国家治理现代化视域下的农村基层治理转型*——基于苏北Y 村的个案探讨

刘传俊，赵晓兰

（1.南京农业大学 马克思主义学院，江苏 南京 210095；2.扬州大学 纪委机关，江苏 扬州 225009）

一、问题的提出

在2006 年的中央一号文件中明确指出，要加强农村民主政治建设，完善社会主义新农村的乡村治理机制；2013 年的中央一号文件同样提到要完善农村基层治理机制，切实强化以党组织建设为核心的农村基层组织建设；2014 年的中央一号文件也强调，要改善乡村治理机制，深入推进政务公开、村务公开和党务公开，实现村民自治规范化和制度化。党的十八届三中全会提出“全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义，推进国家治理体系和治理能力的现代化”，要改进社会治理方式，激发社会组织活力，提高社会治理水平，加快形成科学有效的社会治理体系，确保社会既充满活力又和谐有序。党的十九大报告作出实施乡村振兴战略的重大决策部署，要求加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体制。党的十九届四中全会第一次提出坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的工作要求，2021 年1 月28 日，中共中央政治局会议审议通过的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确提出，要“形成推进基层治理现代化建设的整体合力”。习近平总书记在党的二十大报告中提出，“完善社会治理体系，健全共建共治共享的社会治理制度”“建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体”。由此可见，在中央政策与制度设计层面，“基层治理能力的现代化”都是重中之重。

事实上，“基层治理能力现代化”是“国家治理能力现代化”的重要组成部分。基层社会场域空间是广大人民群众的生产生活空间之所在，亦是国家政权建设的末梢。基层治理在国家治理体系和治理结构中处于基础性地位，基层政府一方面承担着中央对地方政府的统治功能，另一方面又要履行为基层群众提供公共服务的责任①黄冬娅.多管齐下的治理策略：国家建设与基层治理变迁的历史图景［J］.公共行政评论，2010（4）：111-140、204-205.。如上所述，基层治理的成功与否，关系到国家政权建设、经济社会的发展和人民生活水平的提高，增强基层治理能力是乡村振兴和实现现代化的关键。然而，新中国成立初期因为客观的历史因素和国家经济建设需要我国采取了优先发展重工业的发展战略，后来发展中一度对“三农”问题关注不够，使农民经济收入增长缓慢、基础设施建设滞后、农村社会服务和公共服务水平不足等问题给农村人民带来了较大压力，环境污染和资源浪费等问题导致干群关系的恶化。为了缓和日益严重的“三农”问题，国家于2002 年开始进行农村税费改革和乡镇体制改革试点。农村税费改革尽管缓解了20 世纪90 年代中后期农村紧张的干群关系，但由于乡镇政府财政困难和支出压力增加、职能和权力有所调整等加剧了干群之间的疏远，甚至在一定程度上引致了乡镇政府的“悬浮”现象。换而言之，我国农村基层正处于从传统到现代化的转型时期，农村基层原有的政治制度、社会秩序和乡村经济结构出现断裂和解构，而新的民主政治体系和经济增长模式还在探索和建设当中，如何重建农村基层治理秩序、如何推动基层治理能力的提升等，成了政治和社会问题。与此同时，源自西方的治理理论正在成为当下公共管理学的最炙手可热的理论之一，基层治理一度成为政学两界关注的焦点。为此，本文将梳理学界关于基层治理能力的研究成果，构建公共服务、社会治理与制度建设三位一体的分析框架，并以2021 年底的苏北Y 村为样本分析基层治理的现状、问题及病灶所在，在深入分析的基础上提出一些相应的对策。

二、基层治理能力：一个新的分析框架

近年来，研究农村基层治理的文献呈现出“汗牛充栋”之势，且所涉及的主题、视域和内容较为广泛。比较有代表性的研究有：一是“不出事”逻辑。贺雪峰教授在农村调研中发现，当前农村政权的运转正遵循着一种“不出事逻辑”，即基层治理的行动逻辑映射出消极不作为和遇事不讲原则的策略主义②贺雪峰，刘岳.基层治理中的“不出事逻辑”［J］.学术研究，2010（6）：32-37、159.。二是公共物品供给悖论。刘金志等认为，当前基层治理中仍然存在着政策难以落实、公共物品供给匮乏等问题，基层治理重构尚未完成③刘金志，申端锋.乡村政治研究评述：回顾与前瞻［J］.开放时代，2009（10）：133-143.。三是基层治理政治合法性困境。陈荣卓等认为，农村基层正酝酿着一场由治理性危机带来的新一轮政治合法性困境，并且难以通过政治上的调整短期内予以化解①陈荣卓，唐鸣.农村基层治理能力与农村民主管理［J］.华中师范大学学报：人文社会科学版，2014（2）：11-20.。四是政府能力为本位的新型乡村治理体系。有学者以湖北乡镇改革为实例进行分析，认为乡镇改革目的是建设具有良好治理能力的政府②周庆智.基层治理：一个现代性的讨论——基层政府治理现代化的历时性分析［J］.华中师范大学学报（人文社会科学版），2014（5）：19-28.。五是基层治理能力的构建途径，从国家、市场和社会三个方面论述了贫困地区基层治理能力的构建途径③李增元.“社区化治理”：我国农村基层治理的现代转型［J］.人文杂志，2014（8）：114-121.。六是基层治理的现代化转型。以农村基层集体组织为载体的治理模式已经不再符合现代社会的发展要求，基层治理面临现代化转型，以新社区为载体的社区化治理是当代农村基层治理的发展方向④叶静.地方软财政支出与基层治理——以编外人员扩张为例［J］.社会学研究，2016（1）：146-167.。尽管上述研究成果侧重点不同，但其对基层治理的运行逻辑、特点及其规律进行了探讨，解释了基层治理实践中的诸多面向，为后续理论与政策研究提供诸多有益参考。然则笔者认为，对基层治理能力的研究既需要较为全面的分析视域和较为具体个案来进行论证。基于此，笔者提出了一个三维分析框架，认为基层治理能力主要体现在公共服务、社会治理和制度建设三个维度；其中，公共服务维度可细分为农村医疗卫生事业、农村基础设施建设、农田水利灌溉等，社会治理重点关注村级债务化解、村级班子能力、非正式力量参与等，民主选举、决策、治理、监督以及村务公开等问题则是制度建设的主要内容。本研究的分析框架如图1 所示：

图1 基层治理能力分析框架

三、基层治理能力的个案分析——以苏北Y 村为调查对象

（一）个案村及所在区域概况

Y 村地处江苏省北部，截至2021 年底有农户980 户，耕地面积5700 亩，村庄面积约8 平方公里。村干部只有6 人，书记、主任、会计、妇女主任、民兵连长、综治委员。Y 村10 个村民小组划分为6 个片区，由6 个村干部分管，共有3 个党支部，其中老龄党员居多，年轻党员偏少，同时妇女党员较少，党员群体的老龄化较为严重，甚至面临党员干部断代的问题。该村是一个以花木产业闻名的市级重点村，在江苏省农村星级评估中位列“五星村”行列。Y 村土地平坦集中，水源条件便利，交通便捷，极大地促进了本地的花木产业的发展。由于花木产业对村民增收的巨大贡献，所以近年来镇政府从基础投入、科技服务、开拓市场、打响品牌、大户扶持等方面不断加大对Y村花木产业的重点扶持。

（二）Y 村基层治理能力的现实运作逻辑

在基层治理实践中，“好政策并非等于好治理，换言之，基层治理政策的在地化实践过程并不一定都能让人满意”①周庆智.城镇化建设与基层治理体制转型——基于中西部城镇化建设的实证分析［J］.政治学研究，2015（5）：55-66.。那么对于Y 村而言，其治理情况如何呢？为此，这里基于上述三维分析框架，对Y 村的基层治理现状与存在问题透视。

1.维度一：乡村公共服务落实不到位。基层组织最根本的职能之一就是为乡村提供公共服务。将“公共服务”分解为乡村基础设施建设、乡村医疗卫生事业、农田水利灌溉等二级指标。Y 村公共服务的具体落实情况呈现出如下图景。

第一，基础设施建设方面。Y 村作为乡村振兴的示范点，乡镇政府前期阶段的主要工作内容聚焦于清扫垃圾、维修水管、清理厕所、统一粉刷墙面等，Y 村的“三通”也已基本实现，通电率为100%，通水率为100%，但光纤到户率只有56%；Y 村的土地基本都承包给本村或外来村民种植花卉果树等，村集体并没有留下机动地，只有一些林地、水塘和荒地发包出去，租金收入并不算多。但镇政府近几年来每年都会有转移支付专项资金30 余万元人民币，其经费使用方向主要用于刷涂料、改造厕所等村庄公益事业。Y 村投资建成了一个老年人活动中心，在一定程度上丰富了村庄老年人的生活。Y 村作为远近闻名的花木之乡，村民对于交通便利的要求非常强烈，但是村庄的水泥路并没有完全铺好，通路的只是村与村之间，组与组之间的交通并未完全覆盖。总之，尽管Y 村的基础设施建设相对于周围村庄而言较好，但仍存在着诸如道路硬化、路灯亮化、污水处理等一系列短板。

第二，农村医疗卫生方面。最具有代表性的就是新型农村合作医疗，新型农村合作医疗是农业税费改革后医疗卫生领域的惠农政策之一，是由政府支持、引导和组织，农民自愿参与，并由政府、村级组织和农民多方共同筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。但是该项惠农政策在Y 村的落实过程中效果不理想，最为突出的问题是村民参与的积极性不高、合作医疗费用难以收齐等。从实践调研来看，尽管新型农村合作医疗费用每年都在上涨，但由于政府的高额补贴，其费用相对来讲并不算高。

“目前Y 村每个村民每年只需缴纳75 元，即可享受高质量的医疗优惠政策。75 元的医疗费用并不是很多，并且对于农民来讲也确实是件好事，但在Y 村就是很难收齐，当年的收缴率只有45%左右，远远达不到上级政府规定的92%的任务数。”

新型农村合作医疗不同于农业税费征收，农业税费征收是国家从农村提取资源用于城市建设和现代化发展，而新型农村合作医疗则是以国家和地方的资金配套为主，以农民按比例缴纳资金为辅，农民付出不多即可享受高比例的医疗保险利益的制度。即便如此惠农，在全国农村范围内都具有普遍支持度②陈家建，张琼文.政策执行波动与基层治理问题［J］.社会学研究，2015（3）：23-45、242-243.，在Y 村就是难以全面落实。

第三，农田水利灌溉方面。“水利是农业的命脉”，小型农田水利基础设施是农民生产增收的保障，对于保障农村粮食安全具有重要意义。农业税费改革后，基层政府加大对农田水利的投资力度，目前实行“市场机制+项目供给”模式，主要采用了“一事一议”“民办公助”以及“以奖代补”等方式，希冀于在短时间内改变我国农村水利设施落后陈旧的状态，实现提高农业生产力。Y 村实行“以奖代补”的项目，对农民自建的小型农田水利设施给予一定比例的财政补贴，前提条件是自建的小型农村水利设施必须验收合格。根据对Y 村田野调查资料显示，目前自建的小型农田水利设施一般的投资成本是每个7000 多元，而政府奖励至少有5000 元。这意味着自建一个小型农田水利设施，对个体农民而言，其只需要花费2000 元，就可以有效避免以往的用水纠纷。而Y 村所在乡镇每年有近30 万元的资助额度，确实也极大地调动了农民兴建小型水利设施的积极性，Y 村农民纷纷选择了打井开发地下水资源。然而，Y 村村级组织没有想到过度地开采地下水源会对当地地质造成严重破坏，以至于近年来每到雨季，Y 村总会有明显的水土流失现象。发现这个问题后，尽管Y 村和地方政府严厉禁止过度打井，但由于抗旱需求和小型农田水利的高额补助，农民打井的数量还是在急速增加。据统计，到目前为止，Y 村已经打了近1000 口井。总体来看，Y 村的农田水利事业虽然取得了一定成就，但却是建立在国家大量资金成本投入的基础之上，并且还带来了严重的负面效应。

2.维度二：乡村社会治理弱化。社会治理指的是地方政府和社会组织为促进社会的协调运转，对社会系统的各个组成部分、社会发展的各个环节和社会生活的不同领域进行组织、指导、协调、监督、规范和纠正社会失灵的整个过程①陈家刚.基层治理：转型发展的逻辑与路径［J］.学习与探索，2015（2）：47-55.。Y 村所面临的社会治理问题主要体现在村级债务难以化解、村级领导班子治理能力低下以及非正式力量参与过度等方面。

第一，村级债务方面。笔者从Y 村所属市经管局获取的资料显示，Y 村的村级债务共计82 万元，其构成十分复杂，既有农民个人为村组织借的款，也有村级组织的贷款，而Y 村将能想到的办法都用了，但村级债务仍然没办法解决，甚至在税费改革后有上升的趋势。村支书Z 认为，取消农业税给Y 村化解村级债务带来了三点难处：一是禁止增加村级债务难。在无法继续通过征收农业税的方式从农民手中汲取资金的同时，村庄的基础设施建设还得继续进行，上级政府下达的各项任务还得完成，农民提出的各种问题也需要解决，如“村村通”项目的道路修建、村庄财政垫交的水费、土地流转引发农民矛盾的补偿费等。在此情况下，村级债务的不断增加也就常态化了。二是化解村级债务难。为了化解村级债务，Y 村在没办法只能变卖集体资产，但Y 村属传统农业型村庄，既非城市郊区也非沿海发达地区，土地增值效益并不是很多。税费改革后，江苏省的规定是暂停清收农民的尾欠款，农民所欠交的税费一概清零。三是处理债务和债券的关系难。Y 村原村支书W 在任期间为了帮助拖欠税费的村民上交国家税费而向做花木生意的亲戚借了10 万元，但是乡镇政府一直拖欠着不归还，直至任职到期前仍没有要回10 万元，不得已只能自己还了亲戚的10 万元钱。由此可见，Y 村数额巨大的村级债务已经严重影响到了基层组织的社会治理能力。

第二，村级领导班子治理能力方面。Y 村共有在编村干部6 人，包括书记、主任、会计、妇女主任、民兵连长和综治委员。Y 村耕地面积较大，人口较多，且因从事花木行业，移入了大量的外来务工人员，增加了治理难度，对村级班子的治理能力提出了挑战。然而，Y 村村干部却没有办法解决问题。如不仅没办法化解村集体负债，反而使负债有增长的趋势。这固然有制度性因素，但也与村干部的治理能力有一定关联。除了难以化解负债的问题外，Y 村无法自己解决的民事纠纷也远远多于其他村庄，严重影响了村庄社会的稳定。另外，村级班子内部派系斗争较为激烈，从组织层面无力维护班子团结，难以提升领导班子治理能力。

第三，村庄的非正式力量。非正式力量以非正式组织的形式参与乡村治理，主要是非正式力量根据自己独特的优势，成立了广场舞队、威风锣鼓队、志愿者服务队等组织。志愿队开展为老年人量血压、为路人发放中央及地方宣传资料的活动；创卫队帮助村庄保洁进行清扫垃圾，改善村容村貌；文艺宣传队参与Y 村文化节、庙会等村中重大活动。他们通过发挥非正式力量热心细致、多才多艺的特性，整合非正式组织资源，发挥其在乡村治理中的作用。

3.维度三：制度建设形式化。农村基层民主的主要内容是村民自治，包括民主选举、民主决策、民主治理和民主监督等方面。农村基层民主的内涵在于保障农民依法行使民主权利、治理农村公共事务和公益事务，最终达到农村的自治与善治①陈荣卓，唐鸣.农村基层治理能力与农村民主管理［J］.华中师范大学学报（人文社会科学版），2014（2）：11-20.。维系Y 村公共权力运行的基础性制度包括：村民代表大会制度、村务公开制度、一事一议制度、群众来访制度等。Y 村于2008 年实行村民代表监督制度，由村里有威信、道德品质良好、行为能力较高的村民担任代表，对村庄修路、水利设施、建路灯等工程进行监督。这种监督制度灵活机动，具有很好的作用，得到了村民的一致好评，但实施过程却因村民大多忙于自身事务而使得效率不高。

Y 村自2009 年开始推行村务公开制度，取得了一些成效，不仅促进了Y 村的基层民主建设、增强了Y 村村干部廉洁自律的自觉性、转变了Y 村村干部的工作作风，并且提高了Y 村村民的民主意识。但是，村务公开在实施的过程中仍然有不尽如人意的地方，仍存在着一些不可忽视的问题。在村务公开制度中，村务公开的主体是村民委员会，村务公开的执行者是村干部，村民是监督者。在Y 村的具体实践中，乡镇机关和村干部成了指导者与实施者，Y 村的村支书和村主任对村务公开重视不够，认为村务公开是“花架子”，做表面文章，致使Y 村村务公开流于形式。同时，Y村村务公开的质量不高。公开的内容并不完整，对农民关心的焦点问题公开得不彻底；公开的次数不达标，政策要求每季度公开一次，而Y 村却是半年才公开一次；公开的形式过于单一，除了公开栏就没有别的公开方式；公开的程序和手续也并不完备，缺少相关负责人的签字。

在Y 村调研期间，笔者屡次听到村民说“自己没有参加过选举，选举都是走过场而已，是上面安排好了的”等话语。Y 村的村干部选举并非全部村民共同参与的直接选举，而是只有村民代表参与的间接选举，由此可见Y 村的民主选举机制并不健全。诚然，这并不是Y 村的独有现象，而是全国都有的普遍现象，其根源在于我国社会生活中的诸多因素，是政治、经济、文化和环境等因素综合作用的结果。从目前的情况看，有必要加强农村基层的党组织建设，完善农村基层民主的相关制度和法律法规，提升农民民主意识和民主精神。

（三）乡村治理能力弱化的现实病灶

为了破解世纪之交的“三农”问题，我国于2002 年开始并于2006 年彻底取消农业税。同时，为了防止农民负担出现反弹，各省相继启动了乡镇体制改革，包括精简机构、撤并乡镇、分流人员、合村并组等，有的省份甚至取消了村民小组长。在此境况下，农民不合理的负担得到缓解，在一定时间内干群关系明显得到改善。但是，因政府资源和公权力的流失以及基层政府转型过程中的职能错位，一定程度上弱化了乡村治理能力。

1.政府资源方面。农村税费改革后，农村基层组织不仅无法再从农村获得农业税费好处，也没办法再收取“三提五统”等费用，乡镇政府的悬浮型特征愈发明显，财政自主能力缺失。甚至在部分乡镇政府甚至连基本开支都无法保障，对于乡村公共服务自然是“有心而无力”了。以新型农村合作医疗为例，国家的目的是建立以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度，可是农民往往抱着侥幸心理不愿意出这75 元钱，Y 村的财力也无力为农民垫付这75 元钱，这项惠农政策在Y 村的实施效果并不理想，因生病无法报销而找基层政府扯皮的案例也不在少数。而相对村组织如果为村民垫付合作医疗费用，又会因此形成新的村级债务，在缺失资金来源的情况下，村级债务将会更加难以化解。

2.公共权力方面。税费改革后的乡镇体制改革极大地弱化了基层政府的权力，农村基层组织对村民的支配能力大大削弱。在权力弱化的情况下，农村基层组织无法有效地开展治理，更加无法行使其服务职能。以小型农田水利建设为例，村民往往过度地开发利用地下水资源，这种竭泽而渔的方法会带来严重的后果。但村组织心有余而力不足，在缺乏强制力的情况下，他们无法阻止农民打井，只能放任自流；而在新型农村合作医疗中，村组织同样无法强制要求农民缴纳新型农村合作医疗参保费用，因为一旦引起农民的不满，就有可能导致村民上访，影响村干部的政绩。在“一事一议”等需要集资的制度运行中，村级组织同样无法要求农民出资，最终导致了“少数决定多数”的公地悲剧。目前，正是因乡村治理能的弱化导致了一系列问题，包括农村公共物品供给不足、村民之间合作难以达成、农民不满情绪增加以及上访事件增多等，使基层治理陷入了新一轮的困境。

3.基层组织的职能转型方面。税费改革后的乡村两级组织既没转型成为设想中的服务型组织，也没有成为无所事事的散漫型组织，而是在村级治理的实践中对自己重新进行了定位，将原来的软指标工作当作硬指标工作来开展。由于农村各项政策调整希望在几年内一步到位，其来势过于猛烈，基层干部都在迷茫中寻找基层组织的重新定位，在农村公共品供给和政策落实等方面只能消极应对，很难有实质性突破。税费改革后，发展经济、收取税费这样的硬性指标工作已经不复存在了，国家生育政策和农民生育观念也已发生变化，违规超生的已经不多。度过了短暂的迷茫期，乡村两级组织遵循着策略主义原则在实践中重新找到了自己的职能定位，就是将税费改革前的软指标当作硬指标来做，即“硬指标的软指标化”①申端锋.软指标的硬指标化——关于税改后乡村组织职能转变的一个解释框架［J］.甘肃社会科学，2007（2）：3-8.，主要就是发放资料、填写报表、村务规范化治理等工作，正是这一职能转型错位导致了基层治理逻辑发生着根本性的变化。

四、化解基层治理能力弱化的路径

税费改革及配套的乡镇体制改革弱化了基层政府的治理权力和治理能力，使其职能转型发生错位，农村社会的公共品供给和社会治理出现问题。在此情况下，必须努力提升基层治理能力，这是我国当前阶段现代化建设的总目标和乡村振兴的关键所在。而对于如何化解农村基层治理能力弱化的趋势，笔者在深入分析的基础上认为，关键是通过以下四种路径有效地提升基层组织的治理能力。

（一）强化乡村两级组织体系

乡镇体制改革弱化了基层政府的治理能力，并以取消基层政府放权给农民为目的。但是，部分农村调研学者和乡村两级干部的共识却是：“农村基层组织应强化其治理能力，因为所有的农村工作都离不开乡镇和村庄两级组织”。①陈家刚.基层治理：转型发展的逻辑与路径［J］.学习与探索，2015（2）：47-55.其实，究竟应该加强还是弱化基层组织的权力可以总结为一个问题，那就是政府权力和农民权利的问题。目前有部分学者认为“三农”问题就是农民的权利问题，只要解决了农民权利问题，就能解决“三农”问题②张屹山，齐红倩.“三农”问题与农民权利研究［J］.学习与探索，2005（2）：202-205.。在此基础上，有学者提出“要加强农民权利，缩小政府权力”，这就是所谓的“小政府，大社会”。然而，在笔者看来，这只是经验和实践层面的理想状态的道德话语，并不能真正解决“三农”问题。农民权利和政府权力从来都不是对立的，农民的权利是需要政府权力的保护，任何将政府权力与农民权利对立起来的讨论都是没有意义的。因为农民权利是需要成本的，这个成本恰恰就是基层组织的正常维系，基层组织是保护农民权利的最直接机构。因此，必须要强化基层政府的权力，只有构建强有力的乡村两级组织，才能有效地为农村基层提供公共产品并进行社会治理③李祖佩，钟涨宝.项目制实践与基层治理结构——基于中国南部B 县的调查分析［J］.中国农村经济，2016（08）：2-14.。具体而言，是必须做到以下两个方面：一方面要赋予基层组织一定的强制性权力，用以保障其发挥统筹功能；另一方面要加大对基层组织的财政补贴力度，让其有发挥统筹功能的财力支持。

（二）提高基层公共服务供给能力

基层政府是农村公共服务的主要供给主体和责任承担主体，但并非唯一的承担者。基层政府提供公共物品和公共服务的主要方式就是资金和劳动投入。税费改革后，农村社会发展堆积着大量的矛盾，这就要求基层政府提供更多的资金来改善农村公共服务滞后的现状。因此，有必要建立一套以保障基层财政资金有效运用于农村公共服务的体制，尤其是监督机制④石发勇.业主委员会、准派系政治与基层治理——以一个上海街区为例［J］.社会学研究，2010（3）：136-158、245.。目前，基层政府财政积弱的现状远不能满足农村对公共服务的需求，因此，必须发展多元化的资金筹集渠道。农村基层也可以根据自身所具有的特色产业，发挥自己的经济功能，比如：传统文化产业、特色产业园、农家乐等等。地方政府也可以鼓励和扶持事业单位、民间资本、人民大众和社会各界以多种形式积极地参与农村公共服务的生产和给予，政府也应多给政策优惠。当然，毋庸置疑的是基层政府不仅要在乡村治理与建设的投入上占据主导作用，还要承担起监督治理等责任。总体来说，可以从以下几个方面做文章：首先，在供给主体层面，要明确基层组织的职责所在，以建设服务型政府为最终目标；其次，在供给方式方面，要发挥多方主体力量，完善多种供给方式；再次，在供给内容方面，要增加基层公共服务的供给总量和供给范围；最后，在考核机制方面，要构建以农民需求满意度为核心的基层组织考核体制。

（三）创新基层治理体制

随着市场经济的发展和现代化进程的不断深化，农村社会的转型也加快了步伐。转型中的农村社会，其农业生产方式和农民思想观念都发生了巨大的变化。因此，有必要改善以往传统的农民基层治理体制。笔者认为，可以从以下两个方面着手。一方面，要积极培育农村经济合作性组织和生产性合作组织。据资料统计，中国农村现有各种非专业性和专业性的社会组织200 多万个，这些组织以实现组员的自我治理、组织和教育为主要特征，以参与村庄公共事务为主要目的①田雄，郑家昊.被裹挟的国家：基层治理的行动逻辑与乡村自主——以黄江县“秸秆禁烧”事件为例［J］.公共管理学报，2016（2）：141-151、160.。然而，农村特有的以血缘关系为纽带而滋生的宗族主义、小农生产者特有的自私自利形成的私人关系圈子严重阻碍了农村社会组织的发展，同时也会导致宗族势力和地方黑恶势力严重干预村级事务的治理，给农村政治经济发展带来负面影响。因此，必须创新基层治理体制，积极培育农村社会组织，发挥农村社会组织在基层治理中的灵活作用。另一方面，要增强基层财政能力，积极化解村级债务。增强乡镇组织的社会治理能力，必须统筹考虑，加大对乡镇财政转移支付的力度，建立有利于乡镇的公共财政制度。一是必须规范转移支付制度，完善中央和省级政府对乡镇基层政府的扶助政策；二是必须完善省级以下的财政治理体制，提高乡镇财政的自理能力；三是要充分尊重农民意愿，坚持为人民服务的原则，将基层财政经费用到农民最需要的地方。村级债务是村庄的头等大事，想要村级组织“轻装上阵”，必须努力化解村庄债务。

（四）构建村民全面参与机制

基层政府不能再有“家长”的意识，要坚持“少一些统治，多一些治理”的理念，向社会宣传“小政府、大社会”的思想，树立区域协同共治的科学理念②张广威，刘曙光.我国区域治理的制度经济分析［J］.现代经济探讨，2017（3）：40-44.。村民参与是基层政府实现公共责任和良好治理的重要方式，村民参与不仅能够促进基层组织提供良好的公共服务，还可以促使基层政府制定出符合农民需求的公共政策，但现实情况却是由村民参与不足而导致的村庄治理危机屡见不鲜。因此，若要提升基层治理的能力，必须全面提升村民参与，构建有效的村民参与机制③袁方成，罗家为.十八大以来城乡基层治理的新方向，新格局与新路径［J］.2021（1）：8-17.。首先，必须从源头上培育村民的参与意识。一方面，加强对村民和基层干部的教育宣传力度，另一方面，大力发展文化科技和文化教育，提高村民的政治素养和文化素养。同时还需要基层政府引导乡村社会组织，以此来培育农民的参与能力。其次，要创新村民的参与方式。村民参与方式主要有选举、组织化参与和网络参与等多种方式。对于选举而言，要根据村庄的不同情况，有的放矢地实行“一村多策”“一村一策”的选举方式，提高村民参与的有效性。对于组织化参与而言，除大力培育社会组织以外，还要增强村民对于村庄的认同感和归属感，从而激励村民主动地参与村庄事务。对于网络参与而言，可以充分利用QQ、微信、微博等创新村民的参与方式。