工业化进程中行政区划调整的过程与现实启示

孙睿 荆蕙兰

〔内容提要〕新中国成立后辽宁省行政区划格局在工业化发展中发生了较大变化，其调整过程可以分为两个阶段：第一阶段（1954—1957年），新辽宁省组建后的行政区划调整以区、县级的区界重组为主；第二阶段（1957—1965年），辽宁省专区进行了较大调整，在“大跃进”运动的背景下撤销专区，实行市管县，后又恢复专区建制。辽宁省通过行政区划调整为城市工业建设提供粮食、原材料、劳动力保障，促进了工业化建设；但也造成了城乡、工农关系失衡。新时代行政区划调整要吸取历史教训，坚持行政区划调整目标服从于国家发展需求，通过行政区划调整统筹城乡发展，促进城市内部结构优化重组，促进区域均衡发展。

〔关键词〕行政区划调整；工业化；辽宁省；现实启示

注：本文受国家社会科学基金一般项目“新中国建立初期东北工业化与城市发展研究（1949-1957）”（项目编号：21BZS016）资助。

行政区划是国家各级行政区域的划分，是国家结构体系的具体形态，其设置受自然地理状况、人口分布、国家安全、生产力水平等因素影响。行政区划作为上层建筑必须适应其经济基础的变化，新中国成立后，我国由半殖民地半封建社会建立起新民主主义国家并朝向社会主义社会发展，行政区划的变革是十分必然的。新中国成立初期工业快速发展引发了城市空间需求的快速增长，通过行政手段调整行政区划可以缓解工业发展对城市行政区域的刚性冲击。

考察行政区划调整中的工业建设因素需要一个适合的空间对象，辽宁省是一个适合的切入点。一方面，辽宁在新中国成立初期工业基础较好，在国家重点投资建设东北的政策支持下，工业化、城镇化发展速度较快，是新中国成立初期工业化建设的典型。另一方面，新中国成立初期辽宁行政区划调整与工业发展具有较高的相关性，辽宁省行政区划进行了频繁的调整，反映了辽宁城镇在社会主义工业化进程中空间形态、工业结构的重组与优化，因此，辽宁可作为深入研究中国行政区划调整改革的有效切入点。研究辽宁行政区划变革对于新时代优化行政区划设置，推进新型城镇化建设，促进区域协调发展，推动东北全面振兴具有一定的现实意义。

一、辽宁省行政区划调整的类型

新中国成立后，辽宁省工业在原有基础上快速发展，工业空间的扩展和整合决定了扩大城市权力是行政区划调整的主要目的，以撤并为重点的行政区划调整成为集中权力、促进工业发展的重要手段。从图1可以看出辽宁省行政区划调整的规模与力度，其调整以区界重组、专区设立与撤销为主要类型。

区界重组是市辖区行政区划的调整，通过改变、扩大市辖区范围，集中工业资源，提升城市工业发展水平。专区是省派出协助管理县的虚一级行政机构，在下放权力的政策要求和“大跃进”背景下，辽宁省于1958年撤销专区建制，全省实行市管县；“大跃进”运动严重影响了国民经济建设，在“调整、巩固、充实、提高”方针的要求下，1964年起又恢复了专区设置。区界重组直接减少了城市辖区的数量，扩大了城市规模，集中了市的管理权力；撤销专区扩大了市的权力，但急剧膨胀的城市并没有促进工业健康發展，不得不根据实际恢复专区建制。此外，辽宁各地级市还新设或撤销了一定数量的县和市辖区，20世纪60年代各地级市还增设了郊区，以保障城市生产的进行。

通过行政区划调整方式能够满足工业建设的空间需求，缓解行政区划壁垒与工业刚性发展间的冲突，促进空间权力再集中进而调整计划经济体制的运行。尤其是地方自主权增加后，工业、城市建设的需求进一步膨胀，辽宁省采取了“大跃进”式的撤销专区设立地级市的手段以保障城市、工业建设。在缺乏有效的市场调节机制的计划经济体制中，行政区划调整成为推进城市、工业建设的重要方式之一，对辽宁省工业发展的进程产生了深远影响。

二、辽宁省行政区划调整的过程与成因

新中国成立后辽宁省行政区划调整呈现了阶段性、反复性、复杂性的特征，根据每一时期行政区划调整的重点，可以分为两个阶段。

（一）第一阶段（1954—1957）：以区界重组为主的快速调整阶段

工业的高速发展推动了行政区划的快速调整。从1954年辽东、辽西两省合并、直辖市撤销到1957年“一五”计划基本完成，行政区划的调整主要以区界重组为主。“一五”计划期间，中央重点投资建设东北地区，辽宁省基本建成了工业基地的雏形，形成了以钢铁、煤炭、机械为基础的全国重工业基地。同时，苏联援建项目有56项在东北地区，24项在辽宁省，其中抚顺铝厂、抚顺老虎台煤矿、沈阳第一机床厂、本溪钢铁公司等项目的新建、扩建都在“一五”计划结束时完成。辽宁在以重工业为主体的工业基地的形成中，初步改变了殖民地性质的畸形工业经济面貌，工业生产能力远超伪满统治时期，伪满和国民党统治时期的行政区“小区划”形式已经无法满足工业生产的快速扩张，通过区界重组可以把工业生产区域集中起来。

这一阶段从数量上来看，全省共有46个区进行区界重组（图2）。从空间上来看，这一阶段区界重组多发生在重工业较为集中的沈阳、鞍山、本溪、抚顺等辽宁北部城市，而这些城市的工业基地发展也最快，到“一五”计划基本完成时，沈阳工业产值增长1.5倍、鞍山增长2.4倍、本溪增长2.1倍、抚顺增长1.8倍，这与辽宁省的生产力布局相吻合。

城市工业空间的扩张需求使区界重组成为市辖区集中权力，协调矛盾的快速途径。1955年本溪市彩屯区、工源区合并设立为平山区；河东区、河西区合并设立为溪湖区。“一五”计划时期本溪市加强对原有矿井的改扩建，改扩建7对矿井，计划年产387万吨，是伪满时期年均产量的两倍多。1954年底起彩屯煤矿扩建完成，计划年产煤150万吨，仅此一矿的产量就接近伪满时期本溪全境年均产量。本溪的工业生产能力已远超伪满时期，延续伪满时期的小区划格局难以满足工业扩大生产的需求，因此本溪市对市区辖区进行了合并。

在这一阶段，工农业矛盾已在行政区划调整中初步显露。1956年抚顺市把抚南、五龙区划给本溪市本溪县，但抚顺市有“八山一水一分田”之称，平整的农业用地较少，农业基础设施也较为薄弱，区划调整后粮食生产供应较为困难，因此1957年不得不调整回来。

（二）第二阶段（1958—1965）：以撤销专区为主的大起大落调整阶段

放权改革和“大跃进”运动造成了行政区划调整的大起大落。1958年前后，党和国家在“以苏为鉴”的背景下开始尝试进行经济体制改革，为了配合“大跃进”运动，中央相继下放了行政管理等诸多权力，以提高地方积极性。按照中央的方针，辽宁省制定“两本账”，第一方案是到1962年辽宁省工业总产值比1957年增长64.2%；第二方案是比1957年增长74.4%。但辽宁省在放权改革中接受了大量下放的企業，并计划在“二五”时期工业总产值增长5.57倍，与原有的计划相偏离。各级政府投资建设的冲动迅速萌发，仅地方自筹总额就占了总投资额的四分之一。

在“大办工业”的热潮下，企业盲目扩大生产，工业生产极速增长导致了农副产品供应不足、劳动力调配受阻、城市人口激增等问题。辽宁省开启了新一轮的行政区划调整以解决工业发展的现实问题。因此，这一阶段行政区划的调整成为配合“大跃进”运动的被动响应，是工业盲目扩大生产的空间表现。

第一，各地级市继续进行区界重组。这一阶段从数量上来看，全省共27个区进行了区界重组；从空间上来看，这一阶段区界重组多发生在重工业较为集中的辽宁省北部，尤其是本溪、抚顺市，行政区划反复调整（表1），这与“大跃进”运动中工业盲目扩大生产的过程相吻合。

工业扩大生产需要市辖区进一步增加管理权力。本溪市为贯彻“以煤为纲”，制定高额的煤炭生产计划。新中国成立前，牛心台区的煤炭开采规模小、产量低，但1958年前后不顾客观实际制定开采计划，新建了牛心台三号、四号坑，计划年产量各30万吨，是伪满统治时期牛心台矿年均产量的近5倍。为了对东部、南部的矿区进行集中管理，本溪市把原并入本溪县的南芬、牛心台矿区划出设立新的牛心台区。

第二，撤销专区，实行市管县。1958年原铁岭、锦州、安东、辽阳四个专区被撤销，原所辖县并入沈阳、旅大、鞍山、本溪、抚顺、安东和锦州市（表2）。1959年全国人大常委会通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，从法律上肯定了辽宁省市管县的做法。辽宁省专区的数量虽然不多，但撤销专区的影响是较大的，在“大跃进”运动中，很多省份也效仿辽宁省的做法，大规模撤销专区。

区界重组集中工业资源，增加市辖区的工业管理权力，但“大跃进”开展后工农业矛盾进一步加剧，劳动力、生产原料、粮食等供应不足的问题已不是扩大市辖区就可以解决的，只有进一步扩大城市、工业管理权力才能保证供应城市生产，因此实行市管县是“大跃进”运动带来的必然结果。

首先，通过市管县可以抽调农村劳动力以满足工业盲目扩大生产。“大跃进”对工业生产要求的过急过高，基本建设战线拉得过长，急需增加劳动力，在国家权力下放的政策背景下，各省、市可以自行解决劳动力招收等工作，并可从农村招收亦工亦农的合同工。实行市管县就可以运用行政命令将农村劳动力抽调到非农业部门，增加工业生产劳动力数量。而原专区所辖县人口构成以农业人口为主，将其划归工业城市能够解决用工缺口。如本溪市为解决劳动力不足的问题，不限制企业用工招工人数，大批农村青壮年劳动力进入厂矿就业，厂矿还可以直接去市“盲流劝阻办公室”领人，到1960年，本溪非农业人口占比高达69.1%，劳动力计划严重失控。

劳动力配置失衡导致粮食产量大幅下降，不得不通过市管县保障城市粮食供应。1957—1960年期间，辽宁省农村劳动力减少150万人；自1958年起玉米、小麦、高粱等农作物播种面积、产量连年下降。而城市工业盲目扩张却要求增加粮食供给，为了保障粮食供应，工业城市直接管辖农业生产大县。铁岭专区位于辽宁东部，是重要的粮食产区，尤其是开原、昌图县，农业生产条件有利，仅昌图一县的玉米产量就占辽宁省的12%之多，在城市人口激增的状况下铁岭专区所辖县多被划入临近的沈阳市以保障粮食供应。

同时，盲目扩大生产也意味着原材料供应必须增加，实行市管县可以保障原材料供应。海城县拥有丰富的镁矿资源，可用于生产耐火材料，是冶金业必不可少的筑炉材料，而鞍钢自1958年增加生产规模，新建多座平炉，并开展以高炉为生产中心的厂际协作竞赛，因此对镁矿的需求迅速增加，直接管辖海城县有利于保障矿产供应。盘山县的苇田面积大、种类多、产量高，而营口造纸厂的主要原材料是芦苇，盘山县划归营口市管辖，可以满足营口造纸厂的扩大生产。

“大跃进”运动造成了国民经济比例严重失调，通过人海战术发展工业造成了农业劳动力极其缺乏。1958—1960年辽宁省市镇人口急剧增长，年增长54.7万人，当时辽宁省乡村与城市人口的比例高达1.5∶1，而全国平均比为5∶1，表明辽宁省农业劳动力特别缺乏。同时，职工人数迅速增加又造成了城市建设滞后于工业建设，辽宁省职工住房紧张，有19万户职工需要解决住房问题。为了恢复被“大跃进”破坏的国民经济，中央进一步收回地方自主权限，辽宁省重点调整了企业隶属关系，压缩城市人口，动员进城农村劳动力返乡。生产规模、职工数量调整后，各市人口逐步恢复到“大跃进”前的水平，农工轻重关系逐渐平衡，抚顺市在1961—1963年间城区人口共减少近12万人，恢复到“大跃进”运动前的数量，沈阳市在1961—1963年间城区人口共减少了41.2万人，此后城区人口趋于稳定。1964年起，辽宁省又恢复原专区设置。

三、辽宁省行政区划调整对新型城镇化建设的现实启示

新中国成立后辽宁省行政区划为服务工业建设而进行了大起大落的调整，尽管存在很多问题，但也促进了辽宁的经济社会发展和城镇化建设。在全面建设社会主义现代化强国的新征程中，行政区划调整要吸取历史经验，更好地为新型城镇化建设服务。

（一）行政区划调整目标应服从于国家发展需求

行政区划改革基本目标的确定，在根本上取决于政府重心职能在不同时空条件下的具体定位及相关制度安排，行政区划调整以不同形式服从于、服务于政府基本执政目标的有效实现。新中国成立后，辽宁省的行政区划调整目标以“强工业”为导向。辽宁省的工业基础较好，钢铁和煤炭工业较为发达，沈陽、鞍山、本溪一度成为直辖市，“一五”计划中是国家重点投资建设的地区之一，因此辽宁进行了大规模的区界重组，甚至撤销专区，实现市管县，以保障工业建设，凸显了行政区划“强工业”导向。改革开放后，发展经济成为各级政府的工作中心，行政区划调整凸显了“强经济”导向。进入新时代，行政区划调整要服务于社会主义现代化建设，党的二十大指出，“从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”。中国式的现代化“是全体人民共同富裕的现代化”“是物质文明和精神文明相协调的现代化”，因此行政区划调整要促进城乡区域协调发展，避免“空间剥夺”现象产生；行政区划调整要与物质文明、精神文明、生态文明建设相协调，不能简单地用行政区划手段扩大城市面积以实现新型城镇化，必须综合考虑城市人口、资源、环境的承载能力，科学规划，合理布局。

（二）行政区划调整要统筹城乡发展

从辽宁省的行政区划调整中可以看出，工业生产的扩大引起城市的扩张并将一部分农村地区划入城镇型行政区的管辖范围中，以加快工业化、城镇化建设速度。但这种行政区划调整损害了农民的利益，导致农业劳动力向城市集中，农村劳动力缺乏，粮食供应紧张，进而导致城市生产生活难以维系，这种调整从体制上利用“剪刀差”剥夺农村的方式不利于工农业的健康发展。改革开放以来，这种利用行政区划调整扩张城市空间的做法并没有消失，并进一步通过市管县、县改区等方式将农村地区纳入城镇型行政区的管辖范围内，尽管在调整初期一定程度上加强了城乡经济联系，但也造成了资源聚集于城市，城乡差距扩大的现象。新时代要坚持工业化、信息化、城镇化、农业现代化“四化”协调推进，促进城乡要素平等交换和基本公共服务均等化，构建新型工农、城乡关系。在提升农村发展水平的同时，也应当推进以县城为重要载体的城镇化建设，发挥好县城的城乡纽带作用，促进农业转移人口市民化，带动一部分农村地区就地城镇化。只有农村的经济社会发展水平提升，行政建制的转化才能带来积极影响。

（三）行政区划调整要促进城市内部结构优化重组

通过分析辽宁省行政区划调整和工业建设的关系，可以发现行政区的发展依赖于公共权力的配置，如果行政权力集中于某一行政区，该行政区等级就高，发展的动力就越大，而一旦缺乏国家权力配置，行政区发展的动力就严重缺乏，甚至会导致行政区的收缩，辽宁省的“行政区现象”是中国行政区划调整与城市发展中的一个典型。无论是计划经济时期还是改革开放以后，我国的行政区体制、格局都与区域经济发展密切相连，行政区体系与城市体系呈“同构”关系，城市体系与行政区体系高度一致，形成了一种中国特色的“嵌套体制”，即政府既直接管理中心城区，又管辖其他政区，导致城市中心城区发展迅速，周边政区发展受到限制，造成了不同行政区发展状况悬殊的现象，因此，新时代的行政区划改革要维护“弱势”行政区的利益，促进城市内部各行政区协调发展。城市多中心发展成为城市可持续发展的新路径，“十四五”规划中提出要建设职住平衡、生态宜居、交通便利的郊区新城”“推动多中心、郊区化发展”。各级政府可以通过行政区划调整、新区建设等手段合理优化城市空间结构，推进城市向多中心结构转变，从而减少各要素流动的制度阻碍，缓解中心城区的虹吸效应，激发各行政区发展活力。

（四）行政区划调整要促进区域均衡发展

习近平总书记指出，“行政区划本身也是一种重要资源”。通过调整行政区划，可以发挥杠杆效应，促进区域资源优化重组，推动生产要素优化配置，既能够向欠发达地区倾斜政策、资源，又能推动区域中心城市稳步发展。辽宁省工业化进程中出现了为保障工业城市建设而牺牲其他地区的做法，后来因现实原因又调整回来。改革开放以来，行政区划对区域经济发展产生了行政分割，出现了“行政区经济”现象，虽然对部分行政区的经济发展起到推动作用，但也阻碍了区域经济一体化发展，不利于区域的分工协作和良性竞争。新时代行政区划调整要促进区域协调发展，尤其是要促进大中小城市协调发展，可以推动具备调整条件的县有序改为市，在城市交界区合理建设新区，加快构建城市群、都市圈，进而疏解大城市压力，辐射周边地区。如2017年辽宁省建设沈抚新区，围绕创新发展示范区建设，培育其成为辽宁西北部新的增长极，为辽宁省振兴发展提供新动能，同时对于缩小辽宁西北部与沈阳市的发展差距，促进区域均衡发展有着重要作用。

（作者单位：大连理工大学马克思主义学院）