潍坊市“六步法”实施农业水价综合改革的实践与探究

赵文玲 孙国臣 华维娜

(1.潍坊市水利事业发展中心,山东 潍坊 261061;2.潍坊市农业技术推广中心,山东 潍坊 261061)

潍坊市位于山东半岛中部,地势南高北低,南部为低山丘陵区,中部和东部为洪积、冲积平原区,北部滨海地区地势低平,沿海滩涂广阔。涉农县(市、区)主要为潍城、坊子、寒亭、峡山等4个区(开发区),青州、诸城等6个县级市,临朐、昌乐2个县。潍坊市水资源严重不足,人均水资源占有量为262m3,仅为全国水平的1/8,是个严重缺水的城市。建设与发展节水农业是突破障碍解决水资源短缺问题的最重要的途径,实行农业水价综合改革是保障节水农业顺利发展的最重要的举措[1]。

1 农业水价综合改革历程

潍坊市农业水价改革总任务为737.7万亩,自2014年,潍坊市在安丘市开展了农业水价综合改革试点,为全面推进农业水价综合改革积累了宝贵经验。2016年,在诸城市、安丘市、高密市、临朐县、昌乐县5个县(市)小农水重点县项目区同步开展农业水价综合改革探索[2]。2017年后持续稳步推进,经过多年改革,截至2021年底,累计完成改革面积546.4万亩,完成总任务的74%。2022年是改革的收官之年,按期完成新增改革面积191.3万亩,737.7万亩的改革总任务全部完成。

2 前期改革存在的问题

2017—2021年,潍坊市有序实施农业水价综合改革,完成年度改革任务,改革成效显著,项目发挥了节水效益,但仍存在一些问题。

a.工程措施不够完善。受资金限制,大中型灌区骨干工程计量设施安装不够完善,小型灌区和末级渠系等精准计量设施安装覆盖面不大。

b.水价机制不够完善。部分大中型灌区骨干工程未完成改革后的成本监审,田间工程实行政府指导价、协商定价机制不够规范。

c.部分县(市、区)剩余改革任务较多。2017年制定的《潍坊市农业水价综合改革实施方案》原计划2024年全市完成全部改革任务,2021年根据国家、省、市部署调整计划,2022年完成改革任务,部分县(市、区)剩余改革面积较多,还需加大力度,全面推进。

3 “六步法”推进改革的实践

总结前期改革的经验,2022年潍坊市创新改革方式方法,以目标为导向,借势借力,双向推动,全面推进。横向建立多部门协同推进机制,结合小农水重点县、高标准农田建设、灌区续建配套等项目优势,纵向实行市、县两级同步推进机制,探索建立强化目标意识、部门协同推进、科学规划实施方案、规范实施工程建设、完善机制建设、严格验收工作的“六步法”改革模式。

3.1 强化目标意识

潍坊市政府印发《潍坊市农业水价综合改革实施方案》,明确各年度实施计划、改革任务,制定路线图,明确改革目标。市级水利、发展改革委、财政、农业农村四部门(以下简称四部门)联合印发《关于深入推进“十四五”时期农业水价综合改革工作的通知》,统筹规划“十四五”改革目标,明确各项任务及工作责任,明确2022年完成改革任务。2022年,潍坊市政府将农业水价综合改革列入黄河流域生态保护和高质量发展工作要点等多项重点工作,高位调度。2月,市级水利部门印发《关于尽快开展农业水价综合改革工作的通知》,明确2022年计划新增改革面积191.3万亩,完成总改革任务验收面积的80%,并将改革任务目标分解到各改革实施县,统筹推进各项改革任务。

3.2 部门协同推进

市级四部门联合印发《关于协同推进潍坊市农业水价综合改革工作的通知》,制定《潍坊市农业水价综合改革工作方案》,方案明确改革工作的总体要求、工作原则、四部门的工作职能及工作要求,进一步统一思想,提高认识,加强部门联合,形成改革定力,扎实推进改革工作。同时市级四部门联合建立改革工作台账,明确改革推进目标、工作措施及完成时限,并实行月调度、季总结、半年汇报制度,动态掌握改革进程,推进改革落地实施。

3.3 科学规划实施方案

3.3.1 做好前期规划工作

水利部门组织各改革实施县(市、区)对照改革任务,对项目区提前谋划,合理部署,因地制宜实施改革。对大中型灌区进行摸排,完善灌区渠首、骨干工程与田间分界点的计量设施,按照应安尽安的原则,配套完善计量设施。对井灌区开展摸排,结合高标准农田等项目,合理确定项目区,对照改革任务,确定改革措施。同时对往年改革项目区进行梳理,查漏补缺,对计量设施进行维修养护,完善相关机制建设,健全改革长效机制。以诸城市为例,2022计划新增改革面积31.3万亩,项目区涉及5个镇,通过实地调研,项目区主要为泵站灌区和机井灌区,结合项目区实际,选定189眼机井和22座扬水站,在井灌区安装机井远传功能超声波流量计,泵站灌区加装超声波流量计,同时对历年项目区进行梳理,14个镇街配套移动式流量计,中型水库灌区配套安装渠道便携式流量计,并在渠首或分界计量点安装雷达流量计,为实现诸城市范围内灌溉用水按方计量打下基础。

3.3.2 科学谋划实施方案

市级四部门做好实施方案编制指导工作。水利部门牵头负责实施方案的规划及编制,做好计量设施的配套及水权分配等指导工作;发展改革委做好水价成本测算及水价机制的形成等指导工作;农业农村部门做好高标准农田的建设管理指导工作;财政部门做好精准补贴和节水奖励的发放等指导工作。县级四部门对照改革的各项任务要求,制定改革实施方案。按照协同推进工作机制,市、县两级四部门开展方案评审工作,科学谋划改革工作,推进项目落地见效。以昌邑市为例,2022年度计划改革面积为9.8万亩,位于峡山水库昌邑灌区和申明亭扬水站灌区。综合分析项目区基本情况,对照改革各项任务目标,确定主要实施内容:为两处水库灌区泵站配置泵站用多普勒流量计及外夹式或插入式超声波流量计(28处),为峡山水库灌区配套干渠雷达式流量计(4处),为4个镇配套手持渠道流量计,对66处机井数据系统进行维修升级等,完成农业水价改革培训宣传,进行农业用水总量控制,完善田间工程管护,建立农业水价形成机制,进行精准补贴和节水奖励等。

3.3.3 配套完善计量设施

配套完善项目区计量设施,要明确计量设施选配原则[3],以满足功能、经济适用和便于推广为核心,在有条件、有示范作用的地方配备流量计,实现精准计量。一是完善大中型灌区取水监测计量体系建设。根据《山东省水利厅关于加强大中型灌区取用水管理的通知》要求,完善大中型灌区骨干工程渠首、跨行政区域的干支口门、与田间工程分界点的供水计量设施,进一步摸排重点中型以上灌区渠首在线计量设施安装情况,完善全市13处重点中型以上灌区渠首在线计量设施。2022年,共配套安装雷达多普勒流量计、管道超声波流量计、便携式手持流量计等灌区计量设施154套。二是配套安装田间工程计量设施。在泵站出水管安装外夹式超声波流量计、移动式计量设施等,计量各镇提水灌溉用水总量。对井灌区采用当地群众易于接受的测水量水方式和方法,选取典型机井安装水电双控超声波流量计,其他机井采取以电折水的计量方式,实现计量措施覆盖全部改革区域。2022年共配套安装泵站灌区、井灌区管道超声波流量计、机井水电双控器、便携式手持流量计等计量设施1477台(套)。

3.4 规范实施工程建设

根据市级四部门专家对实施方案的评审意见,水利部门及时做好实施方案批复工作,由县级水利部门牵头组织实施。项目建设实行“四制”管理,严格按批复的建设方案组织施工[4],严把设施质量关和施工质量关,完成工程项目建设工作。加强资金管理,资金存于县级财政账户,专款专用。工程完工、试运行合格后,县级水利部门牵头开展项目完工验收,并根据《潍坊市农业水价综合改革工作验收办法》,联合县级四部门开展县级初验,初验合格后,由县级四部门联合申请,开展市级验收。

3.5 完善机制建设

3.5.1 健全农业水价形成机制

市级水利部门联合市级发展改革委,多次召开工作推进会,并开展现场调研,分级对大中型灌区开展成本监审工作,市发展改革委核定大型和重点中型灌区骨干工程农业供水价格,县发改局(经发局)核定一般中型灌区骨干工程农业供水价格,制定大中型灌区农业用水终端水价,并出台价格指导意见。以临朐县为例,临朐县共有5座大中型水库灌区,其中冶源水库灌区和嵩山水库灌区为重点中型灌区,丹河水库灌区、大关水库灌区、沂山水库灌区为一般中型灌区。2022年以前,灌区农业终端用水采取协商定价方式,各大中型灌区灌溉协会或用水者协会根据灌溉面积、年综合灌水定额、工程管理人员工资、电费、维修养护等费用,计算出工程运行维护成本终端水价,由受益村村民代表会议协商通过后,制定协议水价,以正式文件下发实行[5]。2022年,为进一步规范水价形成机制,市发展改革委核定并公布冶源水库灌区和嵩山水库灌区骨干工程定额内和超定额农业供水价格;县发改局(经发局)核定并公布丹河水库灌区、大关水库灌区、沂山水库灌区骨干工程定额内和超定额农业供水价格,核定5个灌区农业用水终端水价,终端自流水价0.29元/m3,加压水价0.40元/m3,农业执行水价达到运行维护水平。

对井灌区采取协商定价形式明确供水价格,形成政府定价与政府指导、协商定价相结合的价格机制。以寒亭区为例,由区发改局牵头,街道、村(居委会)全程参与,聘请第三方勘测公司强化业务指导,通过精准调研摸排,科学测算核定,出台分片区农业水价运行维护成本、全成本指导意见,在全市率先制定出台最新的农业用水终端价格指导意见。注重民主协商,由村委会通过“阳光议事日”与用水户自主协商确定最终水价,并召开村党支部和村民委员会联席会议、村民代表会议进行表决通过,形成《农业用水协议价格报备表》。

3.5.2 健全农业水权制度

建立农业用水初始水权制度,严格落实农业用水总量控制和定额管理制度,县级根据农田灌溉用水指标,按照“总量控制,定额管理”的原则[6],根据作物种植结构、灌溉定额等因素,适当比例(5%或10%)预留后,确定县级初始农业水权和亩均水权,按有效灌溉面积将农业水权逐级分解到基层用水组织或用水户,并以水权证的形式确权。同时市级制定并印发《潍坊市水权交易管理实施办法》,积极推进水权交易制度的建立。

3.5.3 强化取水许可管理

全市承担灌溉功能的33处大中型灌区均已办理取水许可证。同时全面开展农业灌溉机电井取用水专项整治工作,农业灌溉机电井以行政村、街道等为单位办理了取水许可证。

3.5.4 配套精准补贴和节水奖励机制

从水价改革的实践看,节水奖励政策的实施增强了群众在定额内用水的意识,推进了农业节水灌溉的发展。精准补贴的实施,在确保不增加农民负担的前提下,使农业水价达到了运行维护成本[7],从而保障工程良性运行。根据具体情况,潍坊市鼓励各改革县(市、区)大胆创新,建立与节水成效、调价幅度、管护情况、财力状况相适应的精准补贴与节水奖励机制。改革县(市、区)均制定出台了符合各自实际的精准补贴与节水奖励办法,2022年改革县(市、区)安排精准补贴与节水奖励资金210万元,根据奖补办法及时筹措到位,有效调动了基层用水组织参与改革、实施节水的积极性。

3.5.5 规范工程所有权和使用权

工程产权和使用权按照“谁投资、谁所有,谁受益、谁负担”的原则,各改革实施县(市、区)明晰了工程产权和管护权主体,签订管护协议,规范工程所有权和使用权。2022年,落实管护主体面积191.3万亩,落实农民用水组织、村集体等管护主体1612个,同时积极推行农业用水信息化管理,完善农业水价改革信息化平台,提高管理水平和工作效率,实时掌握农业灌溉状况。

3.5.6 提高灌溉水有效利用系数

潍坊市强化灌区建设管理工作,“十三五”期间,投资2.2亿元开展峡山水库灌区续建配套节水改造项目,进一步提升灌区管理水平。积极开展节水型灌区和标准化规范化灌区创建工作,临朐县丹河水库灌区和嵩山水库灌区成功创建国家级节水型灌区。积极做好春灌和秋灌等工作,实现农业用水计量收费,保障粮食安全。同时通过多年实施的农业水价综合改革,潍坊市2022年农田灌溉水有效利用系数达0.6645。

3.6 严格验收工作

3.6.1 制定计划,分阶段推进

根据《山东省农业水价改革工作验收办法》,结合潍坊市实际情况,市级四部门联合印发《潍坊市农业水价综合改革工作验收办法》,明确验收的依据、条件,验收内容、评分标准,验收组织,验收流程等,为验收工作的开展提供依据。

市级四部门制定《潍坊市农业水价综合改革验收工作方案》,明确市级四部门组成综合考评小组,委托第三方开展市级验收。验收主要采取听取汇报、查阅资料、查看现场等形式,对历年改革项目进行现场抽查,同时统筹兼顾泵站灌区、水库灌区、机井灌区、田间工程等,明确验收计划及时间节点,分阶段推进验收工作。

3.6.2 创新机制,一体化推进

实行联席会议+视频培训+现场督导的一体化验收推进机制,通过开展联席会议,市级四部门协商解决工作中的问题和困难,对县级自验工作进度慢的及时督促,并提供技术指导;召开农业水价综合改革工作培训和推进视频会,市级对验收工作的要求进行解读,指出存在的问题,并提出指导性建议;市级四部门在组织专家对第三方验收工作进行考评的同时进行现场督导,发现问题,及时指出,限期整改,确保农业水价综合改革科学规范实施。

3.6.3 完成验收任务,通过省级复核

2022年度,潍坊市完成验收面积595.8万亩,完成总面积737.7万亩的80.77%,完成年度验收任务,其中4个县(市、区)全部完成改革任务验收,其他8个县(市、区)完成2021年及之前累计改革面积的验收工作,剩余20%验收工作2023年完成。2023年1月,省级对改革验收情况开展抽查复核,潍坊市满分通过抽验。

4 改革成效

2022年,潍坊市完成改革面积191.3万亩,完成全市737.7万亩改革总任务,满分通过省级抽验。

通过农业水价综合改革,项目区灌溉周期缩短,浇水及时,肥料的利用率提高,作物增产,灌溉自动化程度大幅度提高,灌溉、耕作用工量普遍降低,节约了大量的劳动力,经济效益、社会效益和生态效益显著;在项目区初步形成了农业水价合理、工程设施完善、水资源管理严格、奖补机制健全、运行管理到位的农业水价综合改革工作体系,为促进农业高效用水和农业可持续发展,助力乡村振兴打下了坚实基础。

5 政策建议

5.1 进一步落实改革实效

改革任务完成后,项目区应进一步巩固完善体制机制,加强计量设施的使用及运行维护监管,探索建立适合的管护制度[8],探索在不增加农民负担的情况下,通过一系列技术和政策等手段,让用水户自愿、自觉、自主地节约水资源[9],进一步推进农业节水。

5.2 持续建立精准补贴和节水奖励长效机制

2023年,中央财政对实施的改革项目继续给予资金支持,改革实施县(市、区)应充分利用资金,结合已有的精准补贴和节水奖励办法,对项目区进行更加合理化、规范化、精细化的精准补贴和节水奖励,探索建立适时适地的市场化补偿机制[10],进一步调动农民节水积极性。

5.3 进一步强化用水管理机制

进一步加强农业用水管理,严格落实农业灌溉用水总量控制和定额管理,科学核定用水定额,及时将指标分解到用水主体,同时加大宣传力度,增强群众节水意识。

6 结 语

农业水价综合改革涉及部门多,历时长,需要各部门配合,潍坊市探索建立强化目标意识、部门协同推进、科学规划实施方案、规范实施工程建设、完善机制建设、严格验收工作的“六步法”改革模式,完成改革任务,提升项目区的灌溉功能,强化项目区水利基础设施建设,提升农业用水效率,是落实节水优先政策的重要举措。本文在总结实践经验的同时提出建议,旨在为相关工作提供借鉴。