发展适度普惠型社会福利的意义

张军

一、适度普惠型社会福利的缘起

“普惠型社会福利”的概念最初起源于西方国家，主要是源自西方学者对西方福利国家类型的划分。“普惠型社会福利”是一种发展水平较高的社会福利模式，其主要代表是瑞典、丹麦等北欧福利国家；“补缺型社会福利”是西方资本主义发展初期的一种社会福利模式。美国学者威伦斯基和莱博提出了“补缺型社会福利”和“制度型社会福利”两种类型。前者又被称为剩余型社会福利，主要是指市场和家庭遇到困境时国家提供的福利；后者基于全体公民的福利需求，在一定程度上具有普救主义的特征。英国社会政策大师蒂特马斯也认为社会福利可以划分为机制和补缺两种类型。其中，机制模式属于一种分配性的服务制度，它面向全民，覆盖面大而且具有一定普遍性；而补缺模式是一种有选择性的服务。两者结合起来就构成了普惠型社会福利。普惠型社会福利的政治基础可以从马歇尔对公民权利的论述中得到。马歇尔从历史的宽广角度出发，解释了人的自由价值与实质以及追求普遍、平等的社会福利。除此之外，还有学者提出了另一种划分社会福利的方法，即“选择型福利”和“普惠型福利”。前者仅针对一部分公民，采用家计调查的方式确定福利资格；后者针对全体公民，所有公民都具有福利资格。不同学者对普惠型福利国家的称谓不同，如“普惠型制度化福利国家”“制度化全面型福利国家”“社会民主型制度化福利国家”等。虽然表面上称谓不一致，但实际意义却大致一样，主要是指面向全民提供社会福利，具有较高福利水平的普惠型福利国家。在福利水平较高的普惠型全民福利国家，福利普惠主义是其基本原则，也就是说福利对象面向某一阶层或者全社会公民，所提供的福利服务是无差别、完全一致的，而并不是只面向低收入弱势群体。普惠型社会福利的理论基础是马歇尔的公民权利理论，只要相应的社会成员具有公民身份，即可享受社会福利服务。瑞典、挪威等斯堪的纳维亚国家的“社会民主型福利模式”就代表了全民普惠型福利制度。这些国家在社会各个阶层拓展了去商品化社会权及普惠主义原则，并且相应的社会福利水平特征也十分明显，“……以强调普遍的平等为特征——没有人享有特权，也没有人应当被排斥在外——它要确保所有人获得充足的资源……确保所有家庭在渴求得到所需资源时，社会上每个他人都能以共同援助的方式发挥作用”。

在我国，“普惠型社会福利”的概念兴起源自对社会公平理念的追求。中国共产党十六届六中全会提出了要建立覆盖城乡居民的社会保障制度，这种城乡贯通的社会保障制度无疑是对以前城乡分割社会保障制度的一种质的进步，也体现出普惠型社会福利已经成为一种政策趋势。学术界普遍认为，目前我国还是发展中国家，经济和社会发展水平还不高，特别是人均国民收入比较低，因此应当构建与经济发展水平相适应的中国特色适度普惠型社会福利制度。很多学者还特别强调应警惕福利国家的教训，不能照搬福利国家发展普惠主义的经验，避免因发展高水平福利而陷入“福利陷阱”。因此，发展福利应当结合中国国情，建立与中等发展水平相适应的中国特色社会福利制度。

“适度普惠型社会福利”概念的提出源于对中国社会福利制度改革取向的选择。这种取向大致可分为三种观点：第一种观点认为社会福利模式应该重视底线公平，也就是说要摒弃“补缺型”模式，在革新社会福利制度时，要遵循公平、公正和共享等原则，实现经济社会发展成果的全民共享，始终追求经济与社会均衡发展的价值目标。第二种观点继续坚持“补缺型社会福利模式”，反对实行城乡均等、覆盖全民的普惠型福利模式，认为普惠型福利制度模式容易让中国患上福利国家的“福利病”。第三种观点是以上两种观点优缺点的综合，提出应该推行适度普惠型社会福利制度。例如，王思斌提出，适度普惠型这一社会福利制度是面向全民并且适度的一种福利制度，在构建过程中务必要坚持政府的责任优先。代恒猛表示，在经济社会转型的时期，我国国内的社会福利制度改革一方面要兼顾“补缺型”社会福利的特征及理念，另一方面要兼顾“普惠型”社会福利的特征及理念。张映芹从我国分配领域所凸显的贫富差距、收入差距出发，分析了我国现阶段权利、福利等资源分配的不平等，主张应该建立一种立基于我国经济社会的实际，面向城乡居民的“广覆盖、低水平、适度性”的社会福利制度。郑功成认为，适度普惠型社会福利制度的特点是兼顾弱者照顾和全民普惠，具有适度普惠的特点，与经济发展水平相适应，既不滞后也不超前。褚福灵认为，适度普惠型社会福利制度是“人人享有适度社会福利”的制度，以个人缴费与政府补贴结合为特征，既覆盖全体居民，又根据劳动收入不同区别对待，其中，“人人享有”是指制度要覆盖全体国民，力争人人享有相应的社会福利待遇；“适度福利”是指个人缴费与政府补贴相结合，保障国民的最基本生活水平。

二、适度普惠型社会福利的内涵及特征

适度普惠型社会福利是从传统的补缺型社会福利向普惠型社会福利过渡的形态，它以普惠主义理念为价值引导，与我国目前的时代特征相吻合。它以公平、正义、共享原则为指导，由政府和社会基于我国的经济和社会状况，向全体国民提供的、涵盖其基本生活方方面面的，有差别、多层次的共享性社会福利。如基本生活福利、养老福利、健康福利、教育福利、住房福利、就业和工作福利和社会福利服务等内容，其福利水平遵循着适度的原则。其中，“普惠”对应“补缺”，在同等条件下，所有的民众都应该享受到同等水平的社会福利，体现的是基本公共服务均等化；福利对象覆盖全体公民，使经济社会发展成果更多地惠及广大民众。“适度”是指我国社會福利建设具有阶段性。一国或地区的社会福利制度水平高低只有与经济社会发展相适应，才能实现经济和社会的协调发展。福利国家高福利水平带来的福利国家危机给我们提供了一定的借鉴，因此，适度性体现了减弱福利刚性的特征。

首先，适度普惠型社会福利具有全民覆盖、广泛普及的特征。从社会福利覆盖的对象来看，适度普惠型社会福利不仅要覆盖贫困群体，老年人、残疾人、妇女及儿童等社会弱势群体，还要覆盖全体社会成员。从社会福利的内容来看，适度普惠型社会福利所提供的社会福利是以社会成员的基本福利需要为中心的社会福利需求。它主要包括基本生活福利、教育福利、住房福利、养老福利、健康福利、就业和工作福利、社会福利服务等内容，全面满足全体社会成员的基本福利需求。

其次，适度普惠型社会福利具有形式综合、方式多样的特征。目前，从社会福利的基本形式来看，适度普惠型社会福利将包括现金福利、实物福利和服务福利这三种主要的形式。这三种福利形式各有自身的优点和缺点，适度普惠型社会福利强调这三者之间的协同和互补，构成一个综合性社会福利体系。从提供方式來看，适度普惠型社会福利将涉及国民生活的方方面面，主要包括社会救助、社会保险、社会优抚、社区服务、社会工作服务、公共福利和社会互助方式。

再次，适度普惠型社会福利具有多元供给、注重发展的特征。适度普惠型社会福利具有福利供给主体的多元性。福利提供的主体包括政府、市场、家庭、工作单位、社区组织和个体，其原有的单一目标和形式的福利将被多元混合的组合福利所替代。适度普惠型社会福利具有发展性、注重能力提升的特征。适度普惠型社会福利其目标不仅是维持生存、缓解贫困，更在于增强社会成员维持生计的能力、增进全民的福利，因此社会福利建设将更为积极主动，注重人力资本投资，社会成员的能力建设。

最后，适度普惠型社会福利具有适度福利、弱者优先的特征。这里所谓的“适度”有两层含义：一是从历时态来看，社会福利水平要随着经济社会发展水平的不断提高而保持动态的调整，遵循渐进式发展道路；二是从共时态来看，社会福利水平要与现有的经济社会发展水平相适应，既不超前，也不滞后，而要恰到好处。适度普惠型社会福利的“适度普惠”就是中等水平的社会福利，就是适合我国经济发展水平和福利文化实际的社会福利。“弱者优先”是福利供给首先面向“老弱病残幼”等社会弱势群体，主要是通过家计调查将公共福利资源供给社会的“最不能自助者”。

三、建设适度普惠型社会福利的意义

1.适度普惠型社会福利建设有利于维护社会公平正义。社会福利的一项重要功能就是通过强调社会成员参与的机会公平、提供基本生活福利和解除后顾之忧和实现国民收入的再分配，通过以上方面使社会形成一定的公平。采用建立和实施社会福利制度来维护社会公平，继而使全体公民的福利需求得到满足，而社会福利也能够从多方面来维护社会公平。当前，社会不平等主要体现在以下三个方面：第一是收入差距的扩大。我国城乡居民的收入差距非常显著，在不同区域内，居民收入的分配也明显不平等，第二是持续加大的贫富差距。最近几年，国内最富有的10%的人口收入是最贫穷的人口收入的近20倍。据中国社会科学院有关数据显示，1978年我国的基尼系数为0.18，2008年高达0.496，接近0.5的高压线。2022年有所下降，但仍为0.47。第三是公共产品分配不均衡。在我国，公共产品分配的不均衡问题比较严重，尤其是在卫生领域、教育领域，以及社会保障领域，公共品的分配不均衡问题表现得尤为明显。最主要体现为：国家在提供公共产品时呈现出十分显著的城乡差距。相较于城镇居民而言，农村居民所享有的教育资源非常少。农村居民所享有的社会福利，不管是福利范围、水平、权利还是项目等方面都与城市居民存在着较大的差距。

适度普惠型社会福利制度通过对贫困和贫富悬殊的适当调节，起到缓释社会矛盾的“社会稳定器”的作用。政府要对社会福利制度安排与政策设计进行调整，在调整政策设计和制度安排之后，必须要对以往的社会福利制度在公平性方面的不足加以弥补，着重关注社会低收入群体，以提高其社会福利水平，促进实现社会公平的目标。概而论之，收入初次分配的基本原则是按劳分配和效率优先的原则，收入再分配的基本原则是按需分配和公平优先的原则。在未来，我国要重视社会福利制度安排中再分配维护社会公平的功能，让改革发展成果更多惠及全体社会成员。特别是要以广大民众的基本福利需求为制度建设的基本导向，通过发挥社会福利分配机制的调节功能，缩小低收入阶层与富裕阶层之间的收入差距，增进社会公平，实现共同富裕。适度普惠型社会福利制度可以在保障国民基本生活的基础上，通过对国民收入实行再分配，发挥稳定社会、缓解社会矛盾的功能，从而真正成为社会的“稳定器”和“社会安全网”。因此，构建适度普惠型社会福利制度已成为我国实现社会和谐发展的客观基础与必要条件。

2.适度普惠型社会福利建设有利于统筹经济社会协调发展。改革开放以来，我国的经济水平得以不断增长，并且经济增长的速度一直都比较高。但是社会发展相对经济发展却显得缓慢，这从社会发展指标落后于经济发展指标可见一斑。社会发展指标通常用HDI指数来衡量。HDI指数是联合国依据健康、平均预期寿命、教育、收入等指标进行计算所得，用于对某一国家或地区的人类与社会发展程度进行衡量，它是反映某一国家或地区教育、人类健康、社会福利这三方面发展水平的关键性指标。近30多年来，国内经济增长速度一直稳定在5%～8%左右，但教育指标和人类健康指标则明显比较滞后。发展的本质是人的幸福和自由的扩展，经济发展和社会发展都是重要的方面，两者并不能彼此涵盖，它们具有相互独立的意义和测度方法。社会发展如果不是更加接近发展的本质，也具有不低于经济发展的独立重要性。经济发展并不能自动将其产生的财富以合乎人类发展需求的方式加以配置，一套独立的福利机制对于经济和社会发展的协调是必须的。

20世纪80年代开始，我国对国有企业进行改革，社会福利制度一直作为与国有企业改革的制度配套措施来加以制度变革，社会福利制度缺乏明确的制度定位。改革开放以来，我国的社会福利制度正在逐步从为经济体制的配套制度中独立出来，形成了一个相对独立的制度体系，但其独立性上尚未完全达成。从根本上来说，社会福利的目标是满足所有公民的精神与物质服务福利需求。在这当中，既包含了与经济体制相关的地方，也就是说与市场经济体制运行相适应，又有不能仅仅依靠市场手段和市场机制来实现的方面。例如，对于弱势群体的福利需求满足涉及社会公平、公民权利等方面的内容就不能通过市场机制来实现。社会福利制度如果成为经济体制的附属品，那么就会失去存在的意义，也无法获得真正的发展，必然会出现社会福利发展落后于经济发展的结果。近年来，在我国珠三角和长三角等经济发达地区出现的“民工荒”问题，其中一个深层次的问题就在于在现有城乡二元结构下，农民工所需要的养老、医疗、住房、子女教育等不能与当地市民享有相同的福利待遇，因而“民工荒”的实质是“民工福利荒”，仅仅依靠提高工资待遇和改善劳动条件，还无法完全处理当前农民工不足的问题。对于新时期的农民工而言，完成农民工向产业工人身份转变的关键也在于成为市民的利益诉求能否实现，他们的基本福利需求能否合理满足。因此，只有建立更加完善的适度普惠型社会福利体系，满足各类人群的福利需求才能统筹经济社会协调发展。

3.适度普惠型社会福利建设有利于人力资本投资和积累。对于中国而言，在全面构建社会福利体系时，必须要从国家长期发展视角出发，要对未来面临的挑战有所预期，从而有针对性地设计中远期目标，从而规避可能发生的各种问题。适度普惠型社会福利强调对社会问题的“上游干预”，包含着内在的中长期战略眼光。当前，我国的福利政策呈现出“下游干预”趋势，当然这也是一种应急的模式。从其弊端来看，这种模式的收益水平较低，反应相对比较被动。对于社会问题，“上游干预”比“下游干预”更为重要。

基于反贫困视角来看，贫困的最主要原因在于人力资本投资不足，从而形成“贫困—人力资本投资不足”的恶性循环。从世界竞争格局来看，我国参与竞争的重要优势在于劳动力成本的相对优势，从另外一个角度看则意味着国内劳动力基本素质不够高，为商品或生产提供更多附加值的能力不足。而限制劳动力价格最重要的原因在于人力资本投入不足，后果是国内会存在庞大的低收入人群。如果社会保障体系建设不足，会使他们陷入贫困的边缘。而处于贫困边缘的人群可能会因为偶然性意外而致贫。近年来，医疗与教育开支是城乡居民致贫的重要影响因素，与之相对应的是，如果经济收入水平不高，在一定程度上会严重影响子女教育与就业，于是形成“人力资本投入不足—贫困—人力资本投入不足”的循环。从诸多影响因素来看，人力资本一旦受到损失，会使家庭生计丧失自我恢复的可能，任何外在的支持都会变得力不从心。因此，注重人力资本的投资，打破恶性循环，从而实现贫困的源头解决，这不仅是社会福利政策面临的重大挑战，而且也是构建和谐社会的内在要求。从另外一个视角来看，社会发展和经济延续都离不开“人”这个根本要素，能够最大限度地调动人力资源的效能，才是国家竞争力根源所在。

所以，在人力资本上进行投资，是提升国家竞争能力的关键因素。从实践角度来看，人力资本对经济效率的积极作用已经被大量研究所证明，特别是基于全球一体化发展格局基础上，人力资本的重要性更为突出。有鉴于此，随着我国市场经济体制改革的不断深化，国内的社会福利政策必须要基于保护和培育人力资本角度出发，采取更为积极有效的福利政策，虽然在某种程度上投资于人力资本会增加支出，但其产生的综合效益却是永久的。