法治中国建设背景下政府购买公共法律服务法治化的实现路径

摘" 要：政府购买公共法律服务受法律控制是“法律至上”理念的具体体现，是规范政府购买行为的应然要求。实现政府购买公共法律服务受法律控制，必须推进政府购买公共法律服务的立法发展，对购买公共法律服务参与主体的具体行为规则进行建构，界定政府购买公共法律服务的权力边界；平等对待公共法律服务的承接主体，尊重承接主体的意志和权利；引入服务接受者为中心的思维，增强对社会公众需求的回应力，把公众的满意度作为政府购买法律服务合同履行质量评价、合同续订等的必备条款；建立公平有效的竞争购买程序、合同管理程序与绩效评估程序，充分发挥多元监督机制。同时，要建立责任追究制度，对参与主体的不认真履行职责或违反法律规定的行为进行责任追究，通过责任追究将监督与评估转化为现实的责任，促进政府购买公共法律服务的规范化和法治化发展。

关键词：法治理念；制度规则；政府购买；公共法律服务；法治化

DOI：10.16366/j.cnki.1000-2359.2024.06.10

作者简介：张怡歌（1990-），女，河南新乡人，法学博士，河南工业大学法学院讲师，主要从事法理学、政府治理现代化相关研究。

基金项目：司法部法治建设与法学理论研究项目（19SFB2005）

中图分类号：D912.112 ""文献标识码：A ""文章编号：1000-2359（2024）06-0064-08" 收稿日期：2024-03-03习近平总书记在党的二十大报告中指出，全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系党和国家长治久安。全面推进国家各方面工作法治化，推进法治中国建设，是全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴的保障。政府购买公共法律服务法治化是坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设的重要组成部分，是保障和促进社会公平正义的基础性举措。当下中国，政府购买公共法律服务仍处于发展阶段，在推动政府购买行为经由实然走向应然图景的过程中，需要以法治手段防范改革带来的异化风险。从根本上说，需要政府为社会组织生长腾出空间，建立政府与社会组织伙伴型法律服务供给模式，为政府与社会力量的良性互动创造条件，推动我国向更为开放与多元化的社会迈进，打造共建共治共享的社会治理格局。而要实现这一目标，围绕着公共法律服务政府购买的法治理念、制度规则的进一步转变和完善就成为最基本的推进路径。

一、法治理念是政府购买公共法律服务法治化的前提

法治理念是法治的灵魂，它根植于一定社会的经济、政治、文化等诸方面必然性要求之中，体现了法治的精神实质和价值追求裴洪辉：《法治理念的生成逻辑》，《河南财经政法大学学报》，2022年第4期。。推进我国政府购买公共法律服务法治化，应坚持购买行为须受法律控制、合作共治与利益共享、底线公平与效率优先等法治理念。

（一）政府购买行为须受法律控制

政府购买公共法律服务受法律控制是“法律至上”法治理念的具体体现，是控制和规范政府购买这一行政行为的应然要求，也是政府购买公共法律服务过程中“权力”与“权利”之间法律关系的推演结果。要实现政府购买公共法律服务受法律控制，应以综合性的法律控制观为引领，推进政府购买公共法律服务的立法发展。

政府行为受法律控制的观念历史悠久。传统上对于政府的控制以“有限政府”为目的，然而20世纪以来，公共行政管理变革风起云涌，人们对于行政权的要求继而发生很大变化。广大民众既希望用法律来控制和约束政府权力以防止其滥用，又期待充分发挥其服务人民和社会的积极作用，单纯的“限权”观念不敷使用，一种综合性控制观念由此产生。这种综合性的法律控制观，在控制理念上要求行政权既要维护行政秩序，又要发挥调整作用；在控制手段上既要坚持限制与约束，又要进行鼓励和引导；在控制作用上既要限制行政越权和滥权，又要依法保障行政权力的积极、正当行使 杨海坤，章志远：《中国特色政府法治论》，法律出版社，2008年，第202-205页。。为顺应这种趋势，公共法律服务的政府购买应针对我国目前政府购买公共法律服务以地方政策和部门规章为主以及规范内容差异性较大等问题，在综合性的法律控制观引领下进一步推进立法的完善。

在具体操作上，我国已经出台有《中华人民共和国政府采购法》《政府购买服务管理办法》等法律规章，但其针对性不强，而政府购买公共法律服务所涉范围又相对狭小。鉴于这种实际情况，可以选择下列几种方案：

第一，由全国人大或人大常委会出台基本公共服务法，对包括公共法律服务在内的服务范围、权利边界、政府购买等行为进行规范，从而在基本法律层次上实现对政府购买包括公共法律服务购买在内的统一性。但由于公共服务涉及领域众多，其法律规范可以细致到什么层次，值得考虑。或者采取类似于《中华人民共和国公共文化服务保障法》那样，出台公共法律服务保障法，对公共法律服务的购买范围、购买主体、承接主体与法律责任等进行界定，为政府购买公共法律服务提供基本规范、设定基本规则。这样的立法优点是法律层次高、规范效力范围广，可以弥补《中华人民共和国政府采购法》对公共服务关注不够等缺憾。

第二，由国务院出台政府购买公共法律服务条例，这种方式降低了立法的层次，但由于通过国务院行政法规的形式进行规范，在规范效力、普遍性方面仍可有相当程度的保障。在具体内容上，可以考虑公共法律服务的特性与类型而制定更具针对性的规则。但是，采用这种立法方式，应注意防范可能出现的注重管理而忽视平等、强调行政职权而忽视相对人权利等问题。在实践中，可以采取立法过程广泛听取意见、引入专家立法、进行细致审慎的立法论证以及在立法内容上注重增加相对人权利等方法进行操作。

第三，以《政府购买服务管理办法》为基础，针对公共法律服务的政府购买部门层面进行立法。这样形成的立法，虽然可以进一步细化到人民调解、公证服务、法治宣传等不同的法律服务类型，但其可能造成的重复、分散的缺点则较为明显。而且，如此立法形式是否能够突破长期以来在我国形成的行政立法部门化的痼疾也值得深思。

以目前我国公共法律服务发展情况来看，笔者建议采取渐进式的立法，即首先通过国务院行政法规的方式，对政府购买公共法律服务进行规范，以避免部门立法可能导致的部门利益化和规范不统一、不协调的现象发生，在适当时候，再进一步由全国人大或人大常委会出台相关法律。

（二）合作共治与利益共享

政府购买公共法律服务建立在政府与社会合作的基础上，同时也具有丰富的治理意义。政府购买公共法律服务应在法律的控制下，进一步确立合作共治的基本理念，在政府购买公共法律服务这种政社合作的活动中，权力关系、组织结构、组织规则的稳定化、明晰化，就成为合作得以展开的重要条件。

值得注意的是，在政府购买公共法律服务的合作共治过程中，合作与共治之实现，离不开利益因素的作用。人们之所以愿意在公共事务上投入精力和资金，社会组织之所以愿意投入公共法律服务的承接活动中，固然有着为社会公众服务的奉献精神，但利益的刺激因素同样不可缺少。而从实践来看，在我国法律援助等公共法律服务活动中，政府主导的法律援助效果之所以差强人意，一个重要原因即在于政府与律师之间合作的非市场化、非等价性。一味要求法律社会组织的义务与奉献，是不可能建立起完备的政府购买公共法律服务制度的。

基于上述分析，在政府购买公共法律服务过程中，引入和坚持合作共治与利益共享的理念就变得十分重要了。而要真正确立这一理念，需要政府对具有强制性的行政权力自我克制，在政府购买公共法律服务的活动中切实贯彻契约精神，其要求包括：

第一，政府必须平等地对待公共法律服务的承接主体。例如，在法律援助方面，对于政府公益律师和商业律师等不同主体，只要符合法律法规规定的资格条件，就都拥有承接法律服务项目的权利。而且，在规定承接主体法律资格、条件时，也要贯彻平等原则，防范形成制度性的歧视。

第二，政府要切实尊重公共法律服务承接主体的意志。契约自由建立在意志自主的基础上，贯彻契约精神，实现利益共享，就应该承认公共法律服务的购买过程其实在一定意义上也是一个利益选择与权衡的过程。政府不能利用行政权优势对公共法律服务的承接主体进行施压，强制其签订违背自身真实意愿的行政合同。例如，政府应该根据公平合理、等价有偿的原则购买公共法律服务，而不能利用公权力任意压低购买公共法律服务的价格。

第三，政府要认真对待公共法律服务承接主体的权利。契约意味着互利，意味着等价交换。在平等协商之下确立的利益要求，往往首先在实际需要这一意义上成立，但这是事实层面而非规范层面，利益还需进一步转化为权利。保障公共法律服务承接主体的利益，转化到法律上就是要认真对待和保护其权利。

第四，政府在公共法律服务购买过程中要重视信用和责任。契约是当事人之间的法锁。政府通过购买方式履行公共服务职能，也就同时向公共法律服务的承接主体作出了履行契约的承诺。当然，在政府购买公共法律服务过程中，也可能出现契约被解除等特殊情形，但这种解除必须有正当的、合法的理由，而对于无过错相对方及其造成的损失，政府应予以合理的补偿或赔偿，承担相应的法律责任。

（三）底线公平与效率优先

政府购买公共服务的发展历史，是一个寻求效率与公平如何实现均衡的历史 陈华：《“放管服”改革背景下政府购买服务的边界识别》，《甘肃社会科学》，2021年第2期。。在西方，公共服务的政府购买本身就是为了回应国家过度福利化引发的效率低下问题，同时回应公众对于公共服务的需求。在我国，政府之所以采用市场化的购买方式提供服务，目的在于降低成本、提高公共服务的供给效率。而另一方面，政府之所以要通过购买服务等方式推进服务供给，还和我国公共服务长期不足以至于社会关系受损、弱势群体保障不力的现实有关，推进公共服务政府购买，包含对于公平价值的内在诉求 陈威，余文：《政府购买公共服务的价值追求》，《光明日报》，2015年4月22日。。

在公共法律服务方面，效率与公平问题是政府购买公共法律服务法治化必须加以处理的理念性问题。对于这一问题，应结合政府购买的目的和我国公共法律服务的现状加以考虑。

第一，政府购买公共法律服务应重视效率问题。在当代中国，公共法律服务的政府购买要晚于政府对养老、卫生、文化等其他公共服务的购买，这可能与其他公共服务更为接近人民群众的基本生存需要有关。但伴随着我国经济社会结构的转型，个别地方民生艰难与权利贫困在现实社会生活中表现得愈来愈突出，民众的不满情绪和不公平感也由此增生。在这种背景下，公众的法律服务需求呈现井喷态势，政府购买公共法律服务以满足公众法律需要也就势在必行。

第二，政府购买公共法律服务必须关注效率提升的制约因素。效率是政府购买公共法律服务必须考虑的重要理念，因而制度的设计与操作要朝向效率的方向发展。但是，必须注意的是，服务供给的效率提升其实是受到多种因素制约的。比如，财政能力是否能够为政府购买公共法律服务提供足够的资金支持，有没有足够的且分布均衡的公共法律服务组织，不同地方政府在行使公共法律服务职权时是否能够胜任，政府公共法律服务的供给与公众的需求能否恰当对接，等等。如此，政府购买公共法律服务的效率就不是可以无限提升的，而是要受到各种主客观条件的制约。充分考虑这些制约因素，有利于客观、科学地制定相关的法律法规和政策，让应然层面与实然层面相接轨。

第三，政府购买公共法律服务应坚持公平与效率均衡发展。政府购买公共法律服务注重效率问题是有积极意义的。然而，基于法律服务的公共性、专业性，通过政府购买公共法律服务达致公众法律服务需求享有的更为公平的状态，无疑也是极为必要的。所以，我国提出要加快均等普惠的现代公共法律服务体系建设，让公共法律服务体系建设成果更多更公平地惠及全体人民。

二、行为规则是政府购买公共法律服务法治化的核心

政府购买公共法律服务法治化发展，必须在法治理念引导下进一步考虑具体行为规则的建构，这涉及政府购买公共法律服务的权力边界、法律服务社会组织发展的制度规则、社会大众法律服务参与规则等相关问题。

（一）政府购买公共法律服务的权力边界

政府购买公共法律服务是将社会力量引入公共法律服务提供过程之中，政府购买服务合同是公共法律服务政府购买活动得以展开的基础，这主要是一种以公共法律服务为标的的合同关系。这种合同关系与一般民事关系并不完全相同。具体表现在两个方面：一方面，在购买公共法律服务活动中，合同主体一方是政府部门，而其目的则是公益性的。基于此种特性，政府在此类合同中就具有多重角色 郑旭辉：《政府公共服务委托外包的风险及其规制》，《中南大学学报》（社会科学版），2013年第3期。。比如，政府不仅可能是购买公共法律服务的规则制定者，而且还是规则执行的监督者；政府不仅是购买公共法律服务合同的发起者，而且也是对服务承接方的选择者。这种多重角色之所以可以共存于政府身上，其原因根植于政府购买公共法律服务的公益性上。这种公益性使得政府在购买合同中可能拥有了某种程度的优益权。另一方面，虽然政府通过购买方式不再亲力亲为地直接提供公共法律服务，而是借助于市场来完成公共法律服务的政府职能，但这种方式上的变化，并不意味着政府责任的减少，政府仍然承担着保障公共法律服务市场活动平等竞争、维持公共法律服务的质量、确保社会公众可以获得公平可及的公共法律服务等方面的责任。如此，在购买方式引入的同时，政府也就从服务的提供者转变为担保者，政府责任从执行责任扩展到担保责任 杨彬权：《论担保行政与担保行政法：以担保国家理论为视角》，《法治研究》，2015年第4期。。上述两方面使政府购买公共法律服务的合同与民事合同产生了差别，同时也产生了如何确定政府购买公共法律服务的权力边界问题。第一，明确哪些部门可以购买公共法律服务。按照《政府购买服务管理办法》，政府购买服务的主体是各级行政机关和具有行政管理职能的事业单位，但具体到公共法律服务领域，哪些部门可以进行公共法律服务的购买，并未得到充分明确。第二，明确政府购买公共法律服务的项目范围。特别是考虑到我国政府购买实践中出现的购买内容界限模糊混乱、政府购买服务泛化，进而出现本不属于政府职权范围内的事项纳入购买范围，或者将政府理应作为的事项推给社会以及以购买服务为名规避各类监管等现象 王春业：《政府购买服务负面清单的法治之维》，《法学》，2018年第2期。，因此，对公共法律服务的购买范围进行规范尤显必要。第三，明确政府购买公共法律服务采取的具体方式。目前，政府购买公共法律服务主要有直接洽谈、招投标、政府补贴等不同形式，但实践中各地做法各异，差别较大 涂晓芳，付庆伟：《基层政府购买公共法律服务的途径》，《北京航空航天大学学报》（社会科学版），2017年第4期。。考虑到不同操作方法可能导致标准差异，为利益寻租留下空间，应对不同的购买公共法律服务项目明确采用的操作方式。

在操作上，可以采取权力清单的方式为政府购买公共法律服务的权力划定边界。2020年出台的《政府购买服务管理办法》（中华人民共和国财政部令第102号），采用了肯定性概括和否定性列举的方式来确定政府购买服务的范围，这为权力清单的推行指明了方向。结合当前政府购买服务的管理办法和地方实践，一方面，通过制定政府购买公共法律服务目录的方式，对可以购买公共法律服务的项目内容进行详细规定。如司法部《公共法律服务事项清单》（司发通﹝2019﹞97号），对政府购买服务的具体范围和内容实行指导性目录管理，一些地方省市也有跟进。另一方面，坚持按照《政府购买服务管理办法》中有关不得纳入政府购买服务范围的法律规定，严格控制政府购买公共法律服务的范围，防止出现购买泛化现象，使权力清单制度构成政府购买公共法律服务的双重约束，为最终建立公平有效的竞争购买程序、合同管理程序与绩效评估程序奠定基础。

（二）法律服务组织发展的制度规范与承接服务能力提升

我国社会组织受管理体制等方面的制约，其发展总体而言仍不够成熟，能够承接公共服务的主体，其服务能力和服务机制仍不够完善。当下我国法律服务组织的现实境况值得注意，律师、律师事务所等分布朝向经济发达地区集中的现象极为明显。

针对上述问题，可采取多种措施加以应对。

第一，积极创新法律服务组织的管理体制，促进社会组织的培育发展。尽管当下中国的法律体系已经有了一定程度的分立与自治，但政治系统仍存在很多全能主义的特征，对社会其他领域仍存在直接干预的可能。所以，推进律师职业发展，培育社会的自主性，构建良好的法治与政治之间的关系，仍然是转型中国需要面对的重大课题。应尽力剔除政治主宰法律的陈旧观念，着力建构法治与政治良性互动平台，激发社会活力。

第二，要以治理效果为要求，厘定政府与社会组织的行为边界。当前，国家治理的现代化转型是从全能政府向有限政府转型的过程，这一过程意味着政府在社会治理中的有限性。法律服务体系建设的多中心治理要求政府重新思考政府与社会力量之间的平衡，重新界定并规范政府在社会治理中的权力和边界。在公共法律服务供给体系中，应充分发挥政府、市场和社会三方的各自优势，将社会力量参与法律服务引入法治化、规范化的轨道。

第三，要着力提升法律服务承接主体的服务能力。法律服务承接主体的服务能力是一种内生、内在能力，但其与国家法律制度的发展也不无关系。应努力推进法律服务组织等内部治理能力的法治化水平，健全章程，明确权利义务，完善自我管理机制。在公共法律服务承接方面，要通过法律建构起平等竞争的外部环境，防范对不同服务承接组织的歧视性、差别性对待；对于在承接公共法律服务过程中受到不公正歧视性对待的，应提供有效的法律救济渠道。

第四，进一步明确法律服务承接主体的准入资格。应区分承接主体作为社会组织、事业单位等的成立资格与其承接法律服务的资格。依据《政府购买服务管理办法》规定，购买主体可以结合购买服务项目的特点规定承接主体的具体条件，这一规定虽然留下了灵活操作的空间，但也失之于宽泛。从公共法律服务的特性出发，公共法律服务承接主体准入资格，固然可以考虑人、物、组织等条件 李海平：《政府购买公共服务法律规制的问题与对策：以深圳市政府购买社工服务为例》，《国家行政学院学报》，2011年第5期。，但更应对人员的法律专业水平、独立开展法律服务活动的能力以及从事法律服务的社会信誉等方面进行特别规范，以适应公共法律服务的内在需要。

（三）公共法律服务接受方的行为规则

政府购买公共法律服务的目的是通过购买这一形式为社会公众提供更为高质有效的法律服务。这样的目的，使其与政府采购法规定的采购行为有着一定区别。“仅就政府购买公共服务的主体框架而言，它不同于一般的行政法律关系主体，而是形成了由购买主体、承接主体以及公众共同构成的‘三元主体’框架。” 邹焕聪：《我国政府购买公共服务的承接主体法治化研究》，《中共杭州市委党校学报》，2017年第3期。有学者进一步指出，合作、协调、伙伴关系、互利共赢是共治的基本精髓 石佑启，杨治坤：《中国政府治理的法治路径》，《中国社会科学》，2018年第1期。。但是，合作、伙伴关系，不仅发生于政府与社会组织、市场之间，还要考虑作为服务接受的一方。在这里，作为服务接受方的社会公众同样进入了公共法律服务的三元法律关系之中，社会公众如何参与公共法律服务的政府购买，并得到应有的重视，其行为规则又该如何建构，就成为非常值得注意的问题。

在公共法律服务购买过程中，购买竞争主要发生于购买服务一方与承接服务一方之间，公众在法律服务的接受过程中其实往往处于被动地位。虽然，在理论上，服务的提供要瞄准服务接受方，服务接受方才是“消费者主权”的拥有者，但在服务过程中，法律服务接受者的被动地位决定了要真正实现这种消费者主权实际上非常困难。社会公众对政府购买的公共法律服务类别和承接主体只能被动接受，并不存在选择的余地。而法律服务本身的强专业性，使得一般社会公众难以对法律服务的质量进行专业化的优劣判断，政府公共法律服务购买行为的效果判断也可能因此遇到困难。

要解决上述问题，应采取如下措施：

第一，在政府购买公共法律服务的制度建构中引入受援人中心的思维。政府购买公共法律服务坚持以受援人为中心，重视社会公众对服务活动的评价和监督，增强对社会公众需求的回应力，重视公共法律服务购买活动的产出、质量，根据社会公众的法律需求及时增加或调整公共法律服务的项目内容。

第二，政府购买公共法律服务应明确公共法律服务提供的标准。在这方面，美国1993年实行的《制定客户服务标准》（Setting Customer Service Standards）颇具参考价值 1993年9月11日，美国第42任总统比尔·克林顿签署了第12862号行政令《制定客户服务标准》（Executive Order 12862—Setting Customer Service Standards），其规定：直接向市民提供重要服务的机构，须识别客户的意见，并收集其意见；建立服务标准并根据这些标准衡量服务表现；并将客户服务表现与私营机构提供的最佳客户体验作比较。该行政令旨在通过建立和实施客户服务标准，以指导行政部门转变运作方式，确保联邦政府为美国公民提供尽可能高质量的服务。。根据《制定客户服务标准》的规定，联邦政府部门必须制定客户服务标准，为客户选择公共服务的资源和服务供给的手段，包括筛选谁是或应该是联邦政府服务的客户，调查和审视客户所需要的服务种类、质量以及客户对服务的满意程度，将服务水平和评估结果告知客户，建立信息服务系统等 李成威：《建立现代预算制度：从绩效到民生》，立信会计出版社，2016年，第27页。。

第三，细化社会公众对公共法律服务评价与监督的参与。社会公众作为法律服务的接受方，是直接享受服务、感知服务质量的主体，因而，在政府购买公共法律服务的实施过程中，尤其是在监督和评价方面，应切实关注和接受法律服务者的声音，避免其成为沉默的大多数。目前，《政府购买服务管理办法》第三十条的规定已经涉及服务对象的监督问题 《政府购买服务管理办法》第三十条规定：“有关部门应当建立健全政府购买服务监督管理机制。购买主体和承接主体应当自觉接受财政监督、审计监督、社会监督以及服务对象的监督。”。同时，在我国现行法律法规规章和规范性文件中还规定，服务对象有权了解承接主体提供的法律服务的进展情况；对法律服务不满意，有权向司法行政部门进行投诉，甚至可以要求更换法律服务提供方。尽管对社会公众参与公共法律服务评价与监督的内容仍缺乏系统性、规范化，但总的趋势是向着完善的方向发展。

三、程序规范是政府购买公共法律服务法治化的关键

针对政府购买公共法律服务的价值理念、实体规则的分析，旨在确立政府购买公共法律服务的起点，是在静态的层面分析政府购买公共法律服务的制度建构。但是，正如法理学指出的那样，法律的生命在于实践，实现从文本状态朝向社会现实的演进是法律内在的生命律动，而这要依靠运行机制才能够完成。为此，针对政府购买公共法律服务法治化问题的研究，就必然要从理念与实体进一步扩展至运行机制。笔者认为，这需要从程序设计与监督评估机制两个方面展开。

（一）政府购买公共法律服务的程序设计

在行政法中，行政程序获得人们的重视是从传统行政到现代行政发展的过程中逐步形成的。传统的行政权行使以命令—服从为基本模式 江国华：《法治政府要论：基本原理》，武汉大学出版社，2020年，第113页。。然而，20世纪以来，随着私法因素对行政法的渗透，公民的地位获得提升，“通过行政程序为行政机关和公民之间提供协商参与的机会就显得十分必要，命令式的行政方式逐渐为合意式行政所替代” 章剑生：《行政程序法基本理论》，法律出版社，2003年，第19页。。行政程序的重要性由此显现。政府购买公共法律服务的法治化同样离不开程序制度的支撑。那么，我们应该如何考量政府购买公共法律服务的程序设计呢？

第一，我们要充分认识到，在政府购买公共法律服务这种行政行为或行政活动中，在主体方面与其他行政行为的重要区别在于，其主体结构不再是传统行政的两元构造，而是演变为“购买者—提供者—接受者”这样的三元结构；其在客体指向上，政府的购买行为针对的是法律服务这种强专业性的、测评较难进行的软服务。正是因为有这些特殊之处，政府购买公共法律服务的程序设计也就应有相应的结构调整。对此，有学者指出，鉴于政府购买服务中主体结构的变化，其程序构造在逻辑起点上应从控制行政权保障相对人权利转向寻求公私之间的平衡和合作共赢；在程序规制目标上，政府的目标是通过与供应商建立稳定的合作关系来完成公共服务的行政任务；而对于供应商，则应注意防范其逐利本性及其风险，促使其按合同交付最优质的公共服务；在程序终局结果上，政府购买服务追求的是在平等、自愿的基础上实现合作治理并促进公共服务人性化 邓搴：《政府购买公共服务的主体结构及其程序构造之展开》，《南京社会科学》，2019年第7期。。这一分析为我们进一步考虑政府购买公共法律服务的程序设计提供了有益的启示。

第二，政府购买公共法律服务的程序构造还需要考虑以下几个方面：

其一，在公共法律服务项目拟定和财政预算方面，政府公共法律服务购买主体应根据中央、省市拟定的公共法律服务指导目录，充分征集社会公众的法律服务需求和接受法律服务的意愿，拟定向法律服务组织购买服务的具体项目。在这个过程中，应允许不同地区结合地方经济社会需要而有一定差异性。同时，应认真做好公共法律服务项目的经济核算，合理确定法律服务项目的定价标准。

其二，选择公共法律服务承接主体，确定购买服务具体方式。对于公共法律服务承接主体的选择，除了要考虑前述承接主体的资格条件以外，还要考虑具体的操作程序。特别值得注意的是，在选择公共法律服务承接主体时，必须切实建立和落实信息公开与平等竞争规则。信息公开是确保法律服务承接主体能够参与到政府购买竞争活动的前提，而平等竞争排除人为干扰，实现优中选优，以此为基础，政府购买公共法律服务的具体方式也应根据公开、平等的原则要求加以考虑，遵循行政程序中公示告知、说明理由等一般原理，规定公平参与招投标过程、获得平等评审与中标机会等相应规则，允许认为受到了歧视对待的公共法律服务承接主体有申诉的机会和途径。

其三，依法订立、履行政府购买公共法律服务合同。根据《政府购买服务管理办法》规定，政府购买服务合同的签订、履行、变更，应当遵循《中华人民共和国合同法》的相关规定，其条款应当明确服务的内容、期限、数量、质量、价格、资金结算方式等权利义务内容。作为订立、履行购买合同一方当事人的供应商，即私人属性的服务承接主体，在公私法融合的背景下其履约行为也应受到公法规制 胡敏洁：《论政府购买公共服务合同中的公法责任》，《中国法学》，2016年第4期。，对其违约行为制定操作性强的违约责任机制，而对其市场行为、运营行为等，则应交由市场竞争规律来调控，以避免过度的行政介入。

（二）政府购买公共法律服务的监督与评估机制

要实现我国政府购买公共法律服务的规范化、法治化，还应着力于监督与评估机制的构建。目前，在我国《政府购买服务管理办法》等法律法规或规范性文件中，对于监督与评估的规定仍较为简单笼统，应尽快建立起一套完备的监督与评估制度，以适应政府购买公共法律服务的法治化发展。

第一，积极推进监督与评估制度建设。当前，我国政府购买公共法律服务的有关监督与评估的规定散见于中央和地方省市有权部门制定的指导意见、办法、通知等规范性文件之中，缺乏系统性、规范化。例如，2020年3月1日起施行的《政府购买服务管理办法》（中华人民共和国财政部令第102号）中有关监督与评估的条款主要有两条，即第十九条和第三十条；而2022年1月1日起施行的《中华人民共和国法律援助法》（中华人民共和国主席令第93号）第五十七条也仅仅规定：“司法行政部门应当加强对法律援助服务的监督，制定法律援助服务质量标准，通过第三方评估等方式定期进行质量考核。”由此可见，相关职能部门应尽快制定法律实施细则，就监督与评估等内容作出进一步细化，同时制定公共法律服务评估指标体系，便于在实践中操作，以实现有效的法律监督与评估，保证公共法律服务的质量。

第二，完善多元监督机制。一是要进一步完善政府监督机制，发挥政府监督的作用。西方学者指出，政府应当在购买公共服务中扮演好“精明买主”的角色 唐纳德·凯特尔：《权力共享：公共治理与私人市场》，孙迎春译，北京大学出版社，2009年，第144页。。政府要成为“精明买主”，就必须强化对购买合同的监督管理。也就是说，在政府购买公共法律服务的过程中，政府仅仅是把生产公共法律服务的职能合法地转移到了承接主体身上，而政府对公共法律服务供应商履行公共服务的行为必须进行监管，督促供应商全面按照合同约定提供法律服务。二是要扩大社会公众参与监督。在政府购买公共法律服务过程中，包括服务接受者在内的社会公众其实是最容易被忽略的主体。目前，尽管我国一些地方对于社会公众参与公共法律服务监督有所规定，但实施情况并不能令人满意，其原因在于具体机制的缺乏。因此，针对政府购买公共法律服务，应在明确社会公众监督的原则基础上，进一步建立配套的质疑、投诉处理机制，建构广大民众公共法律服务满意度标准体系以及相应的评估实施办法，把公众的满意度作为政府购买服务合同的质量评价、合同续订等的必备条款。还应建立政府购买公共法律服务信息平台和信息共享制度的社会监督体系，将群众监督、舆论监督与社会参与有机结合，杜绝腐败源头。三是要积极发挥第三方专业评估机构的监督作用。公共法律服务是具有强专业性的服务，通过引入与公共法律服务购买主体、承接主体不具有利害关系而又具有专业精神和技能的第三方机构，将有助于在更为客观和理性的层面上，对政府购买公共法律服务展开有效的监督，从而提高监督过程与结果的透明度和客观性，推动政府购买公共法律服务的规范化和法治化，形成公平竞争的激励机制。

第三，监督与评估的兑现落实。监督与评估是保障政府购买公共法律服务健康发展的重要手段，政府购买公共法律服务的监督与评估最终要落到实处，有赖于制度保障。只有把监督与评估进一步转化为现实的责任，通过责任追究将监督与评估转变为现实，才能促进政府购买公共法律服务的规范化和法治化发展。

四、结语

政府购买公共法律服务的法治化主要是在从理念选择到行为规则再到程序规范的法律框架内展开，所以，本文的探讨主要集中于这三个方面。法治理念是法治的灵魂，体现了法治的精神实质和价值追求。政府购买公共法律服务受法律控制是法治理念的具体体现，是控制和规范政府购买这一行政行为的应然要求。实现政府购买公共法律服务受法律控制，应以综合性的法律控制观为引领，推进政府购买公共法律服务的立法发展。对购买公共法律服务参与主体的具体行为规则进行建构，界定政府购买公共法律服务的权力边界，对具有强制性的行政权力予以自我克制，切实贯彻契约精神。平等对待公共法律服务的承接主体，尊重承接主体的意志和权利，积极推进社会组织的培育发展，不断提升其服务能力和内部治理能力。坚持引入服务接受者为中心的思维，增强对社会公众需求的回应力。实现政府购买公共法律服务法治化，必须建立公平有效的竞争购买程序、合同管理程序与绩效评估程序。完善考核评估指标体系，充分发挥多元监督机制，将政府监督与公众监督、舆论监督和社会参与有机结合，积极发挥第三方专业评估机构的监督作用，提高监督过程与结果的透明度和客观性。建构广大民众公共法律服务满意度标准体系，将公众的满意度作为政府购买法律服务合同的质量评价、合同续订等的必备条款。对购买主体、承接主体和服务接受主体的不认真履行职责或违反法律规定的行为进行责任追究，通过责任追究将监督与评估转化为现实的责任，促进政府购买公共法律服务的规范化和法治化发展，实现社会公平正义。

The Realization Path of the Rule of Law in the Government’s Purchase of Public Legal Services in the Context of the Construction of China under the Rule of Law

Zhang Yige

（Henan University of Technology，Zhengzhou 450001，China ）

Abstract：

The fact that the government’s purchase of public legal services is controlled by law is a concrete manifestation of the concept of “law supremacy” and a natural requirement for regulating government purchases. To realize that the government’s purchase of public legal services is controlled by law， it is necessary to promote the development of legislation， construct the specific behavioral rules of the participants， define power boundaries of government， treat recipients equally， respect the will and rights of the undertaking subject， introduce service recipient-centered thinking， enhance responsiveness to public need;establish fair and effective competitive purchase procedures， contract management procedures and performance evaluation procedures， and give full play to the multiple supervision mechanisms;take the public’s satisfaction as an essential clause in the performance quality evaluation and contract renewal of government procurement of legal service contracts. At the same time， it is necessary to establish an accountability system to investigate the responsibility of the participants who do not perform their duties seriously or violate the legal provisions，transform supervision and evaluation into realistic responsibilities through accountability， and promote the standardization and legalization of government procurement of public legal services.

Key words：rule of law concept;institutional rules;government purchase;public legal services;legalization［责任编校" 张家鹿］