党的十八大以来监督体系建设的三维审视

〔摘要〕 党的十八大以来，党中央高压反腐、正风肃纪，形成反腐败斗争压倒性态势并巩固发展、突出制度建设并逐步完善监督机制，推动监督体系建设取得重大成就。回顾党的十八大以来监督体系建设的实践历程，总结其基本经验，主要包括五点：一是党的领导与自我革命相辅相成，二是依规治党和依法治国有机统一，三是党内监督与其他监督相互贯通，四是腐败惩治与腐败预防有机结合，五是全面监督与重点监督协调推进。新时代，进一步强化监督体系建设应坚持党的集中统一领导，不断强化政治监督；完善监督制度，逐步优化监督效能；以党内监督为主导，推动各类监督有机贯通、相互协调，增强监督合力；完善权力配置和运行制约机制，规范权力运行；一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制，强化腐败治理成效。

〔关键词〕 监督体系；权力监督；党的建设

〔中图分类号〕D23 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2024）05-0041-05

党的十八大以来，党中央以雷霆万钧之势正风肃纪反腐，着力健全监督体系，深化监督体制机制改革，明确提出自我革命这一跳出历史周期率的新路径，构建起卓有成效的法规制度体系和执纪执法体系，推动反腐败斗争取得压倒性胜利并全面巩固，监督体系的总体框架基本成型并持续完善。回顾党的十八大以来监督体系建设的实践历程，凝练其基本经验，对进一步强化监督体系建设、深入推进党的自我革命具有重要意义。

一、党的十八大以来监督体系建设的实践历程

现有监督体系并不是一蹴而就的，而是在一系列主客观因素作用下逐步成型的，我们可以将党的十八大以来监督体系建设的实践历程分为两个阶段，第一阶段通过强有力的反腐行动，严肃惩治腐败、纠正不正之风，解决腐败存量，遏制腐败增量，形成反腐败斗争压倒性态势并巩固发展；第二阶段通过制度建设、体制机制改革，逐步解决源头问题，进一步完善监督体系建设。

（一）党的十八大至十九大期间：形成反腐败斗争压倒性态势并巩固发展

这一阶段监督体系建设重在严肃惩治腐败、纠治不正之风。党的十八大以来，党中央坚持猛药祛疴、刮骨疗毒，将党风廉政建设和反腐败斗争提升到了历史新高度。一方面，以中央八项规定为切入口，整治“四风”一抓到底，在党内陆续开展了多次主题教育活动，严查“四风”问题，引导党员干部立德树廉，将党的作风建设扎实扎深。另一方面，驰而不息开展反腐败斗争，重点解决政治与经济问题交融的违纪违法案件，强力整治资金聚集、权力集中、资源富集的重要环节的“链条式”腐败，着重强化在金融、国企、公共建设、自然资源等关键领域和重点行业的反腐力度，精准发力坚定不移“打虎”“拍蝇”“猎狐”。

在严肃惩治腐败的同时，党中央强化了制度建设和执行力度，有效纠治了不正之风。从立规矩开始，围绕规范权责完善制度设计，先后出台或修订了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党党内监督条例》等诸多党内规章制度，严明政治纪律和政治规矩，把执纪和执法贯通起来，全方位管权管事管人。与此同时，党中央全面部署纪检检查体制改革，推动纪律检查工作双重领导体制规范化、科学化，积极探索监察体制改革、开展试点工作，积极发挥巡视和派驻的作用。十八届中央巡视组首次在一届任期内实现了中央一级巡视全覆盖，首次在中央一级139家党和国家机关全部派驻了纪检机构。这些抓大抓小抓早的战略性举措，为治理腐败、正风肃纪提供了良好的政治条件和制度基础。

党的十八大至十九大的五年间，反腐败斗争经历了从“呈胶着状态”〔1〕186到“压倒性态势正在形成”〔2〕24再到“压倒性态势已经形成”〔3〕直至“反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展”〔4〕。这些文字表述的变化，反映了监督体系建设不断完善的过程，体现着中国共产党人推进自我革命全面从严治党的坚定决心。

（二）党的十九大后：突出制度建设并逐步完善监督机制

这一阶段监督体系建设重在以制度建设规范权力运行，从源头避免权力失控滥用，构建完善的腐败行为惩戒、腐败机会防范、贪腐动机抑制的监督机制。在反腐败斗争取得压倒性胜利的背景下，党中央延续党的十八大以来的作风，惩治腐败力度不减、节奏不变、尺度不松，在一体推进惩治腐败和纠治“四风”的同时，更加突出制度建设的作用，大力谋划腐败现象的源头治理。党的十九大明确提出，要“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”〔4〕。自此，党的制度建设迈入快速发展期，党中央密集出台了一系列党内法规制度，修订党章、问责条例等诸多基础性制度，构筑起党内制度体系的“四梁八柱”，同时推动纪法贯通、法纪衔接，强化监察制度体系建设，陆续颁布监察法、政务处分法、监察官法、监察法实施条例等多项国家法律法规，党和国家权力监督的制度网络更为严密，权力监督的法治环境得到了大幅优化。

与此同时，我们党进一步完善监督机制，突出政治监督，推动纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视巡察协同共进。一方面，深化“三项改革”，推动纪检监察机制改革创新。以完善党的纪律检查体制改革统筹引领，以深化国家监察体制改革提质增效，以抓实纪检监察机构改革落实配套，构建起协同发展、全面运行的执纪执法工作机制，将纪检监察工作更加有力有效地延伸到各领域、各单位、各层级。另一方面，创新监督执纪方式，立足全局协调各类监督方式。深入推进巡视监督全覆盖，突出政治巡视，通过严抓整改落实“后半篇文章”；扎实推进派驻监督体制机制改革，优化派驻监督领导体制和运行机制；积极探索“一把手”监督和同级监督分工合作，把实践中的有效做法具体化、制度化、规范化。同时，建立健全信息流通、线索移交、流程配合等工作机制，促进各类监督方式贯通协调、攥指成拳，逐步建筑起上下联贯、左右相接、内外联动的监督网络。

党的十九大以来，党中央持续深化全面从严治党，不断深化体制、机制改革创新，切实提高反腐败工作法治化、规范化水平，腐败蔓延势头得以坚决遏制，反腐败斗争取得压倒性胜利并全面巩固，国家治理水平显著提升，监督体系建设迈进了系统集成、协同高效的新阶段。随着监督体系建设的深入推进，一系列科学周密的举措将使监督效能得以更全面、更有效地释放。

二、党的十八大以来监督体系建设的基本经验

监督体系建设是党自我革命品格的生动彰显，是完善自我革命制度规范体系的重要环节。党的十八大以来，我们党强化对监督体系建设的领导、以制度建设为方略、凝聚监督合力、严肃惩治腐败、加强宣传教育，构建了覆盖全面又突出重点的监督体系，监督体系建设的重要经验可总结为以下五个方面：

（一）党的领导与自我革命相辅相成

监督体系建设是党的政治领导地位与自我革命的政治品格的双向构筑。党的领导是监督体系建设之“纲”，是中国特色社会主义制度的最大优势。党的领导是监督体系建设的根本前提和目标导向，贯穿于监督体系建设的各个环节、各个要素、各个方位，总揽全局、协调各方，确保了监督体系的政治权威、制度权威和执行效力，强化了监督领导体制与工作机制的整体合力，提升了党坚持自我革新、自我净化、自我优化的勇气和能力。自我革命是监督体系建设之“魂”，蕴含了中国共产党人刀刃向内、检视自我的政治勇气，是不断完善监督体系建设，推进全面从严治党走向深入的内生动力。监督体系建设是党自我革命的重要实践载体，党以自我革命的勇气全面推进从严治党，积极进行自我监督、主动接受外部监督，在实践中反思自我、批判自我，实现了社会与经济建设、国家治理活动的稳步前行，夯实了执政基础，巩固了领导地位。总之，党的领导与自我革命，一“纲”一“魂”，相得益彰、互促互进，共同确保监督体系建设坚持正确方向、结构不断优化、效能持续提升。

（二）依规治党和依法治国有机统一

党纪党规和法律法规都代表人民的利益、彰显人民的意志，两者的核心价值高度一致。坚持依规治党和依法治国的有机统一，实现了党纪党规与法律法规的优势互补、党内监督与国家监督的统筹发展，是确保监督体系有效运行的关键举措。党纪党规为党内治理提供基本遵循，对全体党员具有政治约束力，法律法规为国家治理提供制度依据，对全体公民具有一般约束力。党员接受二者的双重约束，但同时党纪先于国法、党纪严于国法，党员必须以更高的标准、更严的要求规范自身行为。党的十八大以来，党中央坚持统筹推进党规国法一体建设，补齐党内法规制度短板，完善法律体系建设，实现党纪与国法实践层面的协同与互补。与此同时，贯通执纪执法工作，将纪委的执纪问责与监委的调查处置，全面统一于从严治党的实践进程中，实现执纪审查与依法调查紧密对接、互相支持、有机贯通，有效扩展了监督范围、集中了监督力量、强化了纪法协同。综上，依规治党和依法治国相互配合、相互协调、相互保障，二者有机统一，促成了管党治党和治国理政的贯通串联，使党的制度优势和国家制度优势相互促进，为监督体系建设提供了坚实的法治保障。

（三）党内监督与其他监督相互贯通

党的十八大以来，我们党坚持以党内监督为主导，构建起完善的信息交流、成果共享、协作配合、线索移送等工作机制，确保了党内监督与其他各类监督在不同维度同向发力、同步推进，将各个单一主体的监督能力有效整合优化，呈现出“1+1gt;2”的效果，将公权力纳入了全面而广泛的监督网络，使整体监督效能大大提升，亦使监督体系更加权威、高效。其中，党内监督从党内发力是监督体系的“领头雁”，而国家监督和社会监督从党外发力，将监督力量延伸拓展到党内监督无法覆盖的国家机关和个人，清除了监督盲区、扩大了监督主体，党内监督管好“党”，国家监督管好“权”，社会监督以“无所不在”的眼睛监督一切公权力。概言之，只有坚持党内监督与其他监督相互贯通，使各类监督相互配合、紧密协同，实现空间上的衔接、时间上的紧扣、功能上的互补，才能有效发挥各自优势，使监督合力大大增强。

（四）腐败惩治与腐败预防有机结合

党的十八大，党中央提出，“始终保持惩治腐败高压态势，坚决查处大案要案，着力解决发生在群众身边的腐败问题。不管涉及什么人，不论权力大小、职位高低，只要触犯党纪国法，都要严惩不贷”〔5〕55。到了党的十九大，党中央总结到，“不敢腐的目标初步实现，不能腐的笼子越扎越牢，不想腐的堤坝正在构筑，反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展”〔4〕。党的十九大后，党中央进一步提出，要“强化不敢腐的震慑，扎牢不能腐的笼子，增强不想腐的自觉”〔6〕28。“三不腐”证明，腐败惩治是腐败预防的必要前提，腐败预防是推进反腐败纵深发展的根本举措。腐败惩治重在严厉惩处腐败、减少腐败的存量、遏制腐败的增量，腐败预防重在使用制度建设和宣传教育等方式，减小权力运行过程中的腐败风险，营造反腐倡廉的良好社会氛围。简言之，持续强化监督体系建设，必须坚持腐败惩治与腐败预防有机结合，不断强化腐败惩治力度、消除腐败滋生环境、抑制贪腐行为动机，从而有效巩固反腐败斗争的压倒性态势。

（五）全面监督与重点监督的协调推进

监督体系建设旨在打造结构优化、运行科学的监督体系，必须保障监督体系建设既能覆盖全面、又能突出重点，实现全面监督和重点监督协调推进。全面监督涵盖一切党和国家机关，监督对象覆盖所有党和国家权力行使者。党中央在党内严明纪律，用纪律管住党员，同时将所有公职人员纳入国家监察范围，打造了纪律、监察、派驻、巡视“四个全覆盖”的监督格局，使监督工作延伸到每个领域、每个角落。重点监督聚焦“关键少数”和“重点环节”，明确监督的重点对象是领导干部，特别是“一把手”，监督的关键领域是群众意见集中、资金密集、权力富集的领域。综上，全面监督是监督体系建设的常态模式，营造监督常在的震慑氛围，重点监督是监督体系建设的关键环节，以精准监督夯实监督实效，在监督体系建设的实践中，只有坚持全面监督和重点监督相辅相成、协调推进，才能带动整个监督体系良性运行。

三、新时代监督体系建设的强化方向

党的十八大以来，党中央着眼于提升党的执政能力和治国理政水平，全面推进监督体系建设，打出了一套自我革命的“组合拳”，在强化党的领导、提升治理效能、增强监督合力、规范权力运行、完善体制机制等诸多方面取得了重要成就。新时代，我们应继续坚持党的集中统一领导、强化政治监督，完善监督制度、优化监督效能，以党内监督协调各类监督、增强监督合力，完善权力制约机制、规范权力运行，一体推进“三不腐”体制机制、强化腐败治理成效，从以下五个方面着手进一步强化监督体系建设。

（一）坚持党的集中统一领导，强化政治监督

监督体系建设必须强化和完善党的集中统一领导，而坚持党的领导，则必须强化政治监督。党中央明确要求全体党员坚定拥护“两个确立”、坚决做到“两个维护”，将政治监督放到突出位置，不断强化对党内政治生态环境、遵守党的政治纪律和政治规矩等方面的监督检查，重点解决形式主义、官僚主义等问题。今后，要继续完善贯彻落实党中央重大决策部署的监督机制，结合约谈提醒、谈话函询、监督检查、审查调查、巡视巡察等诸多监督形式，通过日常监督、通报报备、专项监督、巡视监督、责任追究、定期报告等方法，强化对各级党组织和党员干部的政治监督，使党中央的方针政策部署到哪里，监督工作就跟进到哪里，进一步强化中央与地方之间的信息交互同步，明确各级监督监察部门的权责关系，维护党中央权威和集中统一领导，保障党中央重大方针政策和决策部署落实到位。总之，要继续加强政治监督，压实全面从严治党的主体责任与监督责任，持续加强各领域、各地区党的建设，从而强化各行业各地方基层党组织的领导力，巩固党的集中统一领导。

（二）完善监督制度，优化监督效能

新时代，要在党中央的坚强领导下，继续完善监督制度，通过制度建设推动监督工作的开展。协调权力责任关系、统筹制度设计，依据具体工作需要以准则、条例、规定、办法、意见、细则等形式，全方位完善党风廉政建设及党内制度法规，进一步促成各类党内制度有机衔接、系统贯连、相互支撑，强化党内监督的制度基础；坚持监督改革与法治建设协调推进，探索创新完善监督制度设计，持续推进反腐败国家立法，根据监督工作实际情况调整《监察法》《监察官法》等监督监察法规制度、完善相应法条司法解释；强化党纪国法的联系，促进二者共同发力，深入推进公共权力配置、运行和监督的改革，加速推动改革成果的制度化，完善管权、管事、管人的长效机制；在制度执行层面，强化各类监督有效贯通、协调配合，纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督“四驾马车”齐头并进，进一步完善突出重点、覆盖全面的监督制度。总之，要继续完善监督制度，为监督体系建设提供强有力的制度支持和法治保障，进一步压缩权力寻租空间，强力遏制腐败回潮，从而不断优化监督效能。

（三）以党内监督为主导，推动各类监督有机贯通、相互协调，增强监督合力

习近平强调，要“以党内监督为主导，推动各类监督有机贯通、相互协调”〔7〕64。一方面，要坚持党内监督为主导。我们党的执政党地位决定了党内监督必然是监督体系的“中枢神经”，具有引领示范效应，是监督体系建设的根基。根基不稳，其他各类监督必然失灵，对公权力的监督必然失效。为了维持反腐败的高压态势，强化监督体系建设，我们党必须坚持先“正己”再“正人”，先“律己”再“律人”，进一步完善制度体系、推进体制改革、加强问责力度，在各级党组织严格落实“两个责任”，从而强化全面从严治党的制度保障。另一方面，要继续促进各类监督协调贯通、形成合力。党内监督、国家监督、社会监督等监督主体的具体目标指向和监督职责范围各有不同，只有引导其相互贯通、有机联系，打出“组合拳”，才能构建科学的监督体系。总之，要在党的统一领导下，坚持以党内监督为主导，促进各类监督形式各司其职、互动联通，形成信息联动、协同配合、成果共享的工作机制，进一步开发监督体系的集成效能，使权力运行机制更为科学、权力监督体系更为严密、权力监督工作提质增效。

（四）完善权力配置和运行制约机制，规范权力运行

从顶层设计着眼，对权力运行制约和监督机制建设进行深入调整，坚持“除”“立”并进，对国家权力结构内部的权力分工及系统架构作出调整。要深入推进体制机制创新改革，巩固纪检检查体制改革、国家监察体制改革以及国家机构改革的成果。根据进一步全面深化改革、推进中国式现代化的现实需要，对现有权力配置和运行进行调整，优化国家机构及内设机关的权力和职能配置，进一步规范党政领导干部的职责权限，使国家机关中的权力配置有机协调，发挥集中力量办大事的优势。与此同时，坚持以权责法定、权责透明、权责统一为中心要义的制度建设，完善法规制度明确权力运行的法定权限，继续推动隐性权力公开化、显性权力规范化，优化权力运行流程。总之，要继续调整权力分工及系统架构、完善权责边界及运行流程，使权力配置更加科学、权力运行更加规范，使权力运行体系更加优化、协同、高效。

（五）一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制，强化腐败治理成效

一要持续增强不敢腐的震慑，坚决遏止腐败现象的滋生，要坚持零容忍的态度，猛药去疴、刮骨疗毒，营造强有力的社会震慑，使公权力行使者心中有所敬畏；二要扎紧不能腐的笼子，完善制度体系建设，减少腐败风险、压缩权力寻租空间，强化纪律监督、巡视监督、派驻监督全覆盖，推动组织监督、民主监督、同级监督协同共进，使遏制腐败滋生蔓延的“堤坝”更加坚固；三要继续强化不想腐的自觉，抓好党员干部这个重点，完善长效性常态化的党员教育机制，在党员干部中筑牢拒腐倡廉的思想防线，在社会层面强化反腐倡廉宣传，涵养政治生态、强化腐败“零容忍”的社会氛围。总之，要一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制，将正风肃纪、制度建设、宣传教育一体贯通、协同发展，综合发挥监督体系惩治震慑、治病救人、教育警醒的功能，从而强化腐败治理成效。

〔参 考 文 献〕

〔1〕中共中央文献研究室.习近平关于全面从严治党论述摘编〔M〕.北京：中央文献出版社，2016.

〔2〕习近平.在庆祝中国共产党成立95周年大会上的讲话〔M〕.北京：人民出版社，2016.

〔3〕第十八届中央纪律检查委员会第七次全体会议公报〔N〕.光明日报，2017-01-09（01）.

〔4〕习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告〔N〕.人民日报，2017-10-28（01）.

〔5〕胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告〔M〕.北京：人民出版社，2012.

〔6〕深入学习十九届中央纪委三次全会精神〔M〕.北京：人民出版社，2019．

〔7〕中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议文件汇编〔G〕.北京：人民出版社，2019.

责任编辑 王亚峰