能力建设视域下易地搬迁人口可持续发展研究*——基于三个易地搬迁地区后续扶持典型案例的分析

李海金，杨振亮

（中国地质大学 马克思主义学院，湖北 武汉 430074）

《中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》指出，以大中型集中安置区为重点，扎实做好易地搬迁后续帮扶工作①中共中央 国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见［N］.人民日报，2021-02-22（01）.。易地搬迁作为“五个一批”脱贫举措中的重要组成部分，是对居住在自然条件严酷、生存环境恶劣、发展条件严重欠缺地区的低收入人口的政策性移民，目的是通过地理空间的转移改善其生存环境和发展条件②李培林，王晓毅.移民、扶贫与生态文明建设——宁夏生态移民调研报告［J］.宁夏社会科学，2013（3）：52-60.实现脱贫。然而，易地搬迁带有明显的“时间紧、任务重、难度大”的特征，凸显出较为典型的“运动型”治理属性，在地方实践过程中具体表现为对“搬得出”这一短期目标的高效性，但是在搬迁人口“稳得住”“可致富”“能融入”的长远发展目标上存在着一定限度。①张建.运动型治理视野下易地扶贫搬迁问题研究——基于西部地区X 市的调研［J］.中国农业大学学报（社会科学版），2018（5）：70-80.习近平总书记在山西考察时指出：“乡亲们脱贫后，我最关心的是如何巩固脱贫、防止返贫，确保乡亲们持续增收致富。”②全面建成小康社会 乘势而上书写新时代中国特色社会主义新篇章［N］.人民日报，2020-05-13（01）.打赢脱贫攻坚战以后，搬迁人口“搬得出”问题基本得到有效解决。但是，如何“稳得住”“可致富”“能融入”已成为迁入地区后续扶持必须面对的难点问题、必须提出的底线要求和必须完成的急迫任务。在“十四五”时期，如何进一步挖掘搬迁人口的发展新动能、构建搬迁人口的可持续脱贫能力，既需要实践创新，又需要经验总结和理论探讨。

一、文献回顾与问题提出

易地搬迁后续扶持是面向搬迁人口的政策设计和制度安排，深刻影响着其后续发展，近年来成为学术界讨论的热点话题。现有研究主要集中于三个方面：一是关于易地搬迁的政策评价。易地搬迁政策经历了初步探索阶段、试点推进阶段、全面推进阶段、攻坚巩固阶段四个时期，为我国反贫困事业作出了巨大贡献。③吴振磊，李钺霆.易地扶贫搬迁：历史演进、现实逻辑与风险防范［J］.学习与探索，2020（2）：131-137.然而，作为一项政府性的组织行为和任务，从基层看仍然面临政策多变带来的政策执行困境④陈坚.易地扶贫搬迁政策执行困境及对策——基于政策执行过程视角［J］.探索，2017（4）：153-158.，侵蚀着基层政府对农村社会的控制⑤柳立清.政策多变与应对失矩——基层易地扶贫搬迁政策执行困境的个案解读［J］.中国农村观察，2019（6）：77-90.，而且在操作上过于注重经济效果的考量而忽略了其综合性特征⑥周恩宇，卯丹.易地扶贫搬迁的实践及其后果——一项社会文化转型视角的分析［J］.中国农业大学学报（社会科学版），2017（2）：69-77.。

二是关于易地搬迁后出现的社会问题。易地搬迁是为了解决“一方水土养活不了一方人”而进行的政策移民，然而在落实过程中存在诸多现实问题。“跨越式”城镇化跨越了阶段和时间，搬迁人口短期内无法实现生产方式、生活方式、文明素质等方面的“能力城镇化”和“素质城镇化”，仍处于“半城镇化”状态，⑦刘升.城镇集中安置型易地扶贫搬迁社区的社会稳定风险分析［J］.华中农业大学学报（社会科学版），2020（6）：94-100.面临搬迁与设施配套、安置发展、就近就业、综合改革、社区治理“五个不同步”的问题⑧黄云平，谭永生，吴学榕，等.我国易地扶贫搬迁及其后续扶持问题研究［J］.经济问题探索，2020（10）：27-33.，剧烈的变动导致搬迁人口在迁入地和迁出地“双重脱嵌”⑨许汉泽.“后扶贫时代”易地扶贫搬迁的实践困境及政策优化——以秦巴山区 Y 镇扶贫搬迁安置社区为例［J］.华东理工大学学报（社会科学版），2021（2）：29-41.，引发日常生活与制度间的对立⑩吴新叶，牛晨光.易地扶贫搬迁安置社区的紧张与化解［J］.华南农业大学学报（社会科学版），2018（2）：118-127.，直接造成移民陷入安置空间、社会支持、可持续生计⑪邢成举.搬迁扶贫与移民生计重塑：陕省证据［J］.改革，2016（11）：65-73.和再社会化⑫谢晓洁，谭政.三维空间建构视域下易地扶贫搬迁城镇集中安置群体再社会化实证研究［J］.云南社会科学，2021（6）：149-154.等方面的诸多困境。因此有学者指出易地搬迁本质上是一种“没有发展的安置”⑬马流辉.易地扶贫搬迁的“城市迷思”及其理论检视［J］.学习与实践，2018（8）：87-94.。

三是关于易地搬迁后续扶持的策略选择研究。由于搬迁人口多被集中安置，虽然实现了地理空间的转移，但社会转型没有发生，①王晓毅.易地扶贫搬迁方式的转变与创新［J］.改革，2016（8）：71-73.是由特定政策推动的、毫无准备状态下的“被动市民化”②邹英，向德平.易地扶贫搬迁贫困户市民化困境及其路径选择［J］.江苏行政学院学报，2017（2）：75-80.。基于此，有学者从空间理论视角出发，认为易地搬迁的本质是改造贫困的空间因素，③渠鲲飞，左停.协同治理下的空间再造［J］.中国农村观察，2019（2）：134-144.需以空间正义为价值诉求，通过多维空间的形塑与协调④郑娜娜，许佳君.易地搬迁移民社区的空间再造与社会融入——基于陕西省西乡县的田野考察［J］.南京农业大学学报（社会科学版），2019（1）：58-68+165.，聚焦空间秩序、空间生产能力和主体参与意识三个层面，实现个体与社区的协同发展⑤何瑾，向德平.易地扶贫搬迁的空间生产与减贫逻辑［J］.江汉论坛，2021（5）：139-144.。有学者从组织学习与赋能理论入手，认为在党组织、基层政府和社会力量三者之间构建多元共建、协商共治、成果共享的治理格局，进而实现社区治理现代化。⑥黄六招.组织学习与双向赋能：推进社区治理现代化的有效路径——基于一个易地搬迁社区的案例研究［J］.探索，2021（6）：103-114.还有学者从生计能力视角入手，认为搬迁人口在选择与调适的过程中，选择钟摆式流动的生存策略，较好地适应了环境，所以应该扩大移民的自主流动范围。⑦李雪萍，魏爱春.摆动型生计：生计能力视域下的生存策略选择——以重庆市 M 镇易地扶贫搬迁安置点为例［J］.吉首大学学报（社会科学版），2020（4）：65-74.

上述既有研究主要有三个特点：一是在研究视角上，众多学者运用不同理论针对易地搬迁后续扶持的策略选择提供了有益指导，但是鲜有从能力建设视角探讨如何实现搬迁人口的可持续发展。二是在研究内容上，大多对迁入地存在的外部环境问题展开分析，少有围绕搬迁人口的主体发展进行论证。三是在研究方法上，学者们多以单个案例为主开展实证调查研究，缺乏多个案例的比较研究。搬迁人口囿于同时受到内部自我发展能力的瓶颈性约束和外部环境多重因素的限制，陷入低水平的发展困境之中，并且这种困境依靠自身力量难以突破。⑧左停，赵梦媛，金菁.突破能力瓶颈和环境约束：深度贫困地区减贫路径探析——以中国“四省藏区”集中连片深度贫困地区为例［J］.贵州社会科学，2018（9）：144-155.因此，易地搬迁是地方政府以国家政策为指引展开的解决制约搬迁人口生产生活的外部环境问题的大规模脱贫举措，然而相对忽略了搬迁人口内在的个体差异性。从脱贫的可持续性来看，外生性制约发展的环境因素可以通过易地搬迁消解，但是缺乏内生性脱贫能力仍然是搬迁人口致贫返贫的重要影响因素。⑨李小云.冲破“贫困陷阱”：深度贫困地区的脱贫攻坚［J］.人民论坛·学术前沿，2018（14）：6-13.面对搬迁以后的新情势、新变化，易地搬迁后续扶持的重心已然从着力于搬迁人口外部环境的改善到专注于搬迁人口的内生性发展。但是，针对不同的新社区以及搬迁人口自身的特点差异，如何在巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴相衔接的过渡期有效增强搬迁人口的可持续发展是实务界和学术界关注的重点议题。有鉴于此，本研究在既有学术研究成果的基础上，以搬迁人口“稳得住”“可致富”“能融入”为目标指向，着重探讨如何提升搬迁人口的内生性脱贫能力，实现搬迁人口的可持续发展。

阿玛蒂亚·森一改人们对贫困理解的通行标准，指出减少收入贫困只是反贫困政策的手段，而非终极目的。他以“可行能力剥夺”来看待贫困，可行能力剥夺导致可行能力缺失，可行能力缺失是贫困的症结所在，揭示了贫困的本质是“能力贫困”。⑩阿马蒂亚·森.以自由看待发展［M］.任赜，于真，译，北京：中国人民大学出版社，2013：14-18、62-63、88-89、126-128.能力建设的概念是在对20 世纪80年代末传统发展援助的批判声中出现，强调对弱势群体要从“援助”向“自助”转变，更加注重发挥弱势群体的主体性。①周常春，翟羽佳，车震宇.连片特困区农户多维贫困测度及能力建设研究［J］.中国人口·资源与环境，2017（11）：95-103.英国国际发展部提出了由人力资本、金融资本、社会资本、物质资本和自然资本组成的可持续生计分析框架。可持续生计分析框架将贫困人口对资源禀赋的认知作为某种行动选择的根本，②唐丽霞，李小云，左停.社会排斥、脆弱性和可持续生计：贫困的三种分析框架及比较［J］.贵州社会科学，2010（12）：4-10.贫困人口可以通过某种或多种资本组合优化生计策略，实现可持续发展。③DFID.Sustainable livelihoods guidance sheets［M］.London：Department for International Development，1999.易地搬迁改变了搬迁人口的生计资本结构，对其进行能力建设与生计资本重建在目标上具有一致性。搬迁人口积累越多的生计资本，通过有效利用便越有可能产生更多的物质财富，这一过程即是能力运用过程。④梁伟军，谢若扬.能力贫困视阈下的扶贫移民可持续脱贫能力建设研究［J］.华中农业大学学报（社会科学版），2019（4）：105-114、174-175.因此，对搬迁人口进行能力建设，需以可持续生计分析框架为指导，把“能力”具化为不同类别的生计资本的方方面面，依托政府培育聚合形成搬迁人口可持续发展的脱贫能力。由于搬迁人口多以集中安置为主，所以房屋、土地等物质资本和自然资本不在本研究考虑范围之内，重点在于人力资本、金融资本和社会资本，依托三种类别生计资本的积累和运用，形成脱贫能力合集，进而实现外源式帮扶到内源式发展的过渡。理想状态是全面培育搬迁人口的人力资本、金融资本和社会资本三个层面的能力集合达到一种存量均衡的状态⑤徐锡广，申鹏.易地扶贫搬迁移民的可持续性生计研究——基于贵州省的调查分析［J］.贵州财经大学学报，2018（1）：103-110.，推动其可持续发展。然而在地方实践样态中，由于地域发展差异致使所采取的策略重点各有不同，而且对单类资本的培育也侧重某个方面，现实情况很难达到这种理想状态。在此前提下，本研究根据地方实践，以陕西山阳、宁夏中宁和四川越西三个易地搬迁后续扶持典型案例为研究对象⑥案例资料来源于“巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”案例征集和典型案例调研。，基于能力建设视角，构建搬迁人口就业能力—产业市场竞争能力—自治能力的三维分析框架，归纳三地在搬迁人口可持续发展方面的异同、分析存在的不足，并提出优化路径。

图1 搬迁人口可持续发展结构

二、搬迁人口可持续发展的实践样态

“十三五”期间，我国易地搬迁任务全面完成。然而，在新的安置社区，搬迁人口将面临生产生活方式转型、产业市场竞争压力以及社会网络断裂的内在挑战。在此背景下，全国不同易地搬迁集中安置区结合地方实际开展了各具特色的后续扶持实践。其中，陕西山阳、宁夏中宁和四川越西的实践路径具有典型代表性。

（一）陕西山阳：以培育人力资本为导向的就业能力提高路径

山阳县为解决因生产生活空间转移导致搬迁人口收入不稳的问题，通过完善就业体系以提升其就业能力。一方面搭建就业平台，鼓励自主创业。建立县、镇、村、点（安置点）四级搬迁人口就业扶持体系，把镇办创业中心建设同搬迁人口就业工作有机结合，在人口规模相对集中且创业硬件条件较好的镇成立并运行标准化创业中心19 个（县级1 个、镇级18 个），并在每个安置点设立就业服务窗口和劳务工作站。在19 个800 人以上的大中型安置点，组建11 个县级就业帮扶工作队，聘用44 名专职就业服务业务员，优化物业公司服务职能，引进人力资源公司。在36个800 人以下的小型安置点，组建67 个镇级就业帮扶工作队，聘用53 名兼职就业服务业务员，为搬迁人口提供一站式就业扶持服务。为鼓励搬迁人口激发创业热情，对成功创业的劳动力可申请最高15 万元的创业担保贷款和5000 元的一次性创业补贴。另一方面，强化技能培训，提升就业技能。以搬迁人口就业状况摸底调查信息数据为基础，精准掌握搬迁劳动力的技能水平、培训需求、岗位需求、就业意向等状况，按照“因人施训、因产施训、因岗定训”的原则，大力推广订单型、定向型、岗前型、代训型等就业培训。此外，整合县内12 个培训部门资源，联合开展培训，不断创新培训方式方法；抢抓区域扶贫协作机遇，引进南京、西安等地先进培训经验、师资力量和培训模式。山阳县依托上述两种方式，培育了搬迁人口的人力资本，提高了搬迁人口的就业能力。

（二）宁夏中宁：以拓展金融资本为导向的产业市场竞争能力提高路径

为应对搬迁人口一家一户单打独斗的产业发展局面，中宁县统筹全局，谋划产业发展合力以提升其市场竞争能力。一方面，发展畜牧产业。政府主导成立县属国有企业宁特农业发展集团有限公司，坚持企业发展与乡村振兴相结合，加快推进牛产业规模化发展，制定《中宁县牛产业发展规划（2019—2023 年）》，优先在全县搬迁人口安置区建设养殖园区，分区域、分年度明确目标任务、产业布局和重点项目，全力构建养殖规模化、肉牛良种化、生产标准化、产品优质化、经营产业化的现代畜牧业发展体系。另一方面，带动搬迁人口参与。创建“联合党支部+国有企业+村集体经济合作社+合作银行+农户”模式，以脱贫户、低收入农户、搬迁人口为主，经农户申请、村委会提名、乡镇审核，将符合贷款条件的农户推荐给合作银行，每户发放10 万—30万元的肉牛产业贷款，投入村级集体经济合作社后，由乡镇经济联合社会同村集体经济合作社与农户代表购买肉牛投入宁特集团进行托管养殖。宁特集团每年按照投入资金的13.5%给予农户收益分红（含利息），把搬迁人口无缝隙嵌入产业链、利益链。中宁县通过把搬迁人口纳入产业发展一体化链条，降低了搬迁人口单独进入市场面临的风险，增强了其产业市场竞争能力，推动其财富持续增收。

（三）四川越西：以重塑社会资本为导向的自治能力提升路径

搬迁人口的社会关系网络因原居住地搬迁而断裂。越西县以全县最大的易地搬迁集中安置点感恩社区为试点开展搬迁人口社区融入、重构搬迁人口社会关系网络的工作，旨在提升其自治能力的基础上重塑社会资本。主要做法有：一是健全“党建联盟”治理平台。以县委为“指挥部”、乡镇党委为“龙头”，组织涉及的23 个“双报到”单位探索成立“安置小区党建引领基层治理工作联盟”，健全联席会议制度。在安置社区成立党总支，由安置点所在乡镇选派1 名副职暂时“一肩挑”任社区党总支书记、居委会主任，涉及乡镇参与选配副书记1 名、专职网格员3 名、居民小组长8 名、楼栋长25 名。二是搭建搬迁人口自治平台。成立搬迁人口社区监督委员会、红白理事会、矛盾纠纷调解会、邻里互助组等参与机构。在出台重要决策措施前，通过召开评审评估会议，充分听取意见和建议，构建起“群众意愿—集体提议—支部审定—组织实施”的议事定事干事格局，形成“自下而上集民意”的联商机制、“集体议事做决策”的联议机制、“从上而下抓落实”的联动机制。三是组建群团社会组织协同联动治理平台。坚持“社区党组织引领融入、行业部门指导融入、群团社会组织主动融入”模式，成立妇联、民兵组织，健全工会、共青团等群团组织。建立青年之家、妇女儿童之家、书画休闲娱乐等活动站15 处，完善党员志愿服务队、民兵联防队、巾帼志愿服务队3 支队伍。越西县以感恩社区为样板，通过打造搬迁人口参与治理的平台弥合其断裂的社会关系网络，提升了搬迁人口的自治能力，重塑了搬迁人口的社会资本。

易地搬迁后，面对外部限制因素的消解以及生产生活方式的转变，搬迁人口的可持续发展成为亟须解决的新问题，影响着其由“乡土性”向“城市性”①王寓凡，江立华.空间再造与易地搬迁贫困户的社会适应——基于江西省X 县的调查［J］.社会科学研究，2020（1）：125-131.的适应性转变。上述三个地区的易地搬迁后续扶持实践是基于地方实际开展的以搬迁人口能力建设为导向的积极探索，取得了一定的成效。首先，增强了搬迁人口的就业能力。就业减贫模式不仅维护搬迁人口的生存权利，更加注重保障其可持续发展权利。②张涛，张琦.易地扶贫搬迁后续就业减贫机制构建与路径优化［J］.西北师大学报（社会科学版），2020（4）：129-136.搬迁人口在搬迁之前主要以农为生，解决基本生计问题，但受自然环境影响大，可持续发展较弱。而搬迁后生计方式从第一产业向第二、第三产业过渡，丰富了选择空间，提升了就业能力。例如，山阳县一对夫妻凭借政府政策扶持经营一家早餐店，通过自身努力创业，每天的收入能达到两三百元，实现了稳定增收。其次，提高了搬迁人口的市场竞争能力。以中宁县为例，搬迁人口多以体力差、文化水平低，自我发展能力不足的群体为主，单独发展产业难度大、风险高。中宁县通过“联合党支部+国有企业+村集体经济合作社+合作银行+农户”的模式，依托规模化发展模式提高了搬迁人口作为市场主体的竞争能力。最后，提升了搬迁人口的自治能力。在由“熟人社会”到“陌生人社会”、“乡土性”被“异质性”消解的过程中，搬迁人口的社会关系网络发生变迁乃至断裂。而社区治理网络的重塑推动安置区向共同体过渡③王蒙.后搬迁时代易地扶贫搬迁如何实现长效减贫？——基于社区营造视角［J］.西北农林科技大学学报（社会科学版），2019（6）：44-51.，为搬迁人口参与社区治理、纾解矛盾冲突、提升自治能力提供了渠道。易地搬迁后续扶持路径在基于地方差异化的发展情境背景下，采用不同策略培育搬迁人口的内生发展能力。

三、搬迁人口可持续发展实践样态的共通性和异质性比较

陕西山阳三地基于搬迁人口可持续发展的后续扶持实践形式，为我们了解和分析后续扶持提供了可供参考的经验材料。在多维比较中可以清晰地发现，三种关于搬迁人口能力建设的形式存在共通性和异质性，通过提炼总结以期对其他地区的易地搬迁后续扶持实践提供一定的参考价值和借鉴意义。

表1 搬迁人口可持续发展的三种实践形式共通性比较

（一）共通性

上述三个典型案例在实践背景、顶层设计和参与主体等方面存在共通性，具体来说，主要表现在以下三个方面：

其一，以可持续为导向的贫困治理体系。从实践背景来看，上述三种实践样态都是地方政府对搬迁人口可持续发展的路径探索。陕西山阳主要应对搬迁人口在搬迁后人地相互分离，基本生计无法得到有效保障，着力培育其就业能力。宁夏中宁力图实现搬迁人口产业发展特色化、规模化、品牌化，增强搬迁人口产业的市场竞争能力。四川越西是为了解决安置区治理主体“缺位”，搬迁人口旧的社会关系网络消弭，而新的社会关系网络尚未形成，急迫融入新环境，培育其自治能力。也即是说，三个地区所处的地理位置以及所需应对的问题表象存在差异性，但是从本质上都是为了实现搬迁人口“稳得住”“可致富”“能融入”这一现实目标。三个地区在搬迁人口“搬得出”的前提下，虽然后续扶持方向分别从就业能力、市场竞争能力、自治能力三个维度入手，但是最终都是追求以可持续发展为导向的贫困治理体系。

其二，以协同性为中心的政策运行机制。易地搬迁后续扶持作为一项国家主导的政策性减贫实践，地方政府根据国家整体规划制定符合实际的协同体制机制是确保政策顺利落地、有效运行的重要一环。三个地区为后续扶持实践创造了良好的政策环境，它们通常的做法是“一个重点，多项配套”，即以一个扶持领域为重点，围绕这个方向制定相关的配套政策，形成完整的“政策链条”为实践提供支撑和保障。以陕西山阳为例，其后续扶持的重点是培育搬迁人口的就业能力，先后制定出台《山阳县加强和完善易地扶贫搬迁后续扶持工作实施方案》和《关于全面推动易地扶贫搬迁后续扶持工作落地落实的实施意见》《关于加强易地扶贫搬迁贫困劳动力就业服务的实施意见》等7 个实施意见。编制包含《山阳县易地搬迁安置点贫困劳动力就业帮扶指导意见》《山阳县易地搬迁后续帮扶工作管理办法》等4 大类26 条制度、办法、意见的《政策汇编》，由此提升搬迁人口的就业能力。

其三，以多主体为基础的共商共治格局。易地搬迁后续扶持是在党和政府领导下的多元主体共同推进的结果，彰显了我国集中力量办大事的政治制度优势。面对搬迁人口可持续发展不足的现状，需要地方政府充分调动多元力量参与共商共治。三个地区党和政府组织其他主体参与的形式主要有两种：一种是在政府主导下，搭建参与平台，吸纳相关部门、企业、银行等各类主体参与。另一种是党和政府利用优惠政策和奖励措施吸引外来主体参与地方后续扶持行动。虽然这两种形式的实践参与主体存在差异性，但是最终都汇集形成了多重力量的合力。

表2 搬迁人口可持续发展的三种实践形式异质性比较

（二）异质性

易地搬迁后续扶持作为一项政府主导的自上而下惠及搬迁人口的政策实践，三个地区在实践中具有深层次的差异体现。主要表现在政策基础、实践内容和参与程度三个方面：

其一，以上级压力为驱动的地域化策略。《全国“十三五”易地扶贫搬迁规划》明确指出，“‘十三五’时期将加快实施易地扶贫搬迁工程，从根本上解决约1000 万建档立卡贫困人口的脱贫问题。”面对上级的硬指标、硬要求，“十三五”期间，陕西山阳搬迁12472 户52785 人；宁夏中宁搬迁集中于“十一五”和“十二五”时期，因此搬迁42 户164 人；四川越西搬迁7527 户32282 人，有彝族、汉族两个民族。因此，可以分析得出陕西山阳搬迁后首要解决的是大量搬迁人口因生产生活方式转变急需就业的问题。宁夏中宁搬迁人数少，加之前期形成的良好搬迁经验和产业发展基础，主要面对的是搬迁人口如何在产业发展中增强市场竞争能力。四川越西搬迁涉及彝族、汉族两个民族，因此第一要务是应对不同民族的搬迁人口如何在安置社区有效融入。所以，在后续扶持的路径选择层面，地方主要以最紧要问题为导向采取相应的政策选择。

其二，以地方实际为导向的层级化培育。从实践内容上看，三个地区的后续扶持实践形式：就业能力、产业市场竞争能力、自治能力分别是能力建设的三个面向，展现的是搬迁人口欠缺的三个层次递进的能力，而且正好对应上级政策层面要求的“稳得住”“可致富”“能融入”三个价值指向。但是，对于搬迁人口而言，三种能力建设并非一蹴而就，而是需要层层推进、逐步解决的三个现实问题。因此，也即是三个地区的搬迁人口当前最需要解决的问题存在差异性，能力建设存在层级区别。即陕西山阳凭借就业能力建设以提升搬迁人口的人力资本；宁夏中宁依托产业发展合力，通过市场竞争能力建设以提升搬迁人口的金融资本；四川越西借助治理平台，通过自治能力建设以提升搬迁人口的社会资本。因此，能力建设是一体多面的过程，需根据地方实际开展相应的举措。

其三，以主体能动为区隔的差异化参与。根据搬迁人口在实践中的自主参与程度，可以把搬迁人口参与后续扶持的类型划分为积极参与型、动员参与型和被动参与型。即四川越西在后续扶持过程中，搬迁人口积极参与社区公共治理，根据自身实际参与组织化活动，从而满足各类需求，实现与基层政府之间的良性互动，推动社区治理走向“善治”。因而是一种搬迁人口积极参与后续扶持的类型。陕西山阳推进自主创业和技能培训，需要人力、物力和财力的支撑，而且见效具有周期性，所以主要依靠政府动员参与，依托政策保障弥补搬迁人口物质基础层面的不足。因此，是一种搬迁人口凭借政府动员参与后续扶持类型。宁夏中宁在产业发展一体化实践中，搬迁人口作为被吸纳对象嵌入政府构建的产业体系，自主参与程度低、能动性不高、存在感不强。虽然有利于规模化发展，但是搬迁人口在其中的作用呈现度低，因而属于一种被动参与型的后续扶持类型。

四、搬迁人口可持续发展实践面临的挑战

易地搬迁解除了自然环境给予搬迁人口的外部束缚，如何在新的发展环境下“稳得住”“可致富”“能融入”成为接下来需要面对的现实问题。这不仅是巩固拓展脱贫攻坚成果的重要基础，同时是实现高质量发展和共同富裕的必要前提。陕西山阳等三个典型案例是我们观察易地搬迁后续扶持实践运行状况的窗口，三个地区因地制宜构建培育搬迁人口能力的政策体系助推后续扶持实践。但是从理论和现实情况看，基于可持续生计分析框架，从劳动技能、机会获取、自主参与三个层面分析搬迁人口的能力建设情况，进而透析后续扶持实践，仍然面临一些需要解决的挑战。

第一，从劳动技能层面看，搬迁人口内源能力不足和外源助力不继同时并存。一方面，搬迁人口受教育水平低，接受能力弱，多从事简单重复劳动，在新型技能上缺乏训练。脱贫攻坚以来，地方政府以降低贫困发生率、完成脱贫任务为基本目标导向。同时基于搬迁人口自身内在条件，在解决就业过程中，主要聚焦于劳动密集型产业，技术要求不高，劳动过程多为机械性的简单重复，不仅收入层次低，难以在劳动过程中提升获得感、成就感和幸福感，更难以在劳动过程中掌握新型技能。以山阳县为例，为解决搬迁人口就业难题，多引入技术门槛低，用工量大的项目。此外，公益性岗位也是解决搬迁人口就业的渠道之一，然而，当前的公益岗位设置不利于搬迁人口劳动技能的提高和拓展，在提升搬迁人口可持续发展层面缺乏长远考虑。另一方面，职业教育事业发展缓慢，地方政府开展的技能培训重理论轻实践，且多流于形式。①汪三贵，郭建兵，胡骏.巩固拓展脱贫攻坚成果的若干思考［J］.西北师大学报（社会科学版），2021（3）：16-25.在新发展阶段，企业对劳动力的技能要求更新愈发迅速，而地方政府针对搬迁人口的技能培训却无法及时有效满足劳动力市场的需求。

第二，从机会获取层面看，搬迁人口存在市场意识弱而政府依赖强。一方面，“糊口”导向的农业生产阻碍搬迁人口寻求市场机会形成市场竞争能力。受限于长期从事农业生产活动形成的思维惯性，搬迁人口主要以农业生产来满足基本物质生活需要，“保基本”的农业生产定位使搬迁人口难以形成产品销售—资本积累—扩大生产的经营模式，不利于市场意识的形成。此外，市场信息变化快、行情波动大，搬迁人口缺乏了解市场供需关系的基本能力和有效路径，同时也无力承担市场风险造成的损失，这也是搬迁人口容易回避市场，难以提高市场竞争力的重要因素。另一方面，行政导向的涉农产业帮扶使搬迁人口形成了对政府的过度依赖。②李小云.巩固拓展脱贫攻坚成果的政策与实践问题［J］.华中农业大学学报（社会科学版），2021（2）：1-3.产业是地方政府带动搬迁人口增收的主要手段，但是政府力量直接介入脱贫产业发展，乃至“托底”销售，虽然短期脱贫成效显著，但是忽略了市场的杠杆作用，使得政府的引导作用过强而市场的决定作用过弱，不利于涉农产业内在发展机制的形成，更不利于搬迁人口积极性、能动性、创造性地发挥和市场意识、素养、能力的培育。

第三，从自主参与层面看，搬迁人口存在决策的边缘化且代表性不足。一方面，搬迁人口利益表达能力不强，搬迁人口中弱劳力的主体权利意识更弱，难以有效维护自身权益，因此在公共事务的决策过程中作用被弱化乃至边缘化。此外，基于对政策的把握以及安置社区现状的考虑，安置社区的治理主体主要以上级选派为主。以越西为例，安置社区党总支书记、居委会主任由安置点所在乡镇选派1 名副职暂时“一肩挑”，涉及乡镇参与选配副书记1 名，专职网格员3 名。虽然有利于高效率开展针对性后续扶持，但是忽略了对搬迁人口社区治理能力的进一步培育，缺少对脱贫后社区治理体系和治理能力现代化的深层考虑。另一方面，随着人口外流现象加剧且以青壮年劳动力为主，安置社区剩余常住人口多是妇女、老人和儿童，这部分人群在搬迁之前长期被物质生产生活资料束缚的生命历程，也使其缺乏参与社区公共事务的能动性，因而，在社区治理中不可避免地存在搬迁人口代表性不足的现象。

五、搬迁人口可持续发展的路径优化

陕西山阳等地的实践探索，为我国易地搬迁后续扶持提供了丰富的素材，积累了宝贵的经验。同时，基于上述现实情况与发展趋势，在巩固拓展脱贫攻坚成果基础上，要进一步重视搬迁人口的可持续发展，这不仅是构建稳定脱贫长效机制不可或缺的重要维度，更是面向第二个百年奋斗目标，实现共同富裕的底线要求。具体而言，要从发展技能的培育、发展机会的获取、主体参与的强化等能力层面进一步构建面向搬迁人口的帮扶策略，逐步实现搬迁人口的全面发展，为共同富裕打下牢固基础。①涂圣伟.易地扶贫搬迁后续扶持的政策导向与战略重点［J］.改革，2020（9）：118-127.

第一，帮扶搬迁人口深化提升常规技能、有效联结新型技能、逐步培育创业技能。②张涛，张琦.新中国70 年易地扶贫搬迁的就业减贫历程回顾及展望［J］.农村经济，2020（1）：39-45.一方面，多层次开发跨区域职业教育和技能培训的合作内容和形式，多领域推进职业教育和技能培训的师资力量流动，加快推进和落实权威师资库建设，构建政府主体、行业部门和高校机构协同的联动机制，在完善职业教育和技能培训体系建设的基础上，提升搬迁人口职业受教育水平。另一方面，在推动搬迁人口外出务工过程中，切实把握经济社会发展趋势对劳动技艺要求的变化，重视技艺联结，通过构建外出务工搬迁人口与优势企业的技艺联结机制，进一步突破障碍，实现两者的有效衔接，改变外出务工搬迁人口劳动技艺低端化的局面，推进外出务工搬迁人口劳动技能向中高端发展。同时，系统整合资源、精准提供服务，强化搬迁人口自主创业的能力。对于有创业意愿和创业基本条件的搬迁人口，通过对政策优惠、市场要素、社会公益层面的资源整合，构建创业前技能培训、创业中跟踪扶持、创业后效能评估以及再创业动员激励的融合贯通机制，对创业搬迁人口实施全过程能力培育，并形成可推广的典型模式。

第二，助推搬迁人口深度参与资产管理、现代化经营、新型互联网销售。其一，进一步深化搬迁人口参与项目资产运营管理的程度，构建政府和市场主体协同助推机制，提升搬迁人口的市场化运营管理能力和市场化效益追求，突破脱贫攻坚时期“一股了之”的利益联结方式，使搬迁人口在项目资产运营管理过程中逐步提高市场思维和资本运作能力。其二，转变搬迁人口的产业经营方式，增强搬迁人口对现代化产业经营要素的整合运用，使搬迁人口有效对接市场需求，并以市场需求为导向在产业经营中不断优化“供给侧”。一方面以科学技术为引领，通过与科研单位、高校建立科技合作与成果转化联系，强化科技对接；另一方面以信息管理为手段，用数字化、信息化方式为产业赋能，使搬迁人口更充分运用产业大数据系统，提高产业管理水平。其三，提升搬迁人口对新型营销方式的掌握，利用互联网时代带来的消费方式转变，创新销售路径，提升搬迁人口线上推销产品、打通市场循环的能力，消减“消费帮扶”的行政负担。如进一步促进搬迁人口与公众号、抖音、快手等线上平台的营销对接，提高其通过直播带货、开展秒杀、团购促销活动等互联网新型营销方式销售产品。

第三，保障搬迁人口知情权、参与权、批评监督权有效实现的路径。当前对搬迁人口主体地位的保障还主要停留在政策文件和宣传层面，基层在保障措施方面仍然需要实践创新。①刘明月，冯晓龙，张崇尚，等.易地扶贫搬迁的减贫效应与机制［J］.中国农村观察，2022（5）：61-79.一方面充分运用现代化的信息传播方式，进一步强化与搬迁人口生产生活密切相关的政策信息的传播和公开，减少基层干部对关键信息的主观过滤和选择性告知，充分保障搬迁人口的知情权。另一方面，创新基层协商治理模式和机制，进一步实质性提升搬迁人口公共参与水平，同时注重培育搬迁人口参与社区公共事务的能力。在后续扶持过程中，上级政府选派的治理主体要突破脱贫攻坚阶段“包办代替”的模式，切实把搬迁人口的公共参与能力培育作为重点工作任务和标志性指标，实现搬迁人口从“要我参与”到“我要参与”的转变。同时，更有效地构建搬迁人口批评监督基层工作人员的体制机制，畅通自上而下督查考核和自下而上批评监督的衔接路径，这不仅是提升搬迁人口主体地位的关键，同时也是推进基层以人民为中心的政绩观实现的重要方面。