时差视角下的中国政策议程设置研究*——以义务教育“双减”政策为例

陈刚华，徐 圆

（华中师范大学 公共管理学院，湖北 武汉 430079）

一、引言

2021 年7 月24 日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称“双减”政策），要求从政治高度来认识和对待，从体制机制入手深化改革，全面贯彻党的教育方针，落实立德树人根本任务，促进学生全面发展和健康成长。“双减”政策体现了党和国家的意志，是多次教育减负文件中最高级别的文件。

“双减”政策出台以来，关于“双减”政策研究内容主要包括学科课程教育、课后作业培训、教育改革等三个方面，涉及公共政策过程中政策执行、政策监督和政策评价三个环节。“双减”政策执行上，学者们多以政策执行路径、政策工具选择和政策主体利益实现为研究目的，呈现以各类学科教学改革、课后服务与培训机构、教育体系及相关立法为主要内容的研究。例如周洪宇和齐彦磊从政策本身出发，讨论了政策执行层面的焦点、难点①周洪宇，齐彦磊.“双减”政策落地：焦点、难点与建议［J］.新疆师范大学学报（哲学社会科版），2022（1）：69-78.；付卫东等基于30 个县市探究发现政策内外部系统都存在制约政策执行的影响因素②付卫东，陈安妮.“马-萨模式”视域下“双减”政策执行制约因素及纾解路径——基于东中西部6 省30 个县（市、区）的调查［J］.河北师范大学学报（教育科学版），2023（3）：84-92.。政策监督上，相关研究从多元主体出发，识别利益相关者的利益受损情况，评估政策实施下的相关风险和舆情，提出相关解决方案。于川等以风险管理理论为依据，搭建学校、社会、家庭三方联动式风险化解框架③于川，杨丽乐.“双减”政策背景下教师工作负担的风险分析及其化解［J］.当代教育论坛，2022（1）：87-96.，靳玉乐等通过梳理利益相关主体需求及身份，有针对性地给出多主体化解政策风险的方法④靳玉乐，黄声华.“双减”政策的风险评估及其化解——基于利益相关主体需求的分析［J］.西南大学学报（社会科学版），2022（6）：185-194.。政策效果上，部分学者通过调查问卷和访谈方式，以作业量、课外补习时间等为研究变量，并从教育减负实效、家校融合、家国同构等更大方面探讨“双减”政策实行的必要性和改进方向。有研究表明学生减负效果取得一定实效，但仍需持续化解个体、学校层面的学业压力诱因⑤曾新，张钰迪.“双减”背景下学生学业压力减轻了吗？——基于我国东中西部6 省30 个县（市、区）的调查［J］.河北师范大学学报（教育科学版），2023（3）：93-100.。总体来看，关于“双减”政策的研究视角集中于政策执行、政策主体和成效检验上，研究内容聚焦在“双减”政策的课后作业、机构培训、课程设计等单个方面内容，探究实施现状与难点，以及未来变革方向，因此政策议程设置和过程研究较少，对政策本身内在出台动力、机制研究不足。

政策议程作为政治系统运转的首要功能环节，对于政策分析具有重要意义。教育减负是教育改革的重点内容，多年来相关政策层出不穷。但为何要制定“双减”政策，“双减”政策是如何被制定和推出的等，并未得到充分说明。为更好地探究其背后的机理，本文以约翰·W·金登的多源流理论为分析框架，对我国义务教育阶段学生减负政策议程展开讨论，分析“双减”政策制定和推出的多条源流，引入“时差”影响要素，进一步探索中国公共政策议程的特点与逻辑，回答“‘双减’政策议程是如何被构建的”和“公共政策议程中的多溪流汇合和政策之窗开启特点”这两个问题，用“时差理论”来优化“多源流理论”对于中国情境适用度的解释力，并为完善我国公共政策的制定议程提供新的思路。

二、理论基础与分析框架

（一）理论基础

1.作为政策议程设置的多源流理论。约翰·W·金登在对政策议程“黑箱”输入和输出关系运作结构和功能规律进行深入研究后，将有关组织行为的垃圾桶模型运用到国家层面的政策制定过程，于1984 年出版的《议程、备选方案与公共政策》一书中首次提出多源流模型。金登认为整个系统中存在三种过程源流，分别是问题源流、政策源流和政治源流。

图1 多源流理论（MSF）模型

问题源流指在指标的变化、焦点事件的发生、前期政策的反馈等因素作用下，各种问题被政府和公众注意和辨别，从而获得政策制定者注意的过程；政策源流是政府官员、专业学者、研究人员、利益集团、公众和媒体等组成的政策共同体提出各种政策建议和备选方案的过程；政治源流是指由于国民情绪、执政党理念和意志、政府变更、选举活动、公共舆论，以及利益集团压力，不同政治力量在合作和冲突中讨价还价，形成共识，从而影响议程形成的过程①Kingdon，John W：Agendas，Alternatives，and Public Policies［M］，New York：Pearson Education Limited，2014：16-18.。金登指出，这三条源流是相互独立的，但会某一个关键的时间点汇合，此时问题就会被提上政策议程，并非单独作用。这个关键的时间点就是所谓的“政策之窗”。该理论分析框架实质上是综合了行动者要素、三种信息流和偶然事件而建立起来的遵循要素解释框架②文宏，崔铁.中国决策情境下的多源流模型及其优化研究［J］.电子科技大学学报（社科版），2014（5）：12-19.。

多源流理论传统上被用于解释美国联邦政府背景下的议程设置，正是由于政策过程中议程设置具有的模糊性，多源流理论作为一个综合理论能提供五个要素组成的结构，即政策企业家推动独立问题流、政策流、政治流在政策之窗开启时汇合具有较好解释力。该分析框架具有良好适用性，我国学者也将其理论应用到住房动力变迁政策、水污染防治政策、环保NGO 政策等政策过程，从而得出具体政策制定过程和政策变迁规律。有学者通过分析住房限购政策③闫建，娄文龙.我国住房限购政策变迁研究——基于对多源流理论修正的视角［J］.理论探索，2018（6）：96-103.、双创政策之窗④江永清.基于多源流模型的我国双创政策之窗开启分析［J］.中国行政管理，2019（12）：96-102.、高校建设①Liting Lin，Shutao Wang.China’s Higher Education Policy Change from 211 Project and 985 Project to the Doublefirst-class Plan：Applying Kingdon's Multiple Streams Framework［J］.Higher Education Policy，2021：1-25.发现，三个源流在不同阶段并非孤立，政策企业家和政策倡导者以及政治领导者的角色具有高度的重合性②本文对于政策企业家不做重点分析和辨识，笔者认为政策企业家作为有政策偏好和资源投入的主体，宏观上包含了政府和民间等多重领域，共同具有政策企业家精神，在作用本质上并无区别，后文在分析框架上将其定义为追求公共利益的行动主体。，在中国的政治体制中，三股溪流的独立性被削弱，溪流之间的界限变得模糊。在终结变量和要素补充方面，杨志军在对决策模糊性破解方面有深入研究，提出“源流要素+中介变量”的新多源流模型③杨志军.模糊性条件下政策过程决策模型如何更好解释中国经验？——基于“源流要素+中介变量”检验的多源流模型优化研究［J］.公共管理学报，2018（4）39-51、151.。

多源流理论将公共政策研究阶段向前延伸至决策前阶段具有一定理论贡献④姜艳华，李兆友.多源流理论在我国公共政策研究中的应用述论［J］.江苏社会科学，2019（1）：114-121.，但是该理论较少考虑政策采用后会发生什么⑤Luke Fowler.Problems，politics，and policy streams in policy implementation［J］.Governance，2019，32（3）.。因此，多源流理论作为一个综合性过程的宏观层面理论，多数学者在使用中都忽视了时间作为一个贯穿政策议程的要素所产生的影响，往往只看到了政策之窗开启重要时刻的关键作用。例如有学者认为多源流理论重视偶发因素且具有极强的解释力，在政策企业家的努力之下，一些政策问题被排上了政策议程⑥曾令发.政策溪流：议程设立的多源流分析——约翰·W.金登的政策理论述评［J］.理论探讨，2007（3）：136-139.，因此缺乏对于没有焦点事件的政策过程分析及原因探究，现有研究更多是从结果层面来应用多源流理论予以分析。“双减”政策背后蕴含的社会问题具有长期存在、不断变化的特征，在多源流理论的基础上引入时差（time difference或time lag）这一新变量，能有力补充解释缺乏焦点事件的政策议程中的因果关系逻辑，即本文选用“时差”理论作为中观理论来进一步探讨。

2.作为政策之窗开启时机的时差理论。多源流理论认为政策之窗开启之时，是问题源流、政策源流和政治源流实现“三流合一”的关键节点，那么在“双减”政策的推出不具备明显的焦点事件情况下政策之窗何以开启？“时差”的存在为该问题破窗走上政策议程创造了良好的条件。我国学者对于“时间”要素作用有一定研究，例如政策有效性与时间一致性的关系⑦谭旭东.中国货币政策的有效性问题——基于政策时间不一致性的分析［J］.经济研究，2008（9）：46-57.，政策成效与主体时间分配等⑧马健生，吴佳妮.为什么学生减负政策难以见成效?——论学业负担的时间分配本质与机制［J］.北京师范大学学报（社会科学版），2014（2）：5-14.，但是将“时间”、“时差”要素应用于政策议程和治理过程的研究总体较少，相比之下国外研究居多。例如，韩国相关的研究集中在“时间”概念有用性和将“时间”作为说明变量的探索⑨［韩］金俊汉.对时间概念的有用性研究［J］.韩国政策学会报，2002（2）：295.。时差理论由韩国郑正佶教授首先提出，后被不同学者应用于国家行政改革的失败现象和有效改革方案的研究与分析中，在实践中发展成所谓的“时差”法式⑩［韩］李达坤.行政的时差法式：研究视角和内容及课题［J］.考试界，2005（11）：31-36.，时差可从先后关系和时间长短来解释。

时差理论或时差法式是指，致使社会发生变化的主体的属性和形态在时间差异或间隔下，能对一段因果关系的作用过程和方向产生影响的研究方法⑪［韩］郑正佶.为了行政和政策研究的时差法式：以制度的整合性问题为中心［J］.韩国行政学报，2002（1）：2.。时差理论的分析从多重视角进行，包括时间的时差、伴随认知的时差以及行政上的时差角度等。具体来说是社会现象变化的出发点及变数可以通过时差（时间的先后、长度、间隔）转换，政策主体和客体认知存在时间差异，行政上社会现象的变化间的因果关系也介入时差因素。同时时差理论还考虑到了政策、制度改革能否成功实现。首先考察时间的前提，属于短期还是长期时间，是定量还是定性的时间；其次把握实施新政策过程，制定和推出合适战略，了解变化所需时间、因果关系的时差性、成熟阶段、变化速度、稳定性和先后关系等①陈刚华.公共政策与行政学理论研究［M］.北京：中国社会科学出版社，2018：7-13.。笔者认为在政策议程设置研究中，特别是针对学生教育减负等此类时间长、作用深和传播广的社会问题，采用“时差”理论的多重视角分析“开窗”逻辑具有有效性和可行性，能有效解释社会问题转化成政策问题，实现问题、政策和政治三源合流证明时机已成熟，政策之窗由此打开的过程。

图2 时差理论视角与特征概念图②图2 由作者整理相关材料自制而成。

（二）一个新的分析框架

我国现有研究对具有明显焦点事件的政策研究较多，其中偶然性事件在公共问题登上政治议程中发挥着重要的作用，只有少部分选取渐进变迁的政策作为研究对象；三流汇合带来政策之窗的开启，学者们大多仅以案例和事件为素材描述其合理性和契合度来得出结论，但是对于“破窗”时机背后演变内涵的详细论证较少。由上，在梳理义务教育阶段有关学生减负的政策文本后，本文选用多源流理论作为理论基础开展进一步研究，创新引用“时差理论”的多视角分析范式开展多源流汇合“政策之窗开启”的研究，以“双减”政策为案例来探究具有焦点事件不明显、成熟期长等特点的这一类型的政策过程逻辑，同时将政策分析中“政治源流”带回到“政治”顶层设计层面进行衡量，阐释多源流理论在本土“双减”政策分析中的应用优势和研究特征表现。在理论层面上，实现多源流理论具有描述性特点的宏观视角和“时差”理论具有解释性特点的中观视角的理论结合，达到理论上的调配与平衡。在实际应用上，具体探究政策在不具有明显焦点事件政策议程推动的情况下，即缺失问题之窗开启的时机，问题仍然能提上议事日程纳入决策领域的背后作用过程，为分析这一类型政策从议程制定到决策得以成功提供可复制性解释方案。本文分析框架如图3：

图3 时差作用下的“双减”政策多源流分析框架

三、义务教育阶段教育减负政策的回溯

我国义务教育阶段减负政策随着我国教育主要矛盾和核心理念变化而变化，是一个渐进改良和调适的过程。1949—1966 年是保证学生健康水平和普及义务教育的政策初试阶段，从1949 年到1965 年，全国扫除文盲10272.3 万人，年均扫盲604.3 万人。教育资源分配不均，各地为达到教育效果过多增加上课时间和学生作业，导致学生学业压力加重。因此此时减负政策以保证学生身体健康为出发点，在增强体质和减少学习时长等方面颁布政策并作出相关规定。

表1 1949—1965 年义务教育减负文件一览表（示例）

1966—1976 年“文化大革命”期间课程政治化，教育实践减少，体力劳动时间过长，以及挑选学生的标准由学术造诣转变为阶级出身，教学秩序遭到破坏、教育角色受到质疑、教育规划被迫中断，给我国教育实践和改革造成巨大破坏。

1977—1992 年，教育逐步走上正轨，但考试作为重要的“升学指挥棒”致使学生负担过重，减负政策处于缓慢减轻升学压力的政策恢复阶段，“教育要面向现代化，面向世界，面向未来”成为后来中国教育改革的总方针。

表2 1977—1992 年义务教育减负文件一览表（示例）

1993—2013 年，素质教育和提高人才质量被摆在战略地位，国家为此建立以学生发展为核心、科学多元的中小学教育质量评价制度，1999 年国务院还出台了《中共中央 国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》。从这一时期开始，除了教育部颁布教育减负相关政策外，中央人民政府国务院也将教育减负写进教育总体规划当中。

表3 1993—2013 年义务教育减负文件一览表（示例）

2014 年至今，满足人民群众日益增长的享受更加公平的高质量教育需求，成为教育发展的时代主题。为此，2018 年，教育部办公厅等四部门颁布通知，坚决纠正校外培训机构“超纲教学”“提前教学”“强化应试”等不良行为。2019 年，24 个省份出台多个中小学生减负实施方案。因此，不仅是国家相关部门发力，各个省份也根据本省实际情况提出方案，来解决义务教育阶段学生负担过重问题。

表4 2014 年至今义务教育减负文件一览表（示例）

多年来，我国已经颁布多条法律政策促进义务教育中的学生减负，根据减负对象和实施力度，我国减负政策经历了关注身体健康、解决盲目追求升学率、推进素质教育和发展公平高质量教育四个阶段。随着时代的发展，更多适应时代需求、回应民众心声的政策相继推出，但制度、社会环境和执行偏好等原因导致了前期政策收效不佳。此前政策文件主要存在两方面的缺点：一是关注问题宽泛，难以切中要害；二是关联主体多，但配套方案不齐备，难以确切落实，因此减轻义务教育阶段学生负担过重问题仍然存续。在前期政策的工作基础上，符合标准的思想坚持下来，政策形成过程中也漂浮着各种政策建议政策原汤。为提高减轻作业持续效能和持续规范校外培训两大关键难题，可以预测新政策必然继续推出，但政策过程和政策之窗仍然未知。减负政策变迁的历史不以时间顺序形式催化政策议题的发育，而是伴随时机“偶然性”和理念“必然性”的综合趋势而产生。

四、多源流理论与“双减”政策的耦合

义务教育阶段存在多种问题，政府何以重点关注学业负担问题取决于政策决策者识别问题的倾向性。相对于学校减负、老师减负和家长减负，为何义务教育学生减负成为首要解决的问题呢？影响社会问题成为政策议题的因素是多方面的，包括同关注问题相联系的指标对问题具有指示作用、重大突发事件能引起社会各界的广泛关注、先前政策的反馈具有指导性等，首先为义务教育学生减负的原因也是如此。

（一）问题源流：政策议题的识别

学生负担重问题是教育过程中的普遍现象，这一问题时间久、程度深，一直备受政府、学校和社会的关注。多年来，我国陆续出台了多个减负政策，但基于极强的“读书改变命运”观念、教育资源分布不均匀的现状、学科补习的囚徒困境，我国义务教育学生减负反而呈现“越减越重”趋势。一方面，反映义务教育阶段学生负担重的指标有作业负担、校外培训负担，以及反映身心健康变化指标的近视率、睡眠时长、自杀率等。2017 年，《中国中小学写作业压力报告》①于忠宁.作业负担过重睡眠不足让不少学生成为“特困族”［N］.工人日报，2018-02-09（05）.通过大数据分析出中国学生每天写作业时长位居世界第一，近八成家长每天陪孩子写作业。2018—2021 年间，《2018年中小学生减负调查报告》《中国国民心理健康报告（2019—2020）》和2021 年中国教育追踪调查（CEPS）数据和2021 年等多份相关监测结果均显示小学生在睡眠时长、肥胖率、视力水平等方面不容乐观，未达到健康标准。另一方面，前期政策的反馈同样指向问题内部。政策的执行具有复杂性，推进模式或步骤往往大体固定，落地执行时受到外在环境和内在执行的影响，成果有时和预期有偏差或者反向而行。由于外部环境存在学校作业超载、公立教育资源不均、校外培训开展过度等问题，义务教育倾向于转化成竞争式教育，家长在教育上愈加紧张，学生校内外作业压力同步增长；政府等组织在先前政策执行上是柔性且缓慢的，学校和家庭等内部政策直接执行主体则“下有对策”，纵容考试和作业布置仍在以“换汤不换药”的形式继续存在，政策执行和政策采纳的措施具有“形似”而非“神似”特征。在内外两者共同作用下，我国义务教育阶段学生减负政策的推行成果出现“负效应”。注意力是稀缺和有限的，可能吸引到决策者的问题不止一个。通过指标和先前政策反馈，问题源流中义务教育最突出的问题包括作业管理不完善导致的学生负担重，以及功利性驱使下校外培训超前超标，义务教育学生减负问题被重点关注并提上政策议程。

（二）政策源流：政策方案的产生

在教育政策系统中，同样存在着由多方利益主体构成的网络化政策共同体。在国家、学者、各级政府和公众等层面，义务教育阶段学生负担重这一问题被识别和受到重视后，围绕这一问题政策共同体会提出各种意见和主张以解决这一问题，各种提议就形成了政策源流。从找出问题、提出异议，到针对问题提出解决方案，专家学者的发声推动义务教育阶段学生减负问题更多更快地进入政策议程。例如人大代表将教育减负作为重要议案递上全国两会，多次进入政策议程，并逐步探索出更为妥善和有效的解决方案来影响政策决策方向。2018 年的全国两会上，“减负”主题热度为第二名。2019 年，全国人大代表方兰认为，作业的减负不能流于形式，需要硬性规定下来。2020 年“教育现代化”位于两会热词第八。2021 年两会，全国政协委员、广东省政协副主席马光瑜建议，全面取消小学生家庭作业，厘清学校和家长的责任边界。政府也对义务教育减负的政策方案进行积极探索。2018 年，教育部印发了《中小学生减负措施的通知》。2021 年4 月，教育部又印发《关于加强义务教育学校作业管理的通知》，将禁止留作业作为校外培训机构日常监管的重要内容，切实避免“校内减负、校外增负”。基于方案的技术可行性和方式的公众可接受性，想要解决中小学生教育负担过重的问题，必须从整治教育环境以及净化教育风气着手，结合实际需要，出台自上而下的法令或政策，从思想上为公众指明方向，在行动上给出具体方案。

（三）政治源流：政策决策的推进

政治源流对于我国教育减负政策的制定议程具有明显的促进作用，其中国民情绪和有组织的政治力量之间存在“输入—输出”的相互关系，共同影响议程设立甚至最终结果。总体来看，本次“双减”政策是政治源流中政治力量和国民情绪互相作用下形成共识的结果。党的十八届三中全会以来，出台教育改革的文件和方案达几十份，党的历次报告也将教育改革问题放在重要地位。2017 年，党的十九大报告把“建设教育强国”确定为“中华民族伟大复兴的基础工程”。自2019 年以来，义务教育中凸显了两个问题。一方面，学校教育减负表面化，上有减负政策，下有增压对策；另一方面，学习任务的校外分散，导致校外培训机构混乱，资本误导着教育偏离本质。教育事业发展趋势跳离国家宏观调控，规范校内教育和校外教育的迫切需求引起政治环境的变化与政治主体的重视。2021 年3 月，习近平总书记指出：培训乱象，可以说是很难治理的顽瘴痼疾，这个问题还要继续解决①新华社.特写：“办好人民满意的教育”——习近平总书记在全国政协医药卫生界教育界联组会上回应教育领域热点问题［EB/OL］.中国政府网，（2021-03-07）［2023-03-16］.https：//www.gov.cn/xinwen/2021-03/07/content_5591129.htm?gov.。政府也将教育发展和改革作为工作重点，2021 年政府工作报告更是直接为教育领域的未来“定调”：发展更公平更高质量的教育。国民情绪与关注同样是政治源流重要组成部分。“穷什么都不能穷教育”理念引导着中国家庭教育支出逐步上升，靠知识改变命运的一大批中产阶级更是期望自己的文化观念能够得到继承和传递。当前，作为“影子市场”的校外补习，与正式教育系统是寄生关系②Dawson Walter.Private tutoring and mass schooling in East Asia：reflections of inequality in Japan，South Korea，and Cambodia［J］.Asia Pacific Education Review，2010，11（1）.，且能较高程度地满足家长托管和额外教育期望。同时，随着社会环境和国民意识的变化，我国生育率不断降低，2020年我国人口自然增长率为0.34‰，出生率为 7.52‰，为六十年以来最低。教育成本的上升也导致当代年轻人对于生育孩子的渴望程度降低，学生负担重和国家生育率低的指标都明显反映出社会存在问题。

五、时差要素作用下的多源流汇合

多源流理论在提出时就已经确认时间这一要素能发挥重要作用，是对垃圾桶模型的继承和改造。在垃圾桶模型中，时间在秩序的形成中发挥着重要作用，时间是决策产生的触发机制。而对于多源流框架而言，时间是重要的，但更重视人的作用③李文钊.政策过程的决策途径：理论基础、演进过程与未来展望［J］.甘肃行政学院学报，2017（6）：46-67、126-127.，从而导致大多数对多源流理论的讨论集中于关注政策企业家的推动作用。而在中国特色社会主义道路、理论、制度、文化综合体中，义务教育减负问题是一个长期且重复出现的问题，应用多源流理论分析“双减”这一不具备明显的焦点事件的政策议程，政策之窗难以开启，公共政策的产生会面临较大困境。在这一条件下仍可以推动政策议程的制定，此次政策之窗开启的背后机理是什么呢？笔者认为，基于“双减”政策背后的问题不是一个偶发问题推动的，而是一个历史问题，时差理论的基本前提是问题、政策、制度的变化拥有动态特征，将“时差”重新带回多源流理论是必要的。

正是因为义务教育减负问题具有上述特点，“时差”要素具有良好的解释效果，教育减负再次被提上新议程是变化具体时间的时差，后来者为新；教育减负硬件和软件效果积淀多年是变化持续的时差，站在前人肩膀上改革创新。多源流理论的三条源流和时差理论的三重视角存在一一对应关系。时间的时差是社会问题演变的内在线索，时间线的整体长度与重要的时间节点，能引起问题严重性累加，以数量存在的属性转化为事物本质的改变；认知的时差是主体适应环境变化的重要维度，政策共同体的认识水平和注意力偏好也会随政策环境而变化，由此提出关注问题的解决方案，进而推出政策方案；行政的时差体现了决策权威的评估偏差程度扩大或缩小的状态，准确的问题评估和契合的政策选择影响着政策的科学性。

表5 多源流理论与时差理论对比

（一）时间时差催生政策问题的变化

从时间的角度来看，时间变化的长度会引起社会问题和政策问题的变化，时间变化的间隔能检验先前政治制度和政策实施的效果和偏差，时差引起横向和纵向的效应综合，促进了政策议程方向的优化和升级。前期，教育的问题着眼点在于教育资源的数量匮乏和质量低下两方面。随着教学方式的改进、教育力量投入的增强和教育意识的提升，我国教育水平整体提高，并且出现了国家力量和社会力量共进的局面，培养了一大批优质教师并有效提高了教学综合水平，同时社会教育的投入也更大程度地满足了学生对高质量、多样化和特色课程的需求。但是，校内外教育却在各种压力和时机中产生了各种新问题。学校教育中，教学目标的僵化、教学质量考核的量化和家长对教学评价的“唯成绩化”，使得学生的学习压力层层加码，严重背离了学生成长规律，不利于其成长成才；课外培训中，教育机构打造以“起跑线”“升学”为市场导向的学科培训王国，并大肆贩卖焦虑，资本的发酵不仅威胁了学校教育的主阵地作用，更是背离了国家的教育方针。

自1949 年起，超过70 年的义务教育减负政策具有历史性、传承性和创新性，不同时代的发展情况影响着相关政策的侧重点以及政策落地的速度与时长，后来的政策都在原先的政策基础上完善内容。但是，随着教育减负政策出现频率变高，措施越来越多，政策应用周期却在缩短，关注内容更为分散，对于政策目标定位和可行性不清晰，政策执行大都产生偏差，出现越减争议越大的现象。在时间要素下解释横向的社会问题变化和纵向的政策变迁，指标变化和政策反馈背后蕴含的社会问题的解决程度，社会问题量变的可操作性量变过渡到引起新的政策决策制约性质变。在畸形的作业管理评价机制和市场资本致使教育资源过度集中下，政策提出、政策决策、政策执行、政策参与和政策作用都指向一个矛盾，即现有政策实力无法调节日益加深的义务教育层层压力。根据上述问题，政策议程中重新提取注意力焦点的过程是围绕当前学生端教育负担问题的综合排序展开的，主题上选择以“作业减负”和“课外培训”减负两大难题为突破点，重点是让教育回归学校主阵地。

（二）认知时差转换行动主体的认知

从伴随认知的时差角度来看，信息是动态并不断被处理和转换的，价值观随之变迁，对于同一事物，不同的人产生注意和认知的时间不同，带来的认知也不同；不同时间的人对于同一事物的认知也可能不同，其中蕴含着时间的历史性和个人发展的社会历史性两种内涵。正如拉雷·格斯顿指出：“只有大量拥有共同忧虑人们，才能将问题化为公共政策议题。”①［美］拉雷·N·格斯顿.公共政策的制定［M］.朱子文，译.重庆：重庆出版社，2001：23.回到教育减负问题，不同的主体意识到该问题重要性的时间是有先后的，作业和培训负担重传导过程为学生—家长、老师—学校—社会，即学生感知压力，家长感知孩子近视、肥胖等身体健康情况的变化，教师感知学生熬夜写作业和抗拒完成作业时，随后学校和社会感知到学生的心理问题增多、健康状况堪忧、家长忧虑情绪增长、教育资源分布的差距扩大等各种社会问题。紧接着媒体、人大代表、政府官员加入讨论的大军，参与主体范围的扩大引起了冲突进一步扩大。例如教育部部长2018 年强调“以加强学科管理，让减负切实落到各个教学环节”，2019 年则是痛斥“非零起点教学”，2020 年提出教师“立尊严”。在“时差”转换中，社会背景和教育环境会发生巨大改变，科技和资本的崛起孕育了强烈的教育不良情绪，决策者的注意力也被转换。在各种主体参与下，漂浮在各种政策原汤上的解决方法蕴含着多元的政策动机。舆论成为感知社会问题温度的风向标，公众媒体既是传递信息稳定民众情绪的安全阀，也是为讨论社会冲突和矛盾来激起民意的危机口。从传统媒体到新媒体时代，媒体的功能产生了根本性变化，媒体承担的社会角色除了用新闻报道满足公众知情权、打造公共话语平台监督社会外，还就不同主体的反馈开展各类讨论，对比评议的效果明显提升，在推动政策产出过程中承担了现象描述者和价值评判者的重要职能。

（三）行政时差迁移决策系统的偏好

从行政上的时差角度来看，中国共产党作为中国的执政党，在中国以政治稳定为基础的政治体制改革中扮演着重要角色。在现代化过程中，中国共产党是我国最高的政治领导力量，组织健全，结构严密；政府是国家治理的主体，政府治理能力是国家治理能力的中坚力量。在党和政府的领导下，国家有能力掌握好教育公平乃至共同富裕的关键。在信息处理过程中，党政主体对于环境外部的信息可能会存在高估和低估的偏差，制度结构变化也会引起政策环境变化。党的十八大以来，中国的政治体制改革进入新阶段，强调党的全面领导和国家的全面深化改革，推动国家治理体系和治理能力现代化，更会使政治制度的变化引起政策环境和政策过程的变化。习近平总书记指出：教育是对中华民族伟大复兴具有决定性意义的事业，要关注青少年健康成长，重视素质教育和综合教育，我们的政策也会围绕此作出回应。

现有的决策系统也更重视增强民主政治的有效性和发挥人民当家作主的作用，对教育问题的注意力也会随群众需求而有所增加。许多人同处于教育困境并产生焦虑情绪，其背后是对我国青少年身体发育、健康水平、心理状况、思想观念等各方面问题的担忧。在“双减”政策问题早已提上政策议程的基础上，学生背负的教育压力实际缓解程度与国家实现共同富裕、社会公平等顶层设计的先进程度并不适配，反而呈现背离的趋势。从重要性来看，减轻作业负担和课外培训负担同属于教育公平的分支，教育公平服务于共同富裕的根本目标，社会反响也十分强烈各种因素下，党中央和国务院对此高度重视。主流媒体也掌握了“孩子教育是家庭最关切问题”这一流量密码，紧跟时代热点予以宣传报道。当家长发现孩子近视、缺少睡眠、做作业时间长、心理问题突出成为普遍现象时，公众对于“减负、公平、革新”的呼吁更为迫切并创造浓厚的社会舆论氛围。还孩子快乐童年和轻松假期，促进学生德智体美劳全面发展，是国家、社会和家庭的价值取向和利益选择，公众对于减轻义务教育阶段学生负担的诉求更为强烈，减轻家长的教育压力的需求更强。随着国民情绪的普遍高涨，政策倡导者和政策制定者将其转化为动力推进政策议程。因此，在原因和结果变量的持续变化中，我国公共决策领导队伍加深了对宏观权威力量的把握和民主意见的广泛征集，拓宽了基层群众有序参与政治渠道，公民利益诉求得以一定方式表达，即通过公民参与提高政治信任，增强政策参与和民主协商效果。决策过程的民主性，将缩小政策执行中政府和民众观念的差异，执行矛盾最小化，再加上相关部门和机构的联动，我们已经可以通过缩短时间间隔来避免政策的延迟甚至失效。

六、时差变化下的政策之窗开启特征

（一）时差创造“政策之窗”打开时机

对我国为义务教育阶段学生减负的“双减”政策议程的分析，说明多源流理论能很好地从三个源流解释教育减负政策的建立议程以及其中的影响因素，并在三个源流成熟并汇合时促成政策之窗开启。多源流理论认为政策之窗开启是问题源流、政策源流和政治源流实现“三流合一”的关键节点，而政策之窗的开启是没有特定时刻参考表的，是基于问题多次积累、政策逐步成熟和政治力量重视的发展背景，符合事物发展的规律而打开的。在政策之窗开启前，问题源流使人们对义务教育减负议题的注意力逐渐集中；政策源流提出相关提案帮助解决问题，在理念和情绪上促进政策的制定；政策共同体通过不懈努力，集中各方资源和力量，提出多样想法和建议，为政策制定提前做好了充足的准备，也是关键一步。基于“时差”要素，长期积累的指标和来自现有相关政策或计划的反馈，能延续大家对政策问题的注意，能使问题在政策企业家的利益定位和意见推动下，漂进政策议程的合理方案，这会在特定的政治背景下显得尤其可行或有效。2021 年是中国共产党成立100 周年，是“十四五”开局之年，也是全面建设社会主义现代化国家新征程的开启之年，抓住环境等制度性要素的客体变化，多源流顺利在此节点上成功耦合，解决义务教育减负问题水到渠成地被推上政策制定议程。政策之窗开启后，起草组不仅进行实地调研，吸纳省市县教育行政部门负责人、中小学校长、教师、家长、专家和培训机构代表等各方意见，开展了对1.86 万家培训机构、68 万名学生和74 万名家长的大数据评估。经过充分论证，广泛吸收采纳各方意见后，“双减”政策终于得以成形。

（二）时差促进“多条源流”路径融合

许多学者对“三条源流分离且彼此独立穿过组织”这一观点提出批评，在本文案例中也可以看到，三条源流的界限确实趋向模糊。在“双减”政策成熟的过程中，这三条源流是各自发展的，都有成立的支撑理由，并不依赖其他源流发展。但是在时差要素的共同作用下，这三条源流能在奔向政策之窗的过程中相互影响，并促进决策机会的产生、带来源流的汇合。政治源流中党政和公民情绪对于义务教育阶段的注意力主要放在促进教育公平和减轻学生负担方面，因此在问题源流的多个问题中，校内作业负担和校外培训负担更易于被识别，问题源流所反映的社会指标变化及义务教育问题的现状能引起政党意志和国民情绪的转变，向上对焦到国家治理和社会治理维度。学生负担重问题为政策提出指明了方向，政党政策意志表达为政策共同体的政策建议和方案，以及渐进的政策更新提供了顶层设计目标支持，同时政策源流的发展和反馈促进了问题源流和政治源流的转变。伴随着政策之窗的打开，问题被推上政策议程，政策得到优化或革新，“双减”政策正式出台，三条源流既相互独立也相互关联，时差在其中起到了量变引起质变的作用。

（三）时差影响关键主体注意力分配

政治源流中党和政府以及国民情绪对政策议程产生至关重要的推动力，即作为核心决策者的党和政府拥有独特的政治地位和决策资源，政治源流关注的问题领域更容易推动问题进入政策议程，加上时间管理力，恰当地推进决策和变革。我国政策议程决策系统中，某一问题进入政治源流会具备极大优势。根据不同背景下的国情和人民需要，决策主体的注意力是在时差作用中不断更新的，共同富裕成为新时代使命，因而时差激发了政策决策的关键主体发挥自身能力的主动性。

在我国国民经济和国民综合素质发展的过程中，随着财富数量和教育水平进一步提高，公民的主人翁意识的增强，公民更偏向寻求政治参与，而公民政治参与的方向则体现了社会关注的焦点，教育则是其中之一。教育作为准公共物品，具有有限的非竞争性和排他性，教育的过程和成果分配并不能严格排除其他，强化了资本渗入并严重威胁到教育的公平性，社会舆论、公民参与和政治信任程度都会受到影响。根据人力资本理论，教育和社会流动正相关是事实，教育是社会变迁的重要动力，畅通教育之责的准公共物品的供需路径，是提高公民信任和社会福祉的必然要求。“双减”政策是建设教育化现代化强国的重要措施，“2035要在2035年把我国建设成为现代化教育强国”是实现我国综合国力的进一步提升，最后走上共同富裕这一顶层设计目标，我们对这个问题不能放松。随着我国全面建成小康社会，困扰中国很久的绝对贫困和区域性贫困被永久解决，贫富差距的表现形式会在教育不公平中更为突出。因此问题源流识别的问题将从政治源流政党关注的高度进行一个由下至上的承接，表现在具体行动方案上就是由上至下治理理念和具体政策的落地。

七、结论

从“双减”政策议程设置的案例中可以得出，用时差理论完善多源流模型具有理论和现实意义。其不仅能针对具有明显焦点事件的政策产出过程进行分析，同样也适用于中国政策更迭历史逻辑下推出的新政策分析，能为今后研究社会问题态势的变化、前期政策效果与反思和发挥党政决策力量提供思考路径。

从多源流视角来看，过重的学业压力和作业负担危害学生身体健康，前期政策效果不明显甚至带来负面反馈，而且我国的义务教育减负在多年的变迁中衍生出许多方案和政策文本，多方主体都为其出谋划策，义务教育减负急需一个拔本塞源的政策落地时间。另外，“时差”在中国社会问题和政策的变迁中是常见的，活用时间能使现有假设、理论、政策研究的“窗”开启，学业负担重是一个历史问题，时间的变化能为政策变迁质变的实现提供必要的量变基础条件。探究“双减”政策产生的背景，宏观上进行教育减负是实现国家富裕、教育公平、经济持续增长等时代使命的必要途径，微观上政策的落地情况受到学生升学、家长观念、学校指标和政府绩效等多重利益纠葛的影响。“时差”要素的引入恰当地解释了2021 年何以能够成为实现“破窗”的关键元年，表征了“双减”政策推出时间上的正当性。此外，本文探讨政策之窗开启是基于时差理论的多个视角，未来时差理论如何对政策的实施和效果的产生要素，以及政策推出的因果关系中时间要素的作用，也需要进行进一步的深入研究。