不佳，会计业务质量不稳定，财务管理水平整体提升缓慢[3]。

2.1.3 主体责任落实不到位

重庆市部分气象基层单位主要负责人对财务管理不够重视，财经制度观念淡薄，财务管理意识不够强[4]。分管领导对相关财务政策、具体执行规定不熟悉、不了解，对新政策学习不及时、不深入，对财务制度未严格执行，无法落实规范化管理的要求，导致财务监督缺失。

2.1.4 内部控制制度不健全

重庆市不少气象基层单位没有制定完善的内部控制制度[11]。有的基层单位虽然形式上建立了内部控制制度，但制度细化、流程化和本地化不够，执行制度不到位。有的基层单位还存在不合理、不合法的兼岗，以及不相容职务未能分离现象，比如纪检干部分管财务，报销事项经办人、项目负责人、会计为同一人，网银支付环节缺乏交叉审核等。还有个别基层单位对费用報销流程采取“先线下审批支付、后线上审核”的程序，使财务监督、业务流程流于形式，约束力较差，影响了资金的使用效果。

2.2 基层财务管理混乱

2.2.1 预算编制欠全面，预算执行不够规范

在重庆市气象基层单位中，“重要钱、轻管理”的观念仍普遍存在，精准预算、合规执行及绩效管理理念尚未融入预算管理全过程。部分基层单位对本单位项目缺乏系统规划、统筹安排，相关人员不参与，单位领导不重视，预算下达后才启动谋划，实施时又频繁调整，预算绩效管理不够，资金使用效益不高，规划、项目与预算脱钩，造成项目执行滞后、预决算差异大等问题频繁出现。

2.2.2 项目管理不规范

一是少数基层单位未制定本单位基本建设相关管理制度，项目管理制度不健全，且制度执行不严，项目管理的制度化水平亟待提高。二是少数基层单位项目程序管理意识不强，存在“重实体、轻程序”现象，建设过程中出现实际建设与立项不一致、重复立项或补充立项、超概算建设、项目重大变更报批不到位、项目竣工验收不及时、忽视项目档案管理等问题，项目管理的规范化水平亟待提高。三是建筑领域专业人才缺乏。气象领域基本建设是一项较为复杂的系统工程，专业性较强，而重庆市气象部门建筑专业人才较为缺乏，项目管理的专业化水平还需提高。

2.2.3 资产管理精细化不足

一是资产管理制度不够完善。部分气象基层单位未结合本单位业务特点和工作实际进一步细化资产管理制度，对资产管理制度更新不及时、执行不到位。二是会计账务系统与资产系统的资产核对不一致，固定资产定期清查盘点不及时，资产盘点资料保存不齐全；资产卡片信息登记不合规，未进行动态更新；资产条码粘贴不齐全或未进行条码管理；资产处置不及时。三是资产权属管理欠规范。基层单位在部分基建项目竣工投入使用后，未按规定及时开展竣工财务决算、资产转固、不动产权属证书办理等事项。

3 重庆市加强气象基层财务监管的措施

3.1 开展区（县）气象部门财务人员实操业务轮训

常规的财务培训大多以会计基础知识为主，采取专场授课或网络视频的形式进行。对于重庆市气象部门基层非财务专业的兼职财务人员来说，理论学习往往晦涩难懂，效果不佳。鉴于基层财务队伍现状，重庆市气象局提出用“短、平、快”的业务实操轮训模式，对基层财务人员，尤其是非财务专业的兼职财务人员，进行集中强化的实际操作训练，有效解决基层财务人员“不会做、做不对”的棘手问题。

自2021年3月起，重庆市气象局财务结算中心组建培训团队，组织8期基层财务人员实操业务轮训，对34个区（县）气象部门财务人员进行财务工作全流程培训，通过现场授课、网络授课、专题讲座、专题研讨和跟班实操方式，从报销填报、票据审核、资金支付到报表编制、财务管理等进行财务全流程培训[5]。培训学员“带着问题学、带着问题思、带着成果回”，培训结束后共解决本单位涉及的预算与决算编制、内部控制制度、项目管理、资产管理、账务处理、预算执行等财务管理问题127条，切实提高了实操业务水平，增强了内部控制风险意识。实操业务轮训加强了重庆市气象局与基层单位财务人员之间的沟通和交流，对提升全市气象部门财务管理水平具有重要意义。

3.2 开展以“县（区）账市审”为核心的区（县）财务监管工作机制

3.2.1 介入报销流程，增强基层单位财务管理理念

重庆市气象局结合各基层气象部门实际情况和规范化管理的要求，在“县（区）账县（区）管”的基础上，实行“县（区）账市审，定期现场检查”的新型财务管理模式，即区（县）气象部门的会计核算[6]及财务管理职责不变，在市局财务结算中心增设区（县）财务监管职能，主要承担区（县）气象部门财务报销网上审批的初审和定期实地检查工作。财务管理新模式[7]的运行，对财务风险预防、财务管理有序推进具有积极作用。财务管理新模式通过介入财务报销流程，使报销行为不再“随意”和“变形”，进一步增强了广大干部职工，特别是财务人员和重要岗位人员的风险意识，确保了资金资产安全。

2021年7月，重庆市气象局安排专人专岗对6个区（县）气象部门开展财务监管试点工作；实行“能进能退”的动态监管机制，退出监管合格单位，纳入新的监管单位；当前共对18个区（县）气象部门进行财务监管，监管覆盖面累计达到52.94%。经过两年的监管实践发现，基层单位在被纳入监管初期，报销票据存在较多问题，造成票据审核通过率下降。但是，重庆市气象局通过不断加强财务监管力度，初步实现了“审票据、查隐患、促整改”的目标，报销票据初审一次性通过率从2021年7月的56.9%上升到2023年6月的96.3%，升幅达39.4%。可见，重庆市气象局从源头上加强监管成效显著，规范报销工作取得了巨大进展。2021年7月—2023年6月重庆市区（县）气象部门财务监管试点情况见表1。

3.2.2 开展财务监管现场业务，加强事后监督

重庆市气象局到被监管单位开展现场业务，实地为报销人讲解填制报销系统的注意事项，针对不同类型的报销单据进行详细举例分析，解答困扰报销人的具体业务问题，明确“先审定再实施、先审核再报销、先报销再支付”的基本概念，为基层干部职工打下坚实的财务合规理念基础；结合初审环节被退回票据的整改情况，进一步查看各单位账务处理和资金支付流程，依照市局相关制度规定向基层单位提出完善内部控制制度的建议共80余条，涉及完善不相容岗位制度、强化资产管理、印章使用要登记、公务用车派车登记要规范、燃料加油卡需制定台账、活动支出必须制订活动方案等方面，财务监管新模式逐步形成，财务管理环境逐渐改善[8-9]。

3.3 下一步打算

3.3.1 以提升财务素质为目标，解决基层财务管理薄弱问题

一是进一步落实区（县）气象部门财务工作主体责任，加强单位负责人的会计主体责任意识，要资金争取和资金管理“两手抓”，要资金使用和资金监督“两手硬”；二是加强复审会计在复审环节的审核责任，严格按照报销制度进行票据审核，杜绝财务管理工作流于形式[10]；三是丰富财务人员实操业务轮训内容，在跟班学习、业务“传帮带”等形式基础上，增加专题培训，每期安排一个培训主题，让参训人员针对主题内容做相关准备，加强财务人员之间的沟通和交流；四是结合时下热点，以中央、地方预算一体化为重点，开展专题讲座，就执行难点进行交流，解决操作问题；五是加强基层出纳管理，就出纳相关工作问题进行培训，全面提升基层财务人员的业务能力和水平。

3.3.2 以财务信息化建设为手段，推动基层财务监管智能化

一是在重庆市气象局“财务报销服务平台”上增加基层财务服务模块，将报销培训课件、基层财务相关报销规定上传至服务平台，供报销人员查询，规范报销行为；二是增加“财务稽核与分析系统”基层财务报销负面行为统计分析模块，从财务报销政策入手，制定“重庆市气象局财务报销负面清单”，作为审核财务报销票据的依据，从负面角度规范报销行为，为财务监管提供参考。

3.3.3 完善财务内部控制，形成良好的管理生态

重庆市气象局要结合基层单位实际情况，对内部控制制度[11]进行梳理、更新、完善，形成《内部控制手册》，通过手册实施各项措施和程序，做好问题台账记录工作，形成“检查—整改—回头看”的监管闭环，确保内部控制薄弱环节和隐患问题立查立改，从而实现对各项经济及业务活动风险的防范和管控，有效保障单位稳健高效运行，提升财务管理和业务水平，提高各项资金的使用效益，促进管理和业务的规范化、科学化和信息化。

4 结语

人才是根本，教育是关键，对财务人员进行培训，是重庆市气象部门财务监管的首要措施。通过对重庆市气象基层部门财务监管案例的分析可知，以财务轮训为手段，开展“县（区）账市审，定期現场检查”的新型财务管理模式，可以从源头上提高基层单位财务数据的规范性和可靠性，有效避免基层财务数据出错风险，降低财务管理风险，提高财务决策水平，为气象部门可持续发展提供有力支撑。

参考文献

[1]邓珌龙.“智能化财务”视角下科学事业单位网上报销优化研究[J].现代商贸工业，2022（15）：154-157.

[2]刘维敏.事业单位加强财务监管的必要性和应对举措[J].经济技术协作信息，2022（5）：119-121.

[3]朱小国.完善财政财务监管机制的思考与分析[J].经济管理文摘，2021（13）：26-27.

[4]江永璞.大数据环境下开展财务监管工作的思考[J].全国流通经济，2021（13）：39-41.

[5]王天晓.大数据背景下行政事业单位财务管理的优化研究[J].财会学习，2022（17）：30-32.

[6]

向洲清.气象部门政府会计制度下的财务管理与核算研究[J].科技资讯，2022（13）：101-103.

[7]李华颜.新政府会计制度对事业单位财务管理的作用分析[J].行政事业资产与财务，2021（22）：82-83.

[8]陈慧.精细化财务管理在行政事业单位财务管理的应用浅析[J].财经界，2021（12）：76-77.

[9]覃凤兰.新形势下提高基层财务管理水平的研究[J].首席财务官，2021（18）：69-70.

[10]聂春花.行政事业单位财务管理中存在的问题及对策研究[J].当代会计，2020（13）：80-81.

[11]张芳.事业单位财务内部控制制度的问题及对策[J].财会学习，2020（10）：246-247.

收稿日期：2023-07-27

作者简介：

史静，女，1982年生，硕士研究生，高级会计师，主要研究方向：事业单位财务管理、政府会计制度。

明宗维，女，1976年生，本科，高级会计师，主要研究方向：事业单位财务管理、政府会计制度。

杜佳，女，1984年生，本科，经济师，主要研究方向：事业单位财务管理。