用水单位的用水指标核定方法研究

焦慧琴 阴亚军 赵紫萱

(北京市节水用水管理事务中心,北京 100142)

用水指标是计划用水管理的关键指标,水行政主管部门通过分级下达用水指标,按期考核用水单位,由用水户到行政区,逐级向上汇总,实现区域用水总量控制。《中华人民共和国水法》第四十七条规定:县级以上相关行政管理部门根据水量分配方案等因素制定本行政区域的年度用水计划,实行用水户总量控制。这是法律对区域用水指标的规定,由区域指标逐级分解用水总量指标,直至用水单位的用水指标。为贯彻落实“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”原则,必须加强用水指标管理,2014年11月,水利部出台《计划用水管理办法》,该办法对核定方法作了原则性的要求,各地水行政主管部门核定用水单位用水指标的方法多样,标准不一。随着用水单位的用水指标执行情况成为考核各级政府落实最严格水资源管理的重要指标,科学合理地制定用水单位的用水指标十分重要,对用水单位用水指标的核定方法的研究需求十分迫切。

1 用水指标的发展历程

1980年,国家城市建设总局颁布的《城市供水工作暂行规定》第六部分对计划用水和节约用水问题首次作了较为全面和具体的规定,明确指出实行计划用水、提倡节约用水。这是第一次出现计划用水,用水指标也随之产生。1981年,北京市颁布的《北京市地下水资源管理暂行办法》明确规定实行计划供水、计划用水。在1988年《中华人民共和国水法》颁布之前,山西省、陕西省、广西壮族自治区、广州市、厦门市陆续出台了关于城镇或城市计划用水和节约用水的地方性立法[1]。1988年底,建设部出台《城市节约用水管理规定》,进一步扩充了多层次的计划用水制度,重申了超计划用水加价收费制度。1993年国务院颁布了《取水许可制度实施办法》,规定取水单位和个人,应当依照本办法申请取水许可证,并依照规定取水,也即按照批准的许可量取水。2002年《中华人民共和国水法》重新修订后,规定制定年度用水计划,年度用水实行总量控制。以上相关法律、办法、规定对用水指标的发展历程起到了促进作用。至此,用水指标也有了上位法的支撑。

2 核定用水指标存在的主要问题

2.1 取水和用水指标界限不清晰

《中华人民共和国水法》第四十八条和《取水许可和水资源费征收管理条例》中规定,取水是指利用取水工程或者设施直接从江河、湖泊或者地下取用水资源。取用水资源的单位和个人应向水行政主管部门或流域管理机构申请取水许可证,获得取水权。以上两个上位法清楚地说明了取水要有取水许可,即要有一定的指标量,所指对象是自备井用户和城镇公共供水企业,即取水端(又叫供水单位)。在计划用水管理中,对用水户实行计划指标考核管理,此处提到的用水指标考核管理对象是用水户,即用水端(又叫用水单位)。最严格水资源管理制度考核中未明确取水或用水指标,但根据实际考核内容,它包含取水指标和用水指标两部分,考核的区域总指标是取水指标,而针对用水单位的指标是用水指标。实际管理中取水和用水指标分不清,容易混淆的地方是自备井用户,它既是取水端又是用水端,所以取水、用水指标就混在了一起。而城镇公共供水企业主要是供水端,它供水覆盖的用水户,是用水端。

由于前些年“多龙管水”的分割管理模式,城镇节约用水管理主要由公用、建设管理部门负责,主要根据年度供水能力来下达用水户的用水指标,确保用水总量不超供水能力,保障生活用水安全。水利部门主要负责取水端(即供水)的管理,出台的管理办法也大都和取水有关,如取水许可证。水务一体化管理后,供、用水都由水利部门负责,取水和用水的界限不够清晰,尤其指标管理中,既有取水指标(取水许可证量),又有用水指标(年度下达给用水户的指标)。

取水和用水指标界定不清晰,公共供水单位在取水时已实施计划用水,公共供水管网用水户用水时再次实施计划用水,部分用水单位对此有异议[2]。行政区域内用水单位的用水指标总和不得超过本行政区的年度用水总量控制指标,即用水指标总量不超过取水指标总量。

2.2 取水定额和用水定额无区分

《中华人民共和国水法》第四十七条规定,国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度。《取水许可和水资源费征收管理条例》第十六条规定,按照行业用水定额核定的用水量是取水量审批的主要依据。以上两个法律、法规都明确了总量控制与定额之间的关系,相关条款中提到的都是用水定额。但目前的节水标准体系中,存在取水定额和用水定额两者使用范围未明确的问题。项目立项中的水资源论证、水影响评价,计划考核中的用水指标等有的参照取水定额,有的参照用水定额,有的两者混合来用。

目前国家或地方发布的定额有用水定额和取水定额两种。2010年12月,北京市质量技术监督局适时调整了对用水定额的管理(公共生活部分),将其改名为《公共生活取水定额》,并发布为北京市地方标准执行。2021年重新修订后,又改回《公共生活取水定额》。在核定用水单位用水指标时,有用水定额的就称作用水定额,没有的就称作取水定额。

2.3 定额覆盖面有限

用水定额是实施计划用水管理的基础,只有具备系统完善的用水定额指标体系,才能制定出比较科学合理、客观可行的用水计划指标体系。目前国家、地方、部门及行业共发布实施用(取)水定额394项,其中水利部发布实施105项[3]。虽然国家、地方或行业发布了很多用(取)水定额,但在实际应用中,还存在许多不足和薄弱环节,尤其是在用水单位的用水指标核定方面,主要表现为:ⓐ当前的定额管理体系不能覆盖所有产品(尤其是工业领域),导致某些产品取用水管理缺少实际依据[4];ⓑ目前的定额管理体系主要是以单个产品或类别来核定,而实际中大部分用水单位是多个类别或同一类别多个产品,采用定额过于微观,计算出的指标值过大,如综合服务体用水户,用水分类包含写字楼、餐饮、零售、酒店等,如果按单项定额测算后再合计,算出的用水指标往往比实际用水量高2倍之多,以此测算作为用水指标,就不符合最严格水资源管理规定;ⓒ定额的修订工作相对滞后,有些定额都是十年前制定的,以此为依据测算的用水指标肯定不符合现在的用水水平。

3 用水户的水指标核定办法

计划用水成为落实最严格水资源管理制度的重要内容,计划用水管理下达指标的用水户应包含自备井用户和城市公共供水管网的用水户。目前除北京外,其他省(自治区、直辖市),用水户的指标核定大多指自备井用水户和少量的公共管网用水大户。《计划用水管理办法》第九条规定:管理机关根据本行政区域年度用水总量控制指标、用水定额和用水单位的用水记录,按照统筹协调、综合平衡、留有余地的原则,核定用水单位的用水计划。核定用水单位的用水指标主要采用以下三种方法。

3.1 定额法

3.1.1 测算方法

根据用水单位行业分类,符合现有定额体系的,依据该单位填报的用水基础信息(如北京市的非居民用水户基本情况调查年报表),按用水分类查询相关用水定额标准,测算用水定额,若一个单位包含多种分类用水定额,所有分类定额测算值的和为该单位的总用水定额,见式(1)。若上一年实用量占该定额的比例为80%以上,即该单位适应用定额法核定用水指标;若上一年实用量占该定额值的比例低于80%,核定用水指标需采用其他方法。该定额测算值作为核定用水指标的上限数据,若单位年内生活、生产经营需要增大,可以重新核定指标,但指标值不超定额测算值。

(1)

式中:V为单位总用水定额,m3;Ki为某分类影响因素;Ai为某分类规模值;Vi为某分类定额值,m3。

3.1.2 应用实例

某贸易公司位于朝阳区建国门外大街1号,总占地面积17.0万m2,建筑面积15.2万m2,绿化面积1.8万m2。国民经济行业门类是服务业,国民经济行业大类是租赁和商务服务业,用水行业大类是服务业,用水行业分类主要包含写字楼、餐饮、饭店(五星级以上)、商业(购物中心,其他零售)。写字楼是甲级写字楼,采用水冷中央空调,建筑面积41.6万m2;餐饮营业面积2.6万m2;中国大饭店、国贸大酒店和新国贸饭店属于五星级及以上饭店,职工人数1441人,床位数共计2889床;购物中心营业面积21.2万m2。2022年实际用水量1243132m3。

按用水分类及规模查询相关定额如下:《用水定额 第31部分:写字楼》(DB11/T 1764.29—2021),定额值0.9m3/(m2·a);《用水定额 第32部分:餐饮》(DB11/T 1764.32—2021),5.5m3/(m2·a);《用水定额 第25部分:宾馆及乡村民宿》(DB11/T 1764.25—2022),222m3/(床·a);《用水定额 第31部分:零售》(DB11/T 1764.31—2021),1m3/(m2·a);水利部服务业用水定额绿化管理,3.6 L/(m2·d)。按式(1)测算的总用水定额为1381777m3。2022年该单位实际用水量占定额测算值的比例为90%,大于80%且小于100%,该单位用水信息填报详细,每一用水分类都有现存定额标准,计算值也在指标测算的原则内,说明该单位适应用定额法核定用水指标。该单位总用水定额1381777m3可以作为该单位2023年的用水指标值。

3.2 加权平均法

3.2.1 测算方法

根据用水单位前几年的实际用水量,给每年实用量赋予权重系数,测算出加权平均实用量,在加权平均实用量的基础上上浮一定系数后,以测算结果作为该单位的用水指标,见式(2)。选取上浮系数很关键,首先需要确定本行政区域内总计划指标与总实用量的比值,以此数作为上浮系数的基准值,然后结合单位用水、节水管理、实际需求等,围绕基准值上下波动5%,选取合适的上浮系数。

(2)

式中:W为单位用水指标,m3;R为上浮系数;Ai为某年用水量所占权重,(i=1,2,…,n);Wi为某年单位用水量,m3。

3.2.2 应用实例

某药业公司位于北京市朝阳区,具有两个办公地点,总占地面积约20.0万m2,建筑面积5.5万m2,绿化面积7.5万m2。国民经济行业门类是工业,国民经济行业大类是制造业,用水行业大类是工业,用水行业分类主要包含办公、其他医药制造、绿化。由于现有工业用水定额种类不能包含所有该单位生产产品,不能用定额法测算。加之,节水管理部门已掌握该单位多年用水情况,按照实际用水情况,采用加权平均法测算该单位用水定额。

该单位2018—2022年的用水量分别为507148m3、509356m3、445251m3、418511m3和396669m3。近四年的用水量逐年降低,尤其是2020年比2019年降低了12.6%,近三年每年用水量比上年下降约5%～6%。考虑近三年疫情影响,产量降低,用水情况不能真实反映该单位正常年用水水平,故近三年的用水所占权重较小,2018年和2019年单位生产正常,且用水量波动不大,选取较大权重,近五年的用水量权重分别为0.3、0.3、0.1、0.1、0.2。参考所在行政区域用水计划总量与实用量的比值和单位用水量所在梯度,选取该单位上浮系数为0.05。按加权平均法测算出该单位2023年用水指标为494194m3。

3.3 综合法

3.3.1 测算方法

现行的定额标准不能满足所有单位,实用量的加权平均测算出的指标还受取水许可的限制,采用定额计算、加权平均测算都有一定的局限性,所以用综合法核定用水户的用水指标能解决这两者的局限性。综合法考虑了区域年度用水计划总量,各单位用水记录、生活生产经营需要、节水日常管理水平等因素,综合比对定额法测算值、加权平均法测算值、取水许可量,留有余量,适当收紧核定用水单位的用水指标。如有些自备井用水户按定额或加权平均法测算出的指标值与取水许可量有很大出入,若远低于取水许可量,倒是容易解决,按测算值下达指标即可;如果有些超取水许可量,单位没有跑冒滴漏、违法用水,就是因为生产经营需求变化,用水量增大,最好的方式是申请增加取水许可量,但受地下水超采等条件限制,需完成自备井置换,这种单位,核定用水指标就是取水许可的量。

3.3.2 应用实例

某工业公司物业管理分公司位于海淀区,总占地面积约18.0万m2,建筑面积5.0万m2,绿化面积1.0万m2。国民经济行业门类是服务业,国民经济行业大类是租赁和商务服务业,用水行业大类是服务业,用水行业分类主要包含办公、居民生活、绿化。该单位水源为自备井,取水许可量为133500m3。

该单位近三年的实用量都超取水许可量,采用上述定额法或加权平均法测算的值也都高于该单位取水许可量,受地下水超采等条件限制,该单位的用水指标最高为133500m3。建议该单位尽早完成自备井置换,或到水行政主管部门申请核增取水许可量。

4 结 语

《计划用水管理办法》的出台,使计划用水管理进入了规范化管理的新阶段,用水单位的用水指标是落实计划用水管理的重要抓手,但目前对用水单位用水指标的核定办法,没有具体的实施细则,节水管理部门在测算的时候,采取的方法也多种多样,随着精细化管理的深入,核定用水单位的指标需要规范化管理,因此亟须相关部门出台用水单位的用水指标核定实施细则,科学合理地分配用水户的用水指标,促进用水指标管理规范化、科学化。