宜居宜业和美乡村建设：理论框架、发展现状与政策建议

■吴碧波 吴寿平

党的二十大报告提出，“统筹乡村基础设施和公共服务布局，建设宜居宜业和美乡村”［1］，体现了中国乡村建设思路的发展变化和更高要求，同时也为中国乡村建设指明了方向。在此背景下，宜居宜业和美乡村建设受到社会各界的关注。

一、文献综述

学术界围绕乡村价值、乡村转型、乡村路径、乡村治理及其之间相互关系展开多领域多层次研究。随着全球化、工业化与城镇化的加快推进，农业农村现代化的“前提条件”已然发生改变。乡村要素的不同组合呈现不同的功能类型和功能强度，又进一步提升了乡村经济、社会和生态服务能力。20 世纪90 年代后，乡村主体的多元化和生态环境的可持续发展更加激发乡村地域的多功能分化[2]。以生产高效、生活宜居、生态适宜为目标导向，优化重组乡村内外发展要素，驱动多主体、多空间、多功能的乡村转型成为必然[3]。城乡融合是实现乡村发展转型的重要路径与基本逻辑。乡村不是被现代化所抛弃的“传统”部分的代表，而是在发展中实现转型[4]。同时，乡村地域面临着发展受限、人口流失、空间凋敝、功能失衡等乡村衰退困境[5]。“怎样建设乡村”由此成为一个必须回答的时代命题。本文在分析建设宜居宜业和美乡村的理论框架、现状和重点任务的基础上，从多角度提出建设宜居宜业和美乡村的政策建议，以期为推动乡村建设提供参考。

二、宜居宜业和美乡村建设的理论框架

乡村格局演化及地域特征研究包含经济学、社会学、地理学、历史学、人类学和生态学等多学科的内容，乡村的社会经济发展和地域功能表征不断异化重构[6]。乡村地域系统是由人文、经济、资源和环境相互作用共同构成的，是具有一定结构、功能和区际联系的空间体系[7]。乡村从单一的生产功能逐渐转化为多种复合功能，其中生产空间中的物质产品向社会财富转化，生活空间的休闲、教育、医疗等资源对提升居民生活水平具有推动作用，生态空间为居民提供生态服务、满足居民用地需求和保障居民基本生产生活。

乡村振兴离不开新型城镇化的拉动，因而宜居宜业和美乡村建设涉及“宜居”“宜业”“和美”及“城乡融合”四个方面的内容（见图1）。

（一）宜居宜业和美乡村建设的相关理论

乡村建设具有经济、社会、生态等多重属性，涉及不同尺度、多个维度与众多主体，需要跨学科综合分析。从经济学角度来看，乡村地域开展物质生产活动以满足发展需要，主要包括粮食生产功能和产业经济发展功能，即“生产什么”“如何生产”“为谁生产”。发展经济学、产业经济学、制度经济学等诸多学科的内容对当前农业农村政策的研究和制定均具有参考性。从社会学角度来看，研究人类群体与社会行为，与乡村社会的生产、分配、交换、消费等环节紧密相连，要在综合考虑乡村的地理环境、社会结构、社会文化等方面的基础上，研究乡村社会的结构和关系。从地理学角度来看，以农业区位论、工业区位论、中心地理论等为代表的区位理论，是推动农业专业化生产、优化乡村产业空间布局的重要依据。乡村发展研究经历了从外生式乡村理论、内源式乡村理论到综合式乡村理论的演进过程，同时推动了研究视角从“人—地”关系视角转向“人—人”关系视角[8]。从生态学角度来看，人与自然和谐共生的现代化是在社会主义生态文明和社会主义现代化国家建设的语境中提出的，充分体现了对西方以工业化为基础的现代化模式的深刻反思。

（二）宜居宜业和美乡村建设的内涵

宜居宜业和美乡村建设的内涵是逐步演进的，宜居宜业和美乡村建设是我们党在以往美丽乡村建设的基础上，面向新发展阶段作出的新部署，具有鲜明的中国特色。

笔者认为，在内涵方面，“宜居”“宜业”“和美”三个要素环环相扣、统筹协调、相互支撑。一是“宜居”重塑形态。乡村建设中要注重山水林田湖草沙的综合整治与传统村落、民族村寨、传统建筑等的保护相结合。水、电、道路、燃气、住房、通信等硬件设施是基础，与农民生产生活密切相关。通过塑造乡村“宜居”的自然风貌，增强乡村生活的舒适度和吸引力。二是“宜业”壮大主体。通过乡村建设带动新型农业经营主体和农村集体经济经营规模扩大，提高产业层次，让新乡贤、青年人下乡有新的创业平台，让农村劳动力实现充分就业，有利于盘活乡村资源、活跃乡村经济。三是“和美”铸造灵魂。乡村建设不仅要重视硬件设施建设，也要重视精神文明建设。

（三）宜居宜业和美乡村建设的影响因素

乡村建设是资源禀赋、制度政策和社会文化等多方面因素综合作用的结果。首先，资源禀赋是乡村建设的重要条件。较好的区位条件和资源条件是经济社会发展的重要支撑，资源禀赋在一定程度上影响乡村的居住条件、医疗保健、交通通信和教育文化娱乐等发展水平。其次，制度因素是乡村建设的主要影响因素之一。制度体系的建设在很大程度上影响乡村治理效能和水平，优化农村生产生活方式离不开制度推动，尤其是政策因素是推动乡村建设的关键动力之一。最后，文化融合是乡村建设的软力量。营造浓厚的乡村文化氛围和开放、包容、和睦的社会环境，有利于提升农民的幸福感，从而推动宜居宜业和美乡村建设。

（四）宜居宜业和美乡村建设的基本要求

乡村建设应多考虑农民的实际需求，合理确定村庄布局和发展方向，旨在回应亿万农民对美好生活的追求和期盼，把农民对美好生活的向往变成看得见、摸得着的现实。一是以乡村生活水平达到现代文明生活水平为主要目标。通过加强乡村基础设施建设、优化人居环境、完善乡村治理体系等方式，让农民就地过上现代文明生活。以让农民幸福为出发点，以满足农民的物质需求和精神需求为落脚点，号召农村的年轻劳动力积极参与乡村建设，带动更多农民勤劳致富，持续激发乡村发展的内生动力。二是以突出传统乡村风貌为重点。乡村建设应立足乡村地域特征，统筹考虑产业发展、人口布局、公共服务、土地利用、生态保护等因素，促进传统乡土文化与现代文明融合发展，同时，结合乡村风貌，科学合理规划农村生产、生活的空间布局和设施建设[8]。三是统筹推进和分区施策。乡村建设应注重坚持顶层设计和统筹推进，扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴，形成上下联动、分级建设的良好局面。科学把握农业农村发展的差异性及不同区域乡村的差异性，形成各具特色优势的乡村发展新格局。四是循序渐进和注重发展质量。乡村建设是一个长期过程，有序推进宜居宜业和美乡村建设，要在乡村建设历史实践中不断总结经验、开拓创新。随着新型城镇化和数字乡村的发展，乡村建设也迎来更多机遇。

三、宜居宜业和美乡村建设的现状分析

（一）宜居宜业和美乡村建设的主要成效

近年来，中国乡村建设步伐不断加快，乡村经济保持平稳健康运行。农民收入水平逐步提高，恩格尔系数不断减小，农民对生活的需求逐渐从满足生存需要向追求舒适型生活转变，对居住环境的需求逐渐从“住有所居”向“住有宜居”转变。城乡融合与区域协调发展共同推进，使乡村生产生活条件逐渐改善，乡村产业转型迈出积极步伐，乡村产业改旧育新步伐加快。乡村基本型消费比例不断下降，乡村子女的教育投资逐渐增大，基层医疗卫生服务能力整体提升，基本养老服务体系建设扎实推进。

（二）宜居宜业和美乡村建设面临的问题及原因

中国乡村居民收入水平不断提高、居住环境不断改善，但整体发展水平相对较低且不均衡，城乡差距、地区差距和群体差距仍然存在。生态保护与产业发展的矛盾仍然存在，产业结构调整与经济增长之间的矛盾仍未完全解决。不少乡村绿色农产品品牌效应不强，深加工不足，对消费者的吸引力不强。乡村产业结构不合理与就业结构性矛盾突出，与城市教育事业发展相比仍有差距，文化娱乐事业发展落后，文化建设队伍人才相对匮乏。

乡村建设面临问题的主要原因涉及多方面，包括以下方面：土地规模化、集约化程度不高，粗放式农耕仍然存在；绿色、有机及生态农业发展不足，农畜产品专业化、规范化、标准化程度不高，产业融合拓展及农业产业化进程缓慢[9]；农民在医疗、就业、养老等方面的抗风险能力较城市居民而言相对较低；乡村地区尤其是欠发达地区乡村财政和金融政策与发达地区有较大差距，金融产品品种比较单一，金融支撑经济能力不足。

四、宜居宜业和美乡村建设的重点任务

乡村发展嵌入国家战略和地方政策等不同尺度的制度环境中，不同层级治理间存在潜在冲突和不稳定的可能性增加，乡村主体性的回归需以“宜居”“宜业”“和美”为抓手，并着力推动城乡融合。

（一）宜居：优化乡村景观的营建模式

基础设施和公共服务是乡村建设的重要内容，也是现阶段乡村建设水平的最直观体现。一是加强乡村规划建设。合理确定乡村布局和建设边界，统筹推进乡村基础设施和公共服务布局，避免大拆大建造成的资源浪费，应根据不同乡村的发展现状、资源禀赋等条件分类推进[10]。同时，加强县域城乡规划建设统筹，梯度配置县域乡村公共资源。二是强化基础设施建设。继续把公共基础设施建设的重点放在乡村，着力推进公共基础设施往自然村（组）覆盖、往户延伸，不断缩小城乡之间公共基础设施的发展差距。三是提高公共服务便民性。聚焦教育、医疗、养老等基础性、兜底性、普惠性公共服务事项，扩大乡村基本公共服务覆盖面，制定村级公共服务事项清单及代办政务服务事项清单。四是改善人居环境。持续开展乡村清洁行动，建立有制度、有标准、有队伍、有监督的人居环境管护机制，共同维护“宜居”的乡村环境，保护乡村生态。

（二）宜业：促进小农户与现代农业的有效衔接

只有乡村产业兴旺起来，农村才有活力、有人气、有奔头。要依托农业农村特色资源，挖掘乡村多元价值，带动农民就地就近就业创业，提升乡村产业市场竞争力和抗风险能力。一是促进产业融合发展，着力推动农业产业结构优化和农业产业链延伸，推动农产品深加工。同时，培育并发展家庭农场、农民专业合作社，形成家庭经营与现代农业有机结合、相互促进、共同发展的新局面，并通过产业发展形成长效的防返贫与就业增收机制。二是强化利益共享机制，建立乡村帮扶带动机制和乡村资源资产共享机制，探索村集体经济的发展思路与路径，积极发展集体经济与市场经济。三是注重农产品的质量安全，增强农产品品牌效应。重视提升农业科技创新水平，发挥新型农业经营主体在科技推广、市场开拓等方面的高效作用。推动农业向条件好、有优势的地区集中，推动现代农业向规模化、良种化、标准化、专业化方向发展，推动建立完备的产地环境监测和产品质量监测体系，切实提升绿色、有机、特色、安全、优质农产品供给水平。

（三）和美：完善乡村社会治理功能

乡村的在地性承载着独具魅力的乡土文化，地域性文化作为乡村发展的根和魂，是乡村资源要素开发的重点。中华传统文化源远流长，农耕文化更是地区交流融合、生生不息[11]。中国自古以来崇尚“和”的理念，和美乡村是对乡村建设内涵和目标的进一步丰富。当前，农村公共文化服务体系不断健全，未来应进一步健全乡村治理体系，用好传统治理资源和现代治理手段，营造乡村良好的文化氛围，塑造乡村文明新风尚[12]。一是促进乡村治理。将文化建设融入制度建设中，营造和谐安定的乡村氛围。健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，推进更高水平的平安法治乡村建设。二是主体能力培育。鼓励政府、社会组织、企业、村集体、新乡贤、农民等多元主体参与乡村建设，营造多元主体和谐氛围[13]。三是强化乡风文明建设。引进更符合农村居民需求的文化惠民项目，加强对农耕文化、传统村落的保护、利用与传承。弘扬和践行社会主义核心价值观，发挥村规民约、家庭家教家风的约束作用，持续推进营造和美的乡村氛围[14]。

（四）城乡融合：建设城乡生命共同体

城乡融合发展取得重大进展，城乡居民收入与生活差距持续缩小，各地在推进城乡融合发展方面进行了积极探索，但仍存在城乡公共服务质量差距、农民市民化质量不高、城乡居民收入差距缺乏内生动力等障碍和壁垒，仅仅依靠乡村社会内生力量难以实现乡村振兴，在融合城市资源基础上的城乡耦合双赢的内涵式发展成为城乡共同富裕的路径选择。将乡村传统的宗族文化、社会组织、公序良俗、村规民约、新乡贤等“内源性资源”嵌入乡村治理体制运行逻辑中，注重与资本、技术、文化等“外生性资源”的结合[15]；破除妨碍城乡要素平等交换、双向流动的制度壁垒，推进城乡要素配置合理化；统筹推进乡村建设和城镇化建设，发挥县城连接城市、服务乡村的作用。

五、宜居宜业和美乡村建设的政策建议

在乡村振兴背景下，建设宜居宜业和美乡村是系统性、综合性工程，需要多元主体参与，“分类推进”与“适度集中”亦是乡村建设的重要遵循规律。

（一）促进制度创新

一是完善社会保障法律法规和农民工城市落户政策，促进农业剩余劳动力自由向城市转移。尊重农民土地产权主体的地位，逐步打通经济要素城乡之间流通渠道。二是完善与《中华人民共和国乡村振兴促进法》配套的实施细则，进一步改革财政支农的体制机制，确保农业发展资金稳步增长。三是建立统筹推进宜居宜业和美乡村的协作机制，加强各主体之间的沟通、协作和交流。四是继续深化社会保障制度改革，完善政府主导、企业参与、居民互助的医疗救助制度。

（二）优化空间重构

一是在乡村的多样性、复杂性及独特性的基础上，针对不同空间类型的乡村地域，建立起村庄产业空间的分类整合机制。二是以“适度集中”的理念推动有序整治，鼓励分散、零碎、低效、粗放的中小企业以园区集中生产的方式实现转型升级，实现产业联动效应。将农民手中零碎或闲置的农业用地进行流转集中，将农民从效益低下的小农生产方式中解放出来。三是统筹区域差异化协调发展，进一步发挥生态优势、农牧业优势，加快新型城镇化和新型工业化步伐。提升地区协同发展能力和产业集聚集约发展水平，打造现代农业示范引领区。

（三）增强数字技术

一是推进“硬件设施”和“软件平台”的建设，注意避免数字平台重复建设造成的资源浪费，同时防范数字风险。二是明确数字乡村的应用场景，搭建农业产销信息服务平台，利用互联网对农民进行远程指导和技术培训，帮助家庭农场建立发展目标、创立特色品牌，开展农业认证、品牌追溯，从而实现标准化生产。

（四）提升劳动力素质

一是鼓励和支持大学生、农业技术人员返乡助农和返乡创业，将新知识、新技术运用到农业上来。积极培养和引进高素质人才建设乡村，发挥新乡贤的带动作用。二是在农业产业发展、就业服务、生活补助等方面加大政策支持力度，实施产业带动就业、创业带动就业工程。改变已有经营者的固化思维模式，分层次、分阶段对农民进行理论与实践相结合的培训，让农民掌握科学的种植、养殖方法。三是发挥强有力的产业发展支点作用，为更多农户提供发展机会，扩展农民生计空间。

（五）优化服务体系

一是厘清家庭农牧场的土地所有权、经营权和承包权，建立健全土地流转机制，完善土地流转的服务体系。建立健全新型农村社会保障体系，充分保障离乡农民的各项基本权益，缓解农民对土地的依赖情感。二是降低农村金融市场的准入门槛，完善农村金融服务网络，形成多元化的农村金融体系，推出更多免抵押、免担保、低利率、可持续的普惠金融产品。加强信贷服务的支持，设立扶持家庭农场的专项补贴，强化农业保险制度建设。三是建立生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制，形成社会共建、乡村参与的生态治理模式。引进国际先进的管理理念和工作经验，开展农业关键技术的研究应用与推广。