西方福利国家的“新社会风险”及启示

冉昊

自20世纪80年代以来，西方福利国家（以下简称“福利国家”）一直处于改革和调适中。在经历了80年代私有化和福利扩张并存的阶段、90年代“第三条道路”之后，福利国家的发展进入了一个新的阶段。进入新世纪、尤其是头一个10年之后，福利国家已经迈入了“后工业社会”。那么，西方福利国家正面临着怎样的新问题及其原因是什么？又是如何应对的？本文将对此展开探讨。

一、“新社会风险”的出现

福利国家发展初期，正值二战结束不久，出现了一系列的社会问题和风险，也就是所谓“鳏寡孤独”、因战致残者以及失业者。针对这些问题，福利国家通过政府的二次分配来确保弱势群体的基本权利。

可以说，直到20世纪末，福利国家所面临的基本问题都没有发生太大的变化。这些福利措施和社会政策，以现在视角观之，都属于传统意义上的社会风险，也就是社会保障所包含的基本内容。因此，这些问题也被称为“老社会风险”。

与之对应的是“新社会风险”。它由波诺里提出，是相对于“后工业社会”背景下的“老社会风险”而言。随着福利国家迈入新的世纪，福利国家原来所处的社会结构在经历了几十年沧桑后，也悄然发生着变化。如果说之前福利国家处在“后工业化社会”的话，那么此后福利国家实际上进入了后“后工业化社会”。由此带来的不同于福利国家发展早期的问题，被称为“新社会风险”。它主要表现为以下几个方面。

第一，工作和家庭的平衡被打破。传统福利社会的形态是男性主导。然而，随着女性地位的提高，性别关系更为平等，男性统治劳动力市场的结构开始发生变化。同时，双收入家庭子女所获得的教育可能好于传统家庭“男外女内”中的子女。但其潜在社会风险在于，原先家庭那种男女分工的平衡结构被打破。

第二，单亲家庭骤增。单亲家庭的传统来源主要是婚后离异的单亲家庭。近年来出现的新状况是，未婚生育的单亲母亲增加。这种迥异于传统家庭结构的新家庭带来了新的社会风险。以美国为例，其平均非婚生育率达到41%。导致非婚的母子家庭和其他家庭比高达1∶14，并由此导致这些单亲家庭相当比例陷入贫困。统计表明，单亲母亲家庭中的三分之一属于贫困家庭。有学者甚至认为，导致穷富的分叉点正在于家庭的完整性——非婚生子对贫穷的产生有显著影响。

第三，女性家庭责任的缺位。传统上对老弱病残家庭成员的照顾由女性来承担。然而，女性大量进入劳动力市场后，这一由女性承担的传统职责开始发生变化。然而接下来的问题是：这些家庭的老弱病残由谁扶养——政府吗？然而，家庭的责任缺位能否完全由政府来弥补？它可能带来许多新的社会问题和家庭问题。

第四，低技能和被社会淘汰技能的工人的生计带来新的社会风险。随着后工业化社会向后“后工业化社会”的转变，传统的制造业所需要的技术，逐渐被服务业所需要的新技术所取代。而那些拥有较低技术含量和过时技术的工人，则成为失业的主力军。这一群体数量庞大，失业后如果缺乏妥善安置，则可能带来很多新问题。

第五，新工作方式帶来的社会保障覆盖面不充分。后“后工业化社会”对人的工作方式产生了重要改变。更多的不连续性工作出现，比如一个亚马逊的店主可能同时是一家酒吧的酒保，但只在晚上酒吧营业高峰期才去兼职上班。那么，谁来为这个私营网络店主兼酒吧临时工提供社会保障？由此导致了社会保障覆盖的波动和不稳定。处理不好，可能带来潜在的社会风险。

二、“新社会风险”出现的原因

“新社会风险”的出现，其背后隐藏着深刻的原因。主要包括如下六个方面。

第一，全球化对福利国家的冲击效应明显开始显现。它主要表现有二。

一是意识形态的冲击效应。全球化作为自由主义意识形态的政策体现，其所强调的减少贸易壁垒和政府干预的政策要核，对向来重视政府干预和二次分配的福利国家产生了冲击。当然，也有不同意见。美国哈佛大学政治系教授保罗·皮尔逊认为，全球化并不是导致福利调适的原因；全球化只是伴随着福利调适而出现。而经济增长的放缓、政府承诺的无限放大，才是福利政策调适的主因。

二是对福利需求产生的冲击。全球化深刻地改变了发达资本主义国家的产业结构。虽说福利国家早已进入后工业化社会、甚或是后“后工业化社会”，但全球化使这些国家的制造业比重进一步下降，而服务业比重则不断提高。由此，制造业所需的专业劳动力技术类型不断下降，而服务业所需的专业性不高、但却更具流动性的劳动力技术类型不断增加。流动性强的劳动力，对社会保障的需求更具有弹性；而专业性强的劳动力，则对社会保障需求更具有刚性。很自然地，流动性强的劳动力增加意味着企业为他们提供社会保障的动力下降。对于全社会而言，这意味着通过初次分配来维系社会平等的功能下降了。于是，二次分配的重要性由此大大提高——维系社会基本平等的重任落在了二次分配的肩头，从而使得公共福利需求可能进一步加强。

第二，人口结构的深刻变化打破了福利供需的均衡局面。丹麦学者哥斯塔·埃斯平-安德森认为，人口老龄化是福利国家不能承受之重的外生原因，也是福利国家在进入后“后工业社会”不得不面临的新挑战。具体来说，人口的结构变化主要表现在两端。一方面，老龄化人口比重持续提高，导致福利需求不断膨胀。另一方面，低生育率导致青少年人口比例不高，这又为经济增长的内生需求埋下隐患——因为低生育率意味着劳动人口比例下降，进而福利供给能力不断减少。可见，人口结构的变化导致福利供需的不平衡，并使得家庭的结构问题和女性的家庭责任问题凸显。

第三，劳动力结构的改变冲击着现行的社会保障供给结构，从而导致社会保障供给侧不稳定，容易带来社会风险。比如在德国，过去由于其制造业比重较高，具有专业技能的工人数量较多，雇主有较高的激励提供保障；而随着产业重心从制造业向服务业的转变，具有一般专业技能的工人下岗失业，而具备通识性技能的工人数量因需求提高而开始增加，这也改变了德国社会保障供给的结构。此外，随着社会经济的发展，劳动力市场上的高技术劳动力需求越来越旺，这固然提高了劳动生产率和企业生产力，但同时也造成了低端薪酬劳动力进一步需求萎缩，进一步增加了失业。类似情况也出现在其他福利国家。大量具有一般专业技能的失业工人成为社会不稳定的导火索。

有研究对德国和英国的劳动力市场结构做过比较。结果发现，虽然两个国家都出现了失业保险紧缩和家庭政策扩张的双重化现象，但德国拥有更多的高级通识技术工人，而英国拥有更多的低级通识技术工人，所以德国的社会保障总体上优于英国，且德国失业工人的就业意愿高于英国，其社会稳定性自然也就强于英国。这种差别在某种程度上是因为高级的通识技术工人能够激励雇主提高社会保障的待遇；而雇主为低级技术工人提供社会保障的动力自然要小一些。

第四，女性进入劳动力市场深刻地改变了劳动力结构，对原有的家庭平衡产生强烈冲击，埋下了社会风险的隐患。它体现在两方面。

一方面，女性进入劳动力市场打破了原有的家庭结构平衡。女性逐渐进入劳动力市场，并不是短暫或过渡现象，而是一种长期趋势。这种转变减少了男女之间各方面的差异——无论是教育程度、工作投入和家庭状况等等，从而改变了过去“男主外女主内”的家庭结构。埃斯平-安德森就认为，家庭结构的变化是福利国家面临的新挑战的内源性因素。女性大量进入劳动力市场改变了原有的家庭平衡关系，可能造成老幼照料者的缺位。这是劳动力市场和家庭之间失衡的根本性原因。

另一方面，女性进入劳动力市场扩大了阶级差别。一种观点认为，女性角色的变化造成了新的社会不平等。其论据是接受了更好教育的女性往往来自于较好阶层的家庭，她们会追求更高薪或更体面的工作；而那些来自于底层家庭的女性，改变自身命运的可能性却会小很多，由此加大了阶级之间的差异，造成了新的收入不平等。同时，这些来自较好家庭背景、拥有更好教育的女性，更有可能选择和自己境况相似的男性结婚，从而造成了进一步的阶级分化。而由此带来的家庭收入的不平等，会导致对子女投资的不平等，使得这种分化具有制度黏性。无疑，这种观点在现实层面会显得有些偏颇，但仍有相当解释力。

第五，资本主义市场经济制度的差异，也在客观上推动了新社会风险的产生。它主要表现在两个方面。一是不同的市场经济制度导致新社会风险的大小有差异。北欧社会民主主义国家通过政府的直接福利供给，同时拥有强大的工会，所以社会风险可以应对得更好、潜在风险也可能较小。欧洲大陆的法团主义国家在福利供给上出现了内部人和外部人的差异，因而实际上造成了新的福利供给的双重性，为新社会风险埋下一定隐患。而自由主义福利国家，则更多地通过社会供给而非政府来应对新挑战，比如卡梅伦政府倡导的“大社会”，以及一些相应的社会投资手段，这可能造成政府对社会风险的把控度相对比较低。二是不同的市场经济制度对性别不平等造成的风险有差异。如协调性市场经济制度就比自由市场经济制度对性别的不平等产生更大影响。协调性市场经济制度属于对专业技术需求度更高的制度，比如对特定的企业技术（firm skill）和行业技术（industry skill）的需求就更高。这些行当由于工作量大、劳动强度也大，因此更需要传统的男性技工。所以在招募员工时对男性就会有偏好，客观上促进了性别的不平等——术语叫作“性别隔离”（gender segregating）。因此我们说，协调性市场经济制度中专业技术行当的性别不平等，有可能为社会埋下风险。

第六，风险转移积聚为新社会风险埋下隐患。其中一种趋势是个人风险向社会风险的转移。传统的风险多为分散的、由个人承担的，但福利的发展使得风险逐渐聚化，逐渐演变为社会风险。其主要表现是：阶级风险——由于阶级差异带来的社会风险；毕生风险——在一生中的不同阶段所面临的不均衡分配的风险；代际风险——风险在不同代人间传递。

三、应对和探索

针对后“后工业化社会”的新社会风险挑战，福利国家采取了一系列应对和探索措施。

一是改善人口结构。主要从两个方面来做。一方面，鼓励人口生育。比如德国，“提高生育率已成了德国的一项重要国策。德国政府规定，停职在家照顾孩子的父母全年每月可得到相当于税后月收入2/3的补贴，每月最高可达1800欧元。如果父母中的一方继续停职2个月，则可享受14个月的补贴，即最高为2.52万欧元的生育福利津贴”。另一方面，延迟退休年龄。近年来，西欧诸国都在调整退休年龄。如德国把退休年龄延长至67岁，英国将退休年龄延长至66岁，以此来平衡其巨大的福利缺口。

二是实施新的家庭政策。一方面，通过保障家庭基本收入来促进家庭和谐。另一方面，加强对单亲家庭母亲的职业培训。在雇佣支持型政策（employment-friendly policy）上，通过支持“局外人”以及青年人的就业来确保其基本生活，以及通过协调工作和家庭平衡来弥补家庭成员因工作造成的扶助老幼的角色缺位。此外，在越来越多女性进入职场的同时，政府考虑为更多家庭设置各类补贴项目，并向收入低于一定标准的家庭倾斜。

三是积极促进后“后工业化社会”的产业结构调整，以改善劳动力市场的结构。很多福利国家在探索后“后工业化社会”产业结构的合理比重。总的来说，服务业比重较高是后工业社会的重要特征。但进入后“后工业化社会”，服务业的比重不宜继续增高，而适当比例的制造业是必须的。金融危机冲击下德国的经济之所以未受重创，和它的制造业比重合理有重要关联。

四是以就业带动低端劳动力市场的发展。要确保低端收入和低技术水平劳动力市场的存在，这样才能使这类劳动力不至于失业而导致社会的不稳定。

总之，福利国家在进入后“后工业时代”，其所面临的一系列“新社会风险”，迥异于福利国家发展初期所面临的那些传统的社会保障问题。这些“新社会风险”总体上呈现出问题复杂性加剧的趋势。福利国家发展初期的问题主要是涉及弱势群体及复原伤残军人等基本社会保障问题，它们只需要通过国家的二次分配就可以解决，因而福利越扩张越好。新时期的问题已经不是单一的社会保障问题了，它涉及公私混合问题、女性主义、乃至和“全球化”以及自由主义相关的意识形态问题，更加考验福利国家政府处理复杂问题的能力。因此，深刻理解福利国家在后“后工业化时代”所面临的“新社会风险”及其原因和应对措施，并非易事。这不仅对我们理解福利国家的变革和发展甚为重要，也对我国福利体系建设和发展具有重要的借鉴意义。