创新“三资”管理 助力“三农”发展——山东龙口市全力推动农村集体经济管理服务迈向规范化

李丕志,赵立志

(1.中共烟台市委党史研究院;2.中共烟台市委政研室,山东 烟台 264000)

农村集体资金、资产、资源是发展农村经济、实现农民增收的重要物质基础,也是容易引发基层矛盾纠纷、影响经济社会发展的重点领域。山东龙口市把加强“三资”管理作为维护农村集体经济组织和农民群众合法权益的重要抓手,坚持在探索中实践、在实践中创新,突出制度约束、严把关键环节、理顺监管机制,推动“三资”管理走向制度化、规范化,获评全国、全省农村集体“三资”管理示范县。

一、坚持制度先行,明确规范标准

集体经济组织代表其成员行使农村集体资金、资产、资源管理职责,必须建立健全各项管理制度,做到有章可循、有规可依。龙口市多数村居集体经济殷实、经营性资产较多,在防止集体资产流失、明确“三资”所有权属、体现公平公正公开、促进农民增收等方面,都亟需加强制度建设。为此,龙口市相继出台了一系列“三资”管理制度,从顶层设计、制度层面明确了标准、强化了措施、规范了行为。

一是量化有标准。清产核资、资产量化是农村集体产权制度改革的重头戏,哪部分集体资产可以进行折股量化、如何折股量化,深受群众关注。龙口市明确已确权登记颁证到户的家庭承包的耕地等资源性资产,不纳入资产量化范围;对不适宜家庭承包的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村集体资源性资产,需摸清底数、明确权属、做好登记;对非经营性资产(公益性资产),各村可视情况而定,一般只登记产权(权属、名称等),制定保护性措施和正常运行管理办法;集体经营性净资产一次性全部折股量化到户,作为该户参加集体收益分配的基本依据;股权配置可以纯成员身份为标准,也可以成员身份和劳动贡献为标准配置股权;对无净资产或净资产为负数的,可通过虚拟股份的方式分配股权,作为将来资产量化的依据;以确份额不确金额的形式完成股权设置后,提倡实行“量化到人、确权到户、户内共享、社内流转、长久不变”式管理等,为农村集体产权制度改革的顺利推进提供了制度保障。2019年,核实资产总额57.01亿元,其中经营性资产(不含南山村)38.55亿元;605个村成立了股份经济合作社,完成了赋码登记、股权证书打印发放和改革基础信息录入。

二是过程有根据。民主决策、阳光操作、公开透明,不仅能有效规避暗箱操作、幕后交易,而且还能很好地体现村民的知情权和村集体的公平公正。龙口市认真把握“四议两公开”要求,由组织部门牵头制定并实施了“双流程一记实”操作法,全面提升村级重大事项决策规范化、科学化水平。对重大建设项目立项、重大财务支出、村民福利待遇发放范围及标准等的决策,严格按照“村党组织动议→村党组织会议提议→村‘两委’会议商议→党员大会审议→村民代表会议或村民会议决议→决议公开→决议实施→结果公开”八步决策法进行;同步设置决策监督流程,由乡镇党委政府把关,乡镇包村干部全程参与、全程跟踪、全程指导,并配套建立村级事务立项审批、镇级会审等机制,倒逼制度落实;村集体财务实行月公开和年度公开制度,采取线上、线下同步公开方式,线上通过农业农村局和镇街区微信公众号进行公开,线下通过张贴公开榜进行公开,每月的财务收支情况于次月5日前公开,年底公开当年度村级财务收支情况,每次公开时间不得少于5天,不得拖延或缩短公开时间,镇农村经济管理服务中心将公开情况拍照存档备查。

三是分配有章法。收益分配问题,涉及村民和集体双方乃至多方,既要考虑村民应得尽得、体现公平,又要兼顾集体长远发展、去空壳化。龙口市为体现公平、推动发展,对收益分配进行了规范。明确了分配主体,农村集体经济组织成员(股东)持有的股份是其参与集体资产经营收益分配、享受集体经济组织年终分红的主要依据,集体经济组织依法保障其成员(股东)享受收益分配权。细化了分配办法,各村集体经济组织制定经成员(股东)认可、符合国家财务会计制度的收益分配办法和年度收益分配方案,并及时进行公示、接受群众监督,收益分配办法不仅要明确分配的内容和标准,对收益分配中集体公积公益金的提取比例、性质、用途等也作出具体规定,提取公积公益金、福利费的总额原则上不超过当年可分配盈余的50%,每年1月底前确定上年度收益分配方案并完成分配。严格了分配原则,分配前准确核算村集体经济组织全年的收入和支出,清理财产和债权、债务,核算成员(股东)年度收益,真实完整地登记到成员(股东)个人账户,无收益不得分配,严禁举债分配,严禁变现和变相私分集体资产行为,推动村级经济发展步入良性循环。

二、聚焦关键节点,精准实施把控

“三资”涉及内容多、牵扯方面广,实物、现金、资源融为一体,历史问题、现实因素、长远发展相互影响,国家利益、集体利益、个人利益都要兼顾,在织紧扎密制度笼子、坚持用制度管人管钱管物的同时,对问题易发多发的险关要隘还要再加固、再强化,拿出更加精准的对策、实施更为精细的管理,进行多重布控、严防死守。龙口市针对“三资”管理的重点领域、关键环节,坚持靶向原则、突出问题导向,有针对性制定和落实了一系列把控措施,全力堵塞漏洞、消除盲区、降低风险。

一是严把账前业务。就集体经济组织而言,相关经济活动所产生的票据都是要做账的,只要看牢盯紧业务入账这道“关”,一定程度上也就扭住了财务管理的牛鼻子。龙口市为规范经济业务、杜绝不合理票据入账,积极实行账前审计,变事后监督为事前监督。在经济业务入账前,由镇农村经济管理服务中心对其进行审计把关,核实收据底联与入账联是否一致,各项支出必须取得税务发票或合法、规范的票据凭证,审核合格并加盖审计专章后方可入账。对不符合财务制度规定的经济业务,根据实际情况进行处理,填写账前审计问题整改台账,对能立即整改的,退回整改;对违反财务制度及相关法规的,予以退回纠正;对侵吞集体资产、私占集体资产、私相授受集体资产、恶意串通处理集体资产等行为,由镇农村经济管理服务中心及时上报乡镇党委政府,为采取后续措施奠定基础。

二是严控资金往来。在开展“三资”管理的过程中,资金管理是最为关键的部分,也是容易出现问题的环节。为防止虚报、冒领、套取,龙口市创新收支“零现金”管理模式。发生付款业务时,大额支出(2000元以上)通过“银农直连”系统进行支付,村集体提出资金申请,经工作片片长、镇长(主任)通过手机APP软件审核通过,由镇级委托代理中心在银农直连系统上予以确认后,资金方可转入收款方银行账户,完成资金支付业务;零星支出(2000元以内),通过村级事务结算卡进行支付,持卡人在卡内垫付不超过2000元资金,通过微信或支付宝绑定用于村级零星支付。发生收款业务时,小额收款(5000元以内)采取“聚合支付”模式,村级办理收款码,交款方可用微信、支付宝、云闪付等进行扫码交款,收取款项直接进入本村银行账户;大额收款(5000元以上)必须通过银行进行转账收款,出纳员根据手机短信提醒或银行进账单开具收款收据入账,不得收取现金。严禁公款私存、坐收坐支、私设账外账。为杜绝变相开支,所有单据在经办人签字后,需由村党组织书记和理事长两人签字(书记、理事长一人兼的,由副理事长签字),经监事会审核通过后方可支出。

三是严格资产运营。随着城镇化步伐的加快和乡愁印记感的不断增强,过去鲜有人问津的荒丘荒沟、果园菜地、渠塘滩涂等的价值水涨船高,公益设施、闲置宅院、农机器具等也有不少人想要承包和租赁,实现保值增值、促进村集体和农民增收,很重要的就是用足用好这些资产和资源。龙口市资产资源管理贯穿集体资产运营全过程,资产形成前需按程序进行重大事项报告及经济合同审批;资产形成后,镇村两级要建立集体资产台账,具体登记资产的状态、价值、使用情况,每年都要进行资产清查;资产处置要经成员大会或成员代表会议讨论表决,并按程序进行合同审批,达到重大事项的要按重大事项规定流程报告、立项、审批;村级经济合同签订后,要向全体村民公开、接受监督,镇经管服务中心通过“村事通”智慧监管平台对合同签订、履行、终止实行动态管理。同时,集体所有且没有采取家庭联产承包方式的荒地、荒沟、荒丘、荒滩,以及果园、养殖水面等集体资源的承包、租赁,全部采取招投标的方式进行,同等条件下本集体经济组织成员享有优先中标权,招投标方案、招标公告、招标合同和相关资料报镇街区农村经济管理部门备案,力求从源头上规避资产流失风险。

三、创新管理方式,理顺监管体制

近年来,农村“三资”发生很大变化,出现了多元化的资金往来,集体资产的利用形式也更加多样,资源挖潜呈现规模化、产业化趋势,随着农村集体经济的不断发展壮大,管理的标准和要求越来越高,传统的管理体制和常规的管理办法越发显得力不从心,解决的关键还是要靠改革、靠创新。龙口市边实践、边摸索、边创新,努力探寻破解之策、积极进行有效化解,通过采取强化组织领导、分设政经账户、创推村居直审等方式,在“三资”管理上走出了特色。

一是强化组织领导,优化治理格局。龙口市从县乡村三个层面入手,逐级理顺体制、改进领导架构、提升治理效能。县级成立了由市委副书记任组长、市农业农村局主抓的农村财务管理工作领导小组,统筹负责农村集体经济管理工作,市委主要领导每年都在全市农村工作暨农村干部干事创业大会上对其进行强调和部署,进而强化了面上的集中统一领导;对镇农村经济管理服务中心为村记账的功能进行了剥离,探索实行村级财务委托代理记账与监督管理职能分离模式,通过购买社会化服务的办法,将村级财务记账和报表等业务委托给有资质的专业机构,让专业的人来干专业的事,使镇级经管人员有更多精力履行监管职责;村级通过产权制度改革,确立股份经济合作社股东(代表)大会、理事会(董事会)、监事会“三会”组织架构,同时鼓励村党组织书记提名担任股份经济合作社理事长、村“两委”成员进入股份经济合作社领导班子,形成党组织、村民委员会、股份经济合作社“三驾马车”一套班子的运管模式,进一步加强了党的领导、促进了集体经济增收。全市村党组织书记、村委会主任及村“两委”成员担任理事长的比例高达98.5%,近1/6的村集体经济收入达到50万元以上。

二是实行分账管理,合理划分权限。目前多数农村还是“政经合一”的管理体制,资产经营、行政事务、乡村治理相互交织,而集体产权制度改革后对“三资”管理尚未作出明确规定,村民委员会代行农村集体经济组织职能,村级账务只有村民委员会一套账,村民委员会与股份经济合作社的管理范围和职责权限模糊不清,不利于村集体经济健康有序发展。龙口市在遵循现有财务法规和管理制度的前提下,探索建立村民委员会与股份经济合作社会计核算分账户管理机制,进一步规范党组织、自治组织、集体经济组织职能,确保在党组织领导下,村民委员会与股份经济合作社各司其职、有效运营。村民委员会、股份经济合作社可暂时使用一套账,账内分设“村民委员会”和“股份经济合作社”两个银行账户,村级转移支付资金及村级运转经费在村民委员会账户核算,其他款项在股份经济合作社账户核算;在龙港街道进行分账管理试点,分别设立“村民委员会”和“股份经济合作社”两套账,独立核算各自经济业务,为下步“政经分离”提供可复制的经验。

三是创推村居直审,规范审计监督。农经管理部门常因工作力量不足而无法进行有效审计,且发现问题还不能直接进行处理、需报上级机关。龙口市在烟台县市区率先实施审计部门直审村居干部经济责任工作,将审计监督与执纪问责结合起来同步推进,由组织部门牵头成立村居审计工作联席会议,专门设立村居审计服务中心,出台村居审计暂行办法、审计问题处理意见等指导性文件,对村级审计进行全面规范。明确了审计重点,每年年底由乡镇根据各自实际,提出下年度辖区内村居干部审计计划,经审计部门研究确定,报请市政府同意后组织实施,群众反映强烈、问题比较突出的村居可临时增加审计计划;严肃了查处纪律,不因难查就不查、不因工作量大就漏查、不因有阻力就不深查、不因有回避关系就应付查;加强了审理职责,实施方案、工作底稿、审计证据、审计报告等资料要报审理部门审理,审核确定的目标是否实现、认定的事实是否清楚、取得的证据是否适当充分、所得的结论是否恰当、给出的定性是否准确。通过这一系列措施,进一步强化了村级审计监督效力,村干部知敬畏、守规矩、明法纪的意识明显增强。