预算管理一体化背景下高校财务管理现状及变革探讨

刘子稀 孙瑜 李映青

【摘要】预算管理一体化的实施是国家深化预算管理制度改革的必然要求，也是高校促进现代化高质量发展的必然选择，对高校推进内涵式高质量发展有着重要意义，但在实施一体化工作中存在片面化思想、财务管理水平不足、数据难以共享、人员队伍有待转型等问题，需要进一步提出提高思想站位、完善财务资金和绩效管理体系、实现数据互通信息共享、打造复合型人才队伍的策略建议。

【关键词】预算管理一体化；财务管理；高校

【基金项目】广东省教育会计学会2022～2023科研课题项目《财务智能化在高校资金管理中的应用研究》（JY2022-20）阶段性研究成果。

一、预算管理一体化实施背景

预算管理制度作为中国特色社会主义市场经济体制的重要基础，体现国家意志和战略，服务和保障国家方针和政策。党的十九大以来，预算管理制度改革进程不断加快，致力于建立统一的规范，预算公开、国库集中收付、预算绩效管理等各项重大改革落地实施，推进预算制度全面规范透明、标准科学、约束有力。2019年财政部开始部署预算管理一体化建设工作；2020年《预算管理一体化规范（试行）》的发布初步建立了预算管理一体化的业务规范和系统建设标准；2021年，国务院出台的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）提出进一步深化预算管理制度改革的具体措施，推进国家治理体系和治理能力现代化，标志着预算管理一体化正式制度化并进入新阶段。

预算管理一体化的实施不仅是国家深化预算管理改革、建立现代化预算制度体系、发挥财政治理支柱作用的必然要求，也是高校健全治理管理能力、现代化建设改革、实现内涵式高质量发展的必然选择。高校应高度重视并充分理解预算管理一体化改革工作，将其作为重要发展方向和战略部署，以此为契机顺应预算管理一体化改革需要，推动高校自上而下实现制度和管理变革，加快推进内涵式高质量发展，为服务国家重大战略需求贡献力量。

二、高校财务管理现状及预算管理一体化实施过程中存在的问题

1.对预算管理一体化理念缺乏足够重视

部分高校对预算管理一体化工作认识不足、缺乏重视，未能将其作为高校重要发展规划。一方面，以往高校通常以教学研究为核心，重点开展教学科研建设工作，而对财务管理观念意识淡薄，未能将预算管理一体化的理念与高校未来发展战略相结合，未能发挥预算财务对高校配置资源、提高效益的辅助支撑和监督管理作用。另一方面，高校内绝大多数的部门存在认识偏差和片面化思想，认为预算管理一体化建设只是财务部门的工作，重视程度和协同意识不够，业务部门与财务部门的沟通合作缺失，导致在执行预算管理一体化的过程中存在责任缺失和不到位的情况，以及不科学不合理的预算编制和不规范不理想的预算执行结果，存在重投资轻产值、重采购轻管理、资源闲置浪费、计划与实际工作脱节等现象。

2.缺乏健全的资金管理机制

基于高校教学科研管理存在较大不确定性，高校现有较为灵活的资金管理模式与一体化系统标准化规范化的管理要求不相适应，资金管控水平有待加强。

一是预算编制科学性不够。由于高校资金来源多、体量大，各部门在编制预算时缺乏科学的依据和测算，通常采用在上年收支数据的基础上增加或减少百分点的方式，未充分考虑实际的教学科研行政业务需求，预算编制标准和规范约束不强，导致预算不足或者预算结余存量过多，预算精确性不高。

二是预算调剂随意性大。预算执行过程中，由于缺乏对资金使用的系统安排，加之高校不确定性因素和事件的发生，某些项目突击推进需要增加预算，而某些项目则资金使用率低，导致预算调整调剂时有发生，随意性大。

三是预算执行偏差大。缺乏对预算执行情况的动态监督和定期分析，不能对预算目标实行有效监控，导致预算实际支出与预算计划安排存在严重的差异和偏离，降低资金管理效率；未能建全风险预警机制，导致不能及时发现和调整预算执行问题，影响执行效率。

3.缺乏全面完善的绩效评价体系

目前高校普遍缺乏对预算目标完善的绩效评价体系和激励机制。首先，对绩效评价管理的意识和重视程度淡薄，缺乏有效的监督机制，对绩效评价过于随意、流于形式，未能充分利用评价结果；其次，由于高校实现的教学科研目标难以量化，各部门职责标准难以统一，导致绩效指标不够科学，评价衡量标准仅限于是否超预算等单一方式；此外，缺乏对绩效评价结果的多维度全面分析、事前与事中分析，未能将结果运用于优化资源配置、加强监督管控；最后，缺少合理的绩效评价激励机制，对执行效率不同的部门没有相应的奖励和问责机制。

4.缺乏智能综合的信息化建设

高校的信息化建设水平难以达到预算管理一体化系统将预算、采购、资产、财务等各业务环节集合统一的要求。一是校内各业务系统的对接问题。高校自有系统数量多但彼此孤立，由各自的业务主管部门自行开发并维护，缺乏整体布局的一体化建设，导致系统之间兼容性差，系统对接和数据共享程度低，存在相同信息在多个系统录入的情况，未能实现数据传输交换。二是预算管理一体化系统与校内其他系统的对接问题。由于目前财政部尚未开放预算管理一体化系统对接端口，导致各业务环节信息需要人工在一体化系统中录入，且系统的稳定性和操作功能有待完善，如何利用现代化信息技术手段，实现基础信息自动搬运、减少人工成本、提高系统使用效率，是高校亟需考虑的问题。

5.预算管理一体化对高校财務人员队伍提出了更高的要求

原有单一型的业务财务人员已不适应预算管理一体化背景下的工作要求。自预算管理一体化实施以来，财政部等部门印发了多份文件、组织了多场培训、公布了各类操作手册，涵盖总体情况、业务规范、预算调整、预算执行、政府采购、资产管理等各个模块，数量庞大且内容复杂。

由于一体化系统各模块各业务环节之间是互相衔接且上下关联的，需要相关人员对预算全流程有清楚的了解与学习。比如预算执行模块中的资金支付环节，原有支付模式下财务出纳人员仅需要核对银行收款信息，但是在一体化系统中不仅需要知道每笔支付对应的预算项目、指标类型、资金来源和功能分类，若涉及政府采购的支出，还需要选择对应的采购合同，这意味着出纳角色的转变。此外，在一体化建设初期，各业务环节和流程尚未打通捋顺，对于最后的资金支付环节中涉及前端业务模块等特殊情况，需要主动学习并理顺相关业务流程，这要求具备更加综合全面的业务知识和技能水平。

三、高校应对预算管理一体化的策略建议

1.加強意识形态建设，构建业财管融合下全员参与的预算管理一体化新格局

正如财政部国库司司长王小龙所说，预算管理一体化“实质是制度的变迁和管理理念的更新”，必须提高思想站位，充分认识预算管理一体化的必然性和重要性。

一是全员参与、全程融入。预算管理一体化不仅仅是财务管理工作，更是全员管理、全过程管理的一体化工作，必须重视一体化改革对高校治理的重要作用，转变思想理念，切实加强组织领导，将一体化改革融入到高校发展中去，协调统筹各部门积极参与到一体化工作中，明确工作流程和规范。

二是上下联动、横向配合。从预算编制到采购计划实施、资产管理再到最后的资金支付，每个环节都是预算管理一体化完整链条的一个模块，各部门必须取得共识，加强部门横纵向衔接对接，形成工作合力；通过成立预算管理一体化工作小组，及时沟通反馈预算执行中遇到的问题，主动加强协调配合、相互协作、信息共享，为一体化改革工作保驾护航。

三是各司其职，齐抓共管。必须厘清各部门在预算管理一体化中的主体责任，落实归口管理职责与分工，完善部门内外工作协调机制，以确保预算执行全流程有序运行。预算管理一体化系统上线后，对各部门现有业务流程都提出了新要求，必须针对一体化系统新模式，对涉及部门业务流程及规范进行重新梳理和流程更新再造，并根据上线后运行情况及时调整完善，共同推进预算管理一体化改革工作。

2.建立规范化、科学化、标准化的财务资金管理体系

一是科学预算编制方式。首先，明确编制依据，改变以往固有的基数增量法编制习惯，采用零基预算编制法，根据高校实际发展支出需要，调研收集全校性及各部门的年度业务计划和方案，通过充分的项目论证和可行性研究，精准测算各项资金需求量和支付时点，提高预算编制的精确度。其次，优化预算分配机制，合理统筹预算安排，结合高校事业发展规划，对项目进行排序，重点重要项目优先保障其资金需求，全面清理现存冗余项目资金。最后，预算编制应具有一定的前瞻性，由于一体化系统对已批复的预算调整有严格的管理要求，且对于在政府采购环节已录入支付计划的合同，对应的项目预算指标额度将被冻结，这就要求编制预算时应合理分配各项目指标额度，提前做好资金规划安排，减少因资金预算调整导致预算执行随意性大。

二是规范预算调剂程序。一体化系统中，已批准的预算若需调整需要经过上级财政部门的层层审批，非经法定程序不得调整，因此，高校应严格履行各类资金管理办法，规范预算调剂行为，确保调剂需求明确、理由充分、权限合规。

三是强化预算执行监督。建立专门的信息平台、安排专人专岗对预算执行情况进行动态实时监督，设立风险预警机制，对预算偏离情况及时追踪反馈给各部门，确保预算执行效率，增强预算约束力。

3.加强绩效管理水平，实现预算执行闭环管理

首先，事前设立科学合理的绩效目标体系。根据一体化系统要求，设立与高校实际绩效管理需要相匹配的三维绩效指标库，包括数量、时效、成本等描述预期产出结果的产出指标，经济效益、社会效益、生态效益等描述预期产出质量的效益指标，以及描述预期产出效果满意情况的满意度指标，具体的明细指标应该细化量化并符合客观实际情况，反映预算执行成果，并根据绩效评价实施效果不断加以完善。

其次，事中执行全面多维的监督分析工作。对预算执行情况和绩效目标实现程度开展实时动态监督，选择重点部门或项目开展重点监控和定期抽查，对照设定的绩效目标分析指标完成情况、偏差产生原因、预计完成可能性等，对执行偏差和管理漏洞及时向相关部门和负责人预警，并采取有效措施进行纠正。

最后，事后实行合理有效的绩效奖惩机制。有效运用绩效评价结果，将其作为当年申请预算调剂的重要依据，作为以后年度编制预算和资金分配的重要参考，对执行评价结果优秀的部门给予一定奖励，对执行偏差率大的部门考虑减少预算，以此激励相关部门提高资金使用效益、优化资源配置，实现预算执行的闭环管理。

4.提高信息化建设水平，实现数据一源、互联共享共用

必须利用一体化改革契机，加强高校信息化建设水平，促进系统一体化、数据一体化、管理一体化。一方面，不断优化升级校内原有系统，增强系统兼容性，以预算管理一体化系统为核心方向，整合校内人事、预算、财务、采购、资产等各相关部门信息管理系统，打造全面统一综合的智能化数据共享分析平台，实现各业务部门数据深度对接和信息高效流通共享，更好地对全校数据进行全方位的统计分析，促进高新治理信息化现代化。另一方面，充分利用大数据、人工智能、区块链等高新技术手段，推动校内系统与财政部的预算管理一体化系统有效对接，比如利用智能机器人将所需相关信息自动读取并搬运至一体化系统，并不断提高智能搬运的高效性、准确性，减少人工处理，提升工作效率和工作质量。

5.加强业务培训，打造综合素质能力强的复合型人才队伍

预算管理一体化是全过程、全流程、全方面的一体化，系统中的各模块互相影响相互关联，深度融合了业务管理、财务管理、预算管理、信息技术等要素，亟需打造一支具备全面综合业务知识和专业技能的复合型人才队伍。一是针对一体化新政策和新系统，加强对相关业务人员专门的系统性培训，更新预算管理一体化新思想理念、拓宽财务业务管理新知识体系、提高预算管理一体化新系统使用能力。二是挑选各部门业务骨干组建预算管理一体化工作实施专班，在一体化工作实施过程中提供专业高效及时的服务保障、技术支持与沟通反馈。三是加强校内各相关部门的沟通交流学习，一方面，财务部门要了解全校各业务部门的运作流程和预算需求，才能更好地对预算、资金、资产进行有效管理；另一方面，业务部门也要了解一些基本的财务管理原则和要求，树立预算执行约束意识、提高财务报销合规性。

四、结束语

预算管理一体化改革作为一项系统性、长期性的重点工作任务，对高校财务管理工作提出了更为严格、更高标准的要求，高校应以此为有利契机、抓住改革机遇，全校“一盘棋、一条心、一股绳”，通过推动财务管理工作变革和转型，促进高校治理现代化和高质量发展。

········参考文献·····················

[1]财政部.预算管理一体化规范（试行）[S].2020.

[2]国务院.关于进一步深化预算管理制度改革的意见[S].2021.

[3]财政部.预算管理一体化规范（2.0版）[S].2023.

[4]王小龙.稳步推进中央预算管理一体化建设[J].中国财政，2022，（12）：30-32.

[5]马海涛，肖鹏.借力预算管理一体化提升财政管理水平[J].行政管理改革，2022，（8）：30-37.

[6]张绘.预算管理一体化改革实践、挑战与优化路径[J].财会月刊，2023，44（4）：115-122.

（作者单位：中山大学）