行政事业单位预算业务内部控制问题研究

李珠

【摘要】本文结合笔者在多年的调研和查阅有关文献的基础上，提出完善单位内部组织架构、优化内部预算编制和调整流程等建议措施，力争为我国行政事业单位预算业务内部控制的研究贡献自己的绵薄之力。

【关键词】行政事业单位；预算业务；内部控制

一、引言

为进一步规范我国行政事业单位内部控制，2012年财政部颁布《行政事业单位内部控制规范（试行）》文件，并要求所有行政事业单位于2014年全面实施。2016年财政部组织全国各级各类行政事业单位开展内部控制报告编报工作，标志着我国行政事业单位内部控制工作已经进入常态化和法制化阶段。预算业务内部控制作为行政事业单位内部控制的重要组成部分，在保障财政资金的依法高效使用方面作用重大。但是，从预算内部控制的执行效果来看，目前我国行政事业单位的预算业务内部控制制度普遍存在着预算编制不规范、政策不嚴格执行等问题，进而对规范使用财政资金、提高经济效益和对相关经济活动进行风险管控产生掣肘效应。积极对预算业务内部控制存在的问题进行深入分析和探讨，探析优化行政事业单位的预算业务内部控制的有效策略，对推动行政事业单位内部控制健全和完善意义重大。

二、行政事业单位预算业务内部控制存在的问题

1.预算编制和审批不规范

预算编制部门为了减少预算编制工作量，一般在以往预算数据的基础上进行增量处理，预算数据的科学性难以保证，当然也难以满足预算数据精细化的要求；主管预算领导对预算编制的不重视直接导致预算仅仅满足国家法律规范形式上的要求而缺乏实质上的执行；相关职能科室认为预算是职能之外的业务，参与度普遍不高，导致预算数据的真实性、完整性和客观性缺失；预算审批缺乏必要的沟通，仅仅为审批而审批，导致预算数据的重复性和矛盾性问题无法有效解决。

2.预算执行和控制不规范

尽管有预算内部控制的相关制度文件约束，但在实务操作过程中，出于各种原因，预算执行手续不完善和违规的情况屡见不鲜；职能部门与预算管理部门缺乏必要的沟通，导致资金闲置或超支没有及时反馈给预算管理部门，增加预算的差异频次；实务操作过程中，重流程使用轻结果分析，导致资金无法高效使用，预算的规范性和预测性功能没有被充分发掘；资金支付手续没有严格执行预算业务内部控制要求，增加了财政资金的安全风险，进一步弱化了预算的监督管控职能。

3.预算调整不规范

由于前期预算编制的粗制滥造和预算审批和执行的不规范，导致实际情况与预算计划情况有较多的偏差，预算调整频次过多；先使用后调整导致预算事前控制制度沦为一纸空文；预算调整缺乏必要的审批手续导致预算的调整带有一定的随意性，难以发挥预算的规范化作用。

4.决算报表信息存在缺陷

部分行政事业单位决算报表与预算报表的勾稽关系不明晰，预算执行情况无法有效反映；决算报表的数据分析缺少必要的深度和广度，对后期预算业务内部控制优化缺乏指导意义；预算公开程序存在一定的不规范性，影响了社会监督单位预算执行情况的效果。

5.预算绩效评价工作存在问题

部分行政事业单位对预算绩效评价的作用认识不够，为评价而评价的形式主义作风，使预算评价工作缺乏严谨性和客观性；对预算评价指标缺乏必要的科学性论证，预算评价指标的结果带有一定的主观性和随意性；预算评价工作缺乏必要的监督，使预算评价工作的结果难以真实反映预算的执行情况，预算评价工作的权威性和严肃性受到普遍挑战。

三、行政事业单位预算业务内部控制存在的问题成因分析

1.单位内部控制环境的制约

单位内部控制环境对预算业务内部控制能否得到良好执行影响甚大，而单位内部控制环境又受制于单位领导层的重视程度。单位领导层的个人阅历、法治意识的强弱和业务能力等方面又决定着其对预算业务内部控制的重视程度。我国行政事业单位不同程度地存在领导层对预算业务内部控制不重视的问题，导致预算的编制、审批和执行等实务操作方面存在相应的问题。

2.预算风险评估工作履行不全面

尽管预算风险评估工作是预算业务内部控制的重要环节，但受制于我国行政事业单位的人事编制和业务能力因素的制约，预算风险评估工作在实际开展过程中，由于缺乏系统性的评估方法和流程经验，风险识别能力普遍较差，风险评估工作流于形式，难以制定有效的应对风险措施。

3.职能部门信息沟通不畅

单位预算工作是一项全员参与、全流程覆盖的制度性工程。但是在具体开展预算业务的实务过程中，职能部门的本位主义和对预算工作的认识不充分，导致在预算的编制、调整、执行等环节，预算管理部门之外的其他职能部门很少参与预算业务活动的开展过程中，信息沟通的不畅，导致预算编制、执行和调整等流程的不规范。

4.预算的监管和评价制度存在缺陷

预算的监管和评价反馈是保证财政资金依法合规使用的重要手段，也是优化预算业务内部控制的重要方式。但是，在实务执行过程中，部分行政事业单位对预算的监管流于形式，未能深刻认识到预算监管的重要作用。在预算的评价反馈环节，缺少行之有效的评价指标和客观的评价手段，使预算评价结果缺少权威性，一定程度上也降低了预算的约束效力。

四、行政事业单位预算业务内部控制优化路径探析

1.完善单位内部组织架构

完善的单位内部控制架构对保证预算业务内部控制的良好开展具有重要的框架作用。通过搭建合规有效的内部组织架构，明确各职能部门分工，强化单位管理层的责任意识，细化预算业务流程工作，有利于预算编制的科学性、预算调整的精准性、预算执行的合规性、预算结果评价的权威性。

2.持续完善预算内部控制制度

预算内部控制制度指导和约束单位的预算行为，完善的预算内部控制制度要求以风险导向强化各职能部门和员工的风险意识，制定合规有效的相关流程制度并持续优化完善；完善预算执行与评价相互促进的考核机制；强化岗位稽核意识，完善关键岗位的职责分工和监督制约的联动机制。

3.构建信息化平台为主体的预算管理体系

随着互联网技术的纵深推进，基于互联网技术应用的信息化平台在整合部门信息、简化业务流程和高效协同方面的优势对推动行政事业单位预算业务内部控制优化功效不凡。通过构建预算业务内部控制信息化平台，可以及时、准确、高效地共享预算业务相关信息，精准反馈预算分析结果，形成可读性评价结果，追踪指标问题，持续推动预算业务内部控制优化。

4.持续完善预算业务内部控制监督机制

合规高效的内部控制监督机制，有利于规范预算业务的相关流程，提高预算编制、调整、执行和评价的透明性，对构建行政事业单位防范贪污腐败防火墙意义重大。行政事业单位只有在领导层高度重视内部控制监督机制、提高内部控制監督制度执行力才能使预算业务内部控制效力发挥出来。同时，行政事业单位应积极引入外部评价主体，以提高内部控制监督的透明度和公正性。

五、结束语

行政事业单位预算业务内部控制的规范和有效依赖于良好的内部控制环境、完善的内部组织架构、健全的预算内部控制制度等多个因素的协同作用，是一个全员参与、持续优化的系统性工程。各行政事业单位应认真分析本单位在预算业务内部控制方面存在的不足，结合财政部关于推进行政事业单位内部控制相关政策文件的指导意见，构建适合本单位合规高效的预算业务内部控制体系，强化预算业务内部控制在行政事业单位履行本职工作职责方面的保障功能。

········参考文献·····················

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（作者单位：宁波海关后勤管理中心）