中国式现代化背景下超大特大城市基层政区治理困境及其优化路径

摘要：超大城市成为我国迈向社会主义现代化强国的核心载体，然而超大特大城市由于其高度的流动性、变动性、复杂性、风险性等特征，使得基层治理往往由于缺乏空间协同机制而变得捉襟见肘。行政区划作为空间治理工具，不仅可以助推超大特大城市治理现代化，也是中国式现代化的重要路径。在论述现代化进程中超大特大城市重要性基础上，对其治理现代化进程中基层政区的治理困境和优化路径进行了探讨。

关键词：中国式现代化；基层政区；超大特大城市；治理现代化

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2023.06.007

一、中国式现代化离不开超大特大城市治理现代化

党的二十大报告指出：从现在起，中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标，以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。

中国从全面建成小康社会进入到全面建设社会主义现代化强国的重大历史转折阶段，城市战略更加凸显，并且城市发展好坏决定中国能否跨入中等收入陷阱，迈入发达国家。2020年，中国GDP总量超过100亿元，2019年人均GDP首次超过1万美元，距离高收入经济体门槛（约为12600美元）仅一步之遥。从国际经验来看，二战以来世界上100多个经济体在追赶发达国家，但成功跨越“中等收入陷阱”实现赶超的仅仅有12个，赶超成功率只有10%左右。而这些在人均GDP突破1万美元后陷入“中等收入陷阱”的国家往往是其城市出现了问题，特别是大量拉丁美洲国家，以及一些东南亚国家，由于城市不堪重负、“贫民窟”蔓延，甚至衰败，导致将整个国家拖入泥潭，无法实现现代化进程再上一个台阶。包括一些发达国家有些城市由于出现衰败，甚至破产，也引发了经济社会问题。

因此，如何在我国常住人口城市化率超过60%，从全面建成小康社会进入到全面建设社会主义现代化强国的新发展阶段，以及新冠疫情后我国进入“逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”，进一步优化我国城市发展战略，特别是代表国家参与全球竞争、率先实现现代化的超大特大城市的发展战略就显得更加重要。一方面，超大特大城市作为国内国际双循环相互促进的核心节点，在当前全球新格局、城市区域化背景下其重要性凸显。例如，十九届四中全会提出“优化行政区划设置，提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力，实行扁平化管理，形成高效率组织体系”，国家十四五规划再次指出“提高城市治理水平、加强特大城市治理中的风险防控”；另一方面，超大特大城市自身发展也到了一个需要加快转变发展方式的新阶段，正如二十大报告指出的“坚持人民城市人民建、人民城市为人民，提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。”

从中国式现代化的五个特征而言，超大特大城市治理与中国式现代化也有紧密的对应关系。从“人口规模巨大的现代化”角度而言，正如新型城镇化是以人为本的城镇化，超大特大城市现代化也是一个特定的超大特大空间内所有市民的现代化过程，这个过程中需要把握好城市整体规模和最基层管理单元规模的适域化甚至最优化，以实现市民与城市的和谐。“全体人民共同富裕的现代化”在超大特大城市治理中国式现代化中，体现的则是市民与城市其他市民的关系，城市特别是超大城市作为一个独特空间，其使命就在于通过集聚和规模效应发展经济、创造财富，国外的超大特大城市可能因为这种效率而使得城市成为“有钱人的城市”“有名人的城市”，而人民城市强调是通过基本公共服务均等化等方式，实现全体市民的共同富裕。“物质文明和精神文明相协调的现代化”是强调人与自己的关系，人不仅需要外在的物质财富也需要文明素质、利他精神、公益慈善等精神文明。对于超大特大城市而言，不仅需要城市硬实力让自己强大，也需要城市软实力让自己伟大。“人与自然和谐共生的现代化”，从超大特大城市治理而言则是如何保护城市生态环境，建设公园城市和美丽街区，当然也包括如何更好应对自然灾害、极端天气以及重大疫情挑战的现代化。“走和平发展道路的现代化”，从超大特大城市治理而言，则是如何能实现自身发展与周边区域协调发展，以及外来新市民如何更好融入城市等治理的现代化。

二、超大特大城市治理现代化离不开基层政区优化

行政区划作为调节空间关系的重要治理工具，它在我国城镇化进程中发挥了重要作用，也做出了重要贡献。而超大特大城市治理的中国式现代化，政区治理无疑也仍将扮演重要而独特的作用。

一方面，从世界范围来看中国的行政区划历史最悠久、内容最丰富，也是我国城镇化进程中最具中国特色的空间治理工具之一。另一方面，正如前述超大特大城市治理中国式现代化的五个特征中，行政区划在其中也密切关联。包括行政区划调整对城市规模治理的促进优化作用，将更好实现超大人口规模城市的现代化；基层区划调整对基本公共服务均等化的促进优化作用，将更好实现城市的空间均衡发展和公平正义；政区地名的历史保护以及人文化、美感化调整也是提升城市软实力的一个路径；政区层级的扁平化改革和边界治理等，对超大特大城市应对自然界各种风险挑战提供了路径，而参考政区建制化逻辑的“河长制”等管理创新也对生态治理提供了政策工具；行政区划的合并与跨界联动在超大特大城市区域化发展中，有着其独特的减少空间交易成本、提升整體空间治理效率的重要功能。

特别是在提高超大城市综合承载能力、资源配置能力和风险防控能力方面，优化基层政区结构设置可谓是一个重要影响因素。优化基层空间配置就是通过构建幅员适度、建制清晰、层级合理的基本治理单元体系，以提升街镇乡-村居等基层治理能力现代化水平。夯实超大城市基本治理单元，不仅可以为“内循环”提供坚实的社会稳定基础支撑，也是有效防控重大突发应急事件的基础保障，更是推进超大城市治理现代化的重要手段。

三、当前我国超大特大城市基层政区设置的不适应性分析

“基础不牢、地动山摇”，超大特大城市由于其高度的流动性、变动性、复杂性、风险性等特征，使得基层治理需要更为精巧科学的空间配置才能实现基层秩序与活力之间的平衡，进而有利于整个城市的运行，否则要么导致基层问题频频，要么使得行政管理成本过高。从超大城市空间配置近年来的突出问题及其未来挑战来看，主要有以下几个方面：

（一）都市圈视域下超大城市郊区新城建制的不适应

十九届四中全会提出“优化行政区划设置，提高中心城市和城市群综合承载和资源优化配置能力，实行扁平化管理，形成高效率组织体系”，如何在都市圈视域下提高超大城市综合承载能力，大力发展郊区新城是一个重要路径，如何让新城发力和高效治理，其中的政区建制是一个重要影响因素，新城建制如果不能有效协调“市—区”关系，则要么难以发挥全市统筹全域空间发展的优势，主城—新城—都市圈内市域外城市的整体资源配置能力低；要么难以发挥新城的空间、生态和后发优势，新城发展动力、积极性和特色性不足，甚至成为“灯下黑”。

（二）基层空间单元人口过多，凸显精细化治理能力不足

我国超大城市在发展过程中有意无意地形成了诸多超大社区，包括亚洲最大社区北京“回天”社区、上海的7个镇实有人口超过30万（根据七普最新数据）等。虽然在实践中“大有大的管法、小有小的管法”，但在应对新冠疫情等重大突发事件时，过大的空间单元人口规模可能会带来社区韧性的不足，甚至突破管理底线，例如难以实现“封闭管理”等。此外，基层空间单元人口规模过大，也影响了基本公共服务供给的“最后一公里”，不仅降低了公共服务的可及性，也难以更好匹配社区居民的实际需求。

（三）基层建制单元撤并过多，引发“被撤制镇”治理衰败

新世纪以来，随着乡镇撤并在全国陆续推进，对于超大城市而言确实起到了做大乡镇工业园区、促进村民集中居住、农业向规模经营和大户集中等政策效果。但是不少基础较好的乡镇由于建制撤销和行政中心迁移，出现了严重的衰败，包括基础设施年久失修而严重影响安全管理、公共服务供给不足而严重影响老镇居民获得感、导致民俗文化遗产保护不力甚至破坏等。

（四）基层城乡转换不规范，导致居民认同模糊难以适应

由于缺乏村改居、乡改镇、镇改街道等标准，基层建制的城乡转换过快导致了居民认同模糊等问题。2019年笔者对441名上海市居民开展的问卷调查显示，对于自己生活的小区，11%的被调查者不知道自己居住在乡、镇或街道；而对于自己工作的地点，19%的居民不知道基层建制类型，还有5.67%的居民认为没有必要知道基层建制类型。另外，当问到居住地从乡变更为镇或者从镇变更为街道时候公共服务是否有变化时，均有三分之一以上的居民认为没有变化或者无法判断。

（五）基层空间架构不合理，致使跨层级和跨边界治理难

一方面，随着重心下移、资源下沉、权力下放的超大城市治理结构改革，基层也承担了很多改革创新任务，而这些任务的完成对基层空间架构提出了新的需求。没有合理的基层空间架构，易于导致资源配置的不科学，例如社区防控中的封闭式管理、社区新基建、城市网格化管理等。同时，没有相对稳定和科学的基层空间架构作为“锚”，极易导致基层公共服务供给出现碎片化、随意化、嬗变化等问题，例如包括托幼和养老等在内的15分钟社区生活圈建设以及基层党建服务中心等布局不合理，进而影响城市精细化治理效能。另一方面，在一些省界毗邻地区，例如，上海的金山区枫泾镇与浙江的嘉兴市新埭镇等就曾因为农村土地划分问题而出现过空间飞地，这些飞地经常发生断头路、交通巴士短缺、流窜作案猖獗、垃圾治理难、环境保护不力等问题。

（六）基层建制名称缺乏规范和人文美感

在超大城市郊区快速城镇化进程中，为更好应对城乡接合部的过渡性管理，一些基层建制的名称不甚规范，例如上海新城出现的“嘉定镇街道”“南汇新城镇”等通名专名化的情况，以及菊园新区管委会、工业园区管委会等准政区表述。此外，在居委会取名上，也存在缺乏人文美感的情况。例如，根据2018年上海市16个区4364个居委会名称的全样本分析表明：一是上海三分之一以上（1495个居委会，占比34.26%）的居委会名称是以数字排序作为居委会专名，如“张庙街道通河八村三居委会”“兆林新村第十六居委会”等。这样的命名缺乏美感和人文性，不利于形成居民的归属感。二是全市20.23%的居委会中带有“村”这一名词，以“**村居委会”命名在上海非常普遍，如上南八村居委会、三林新村居委会等。尽管这一方式具有继承性，但也可能造成一定的误解，可以进一步优化。三是居委会名称中出现“路、弄、街、里”等路名来给居委会取名的占到9.76%，例如，“中山东一路居委会”“谈家桥路80弄居委会”等，这样的取名虽然便于居民通过地理交通位置来寻找和记忆，但总体上也有局限性，可以从地名创新角度采用更有美感的取名方式。

（七）超大城市全面数字化转型对基层政区格局的影响

正如习近平总书记指出：“让城市更聪明一些、更智慧一些，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路”。超大城市在数字化转型上具有先发优势，在“城市大脑”“数字政府”“一网统管”等数字治理背景下，基层政区格局也需要及时调整，包括数字化治理为缩减行政层级、推动扁平化改革提供了技术支撑，这对于“二级（三级）政府、三级管理、四级网络”體制将带来重塑性的调整。据调研，目前中心城区市辖区在数字化治理中的定位就较为模糊，市里作为制定标准、统一指挥、构建底座的定位较为清晰，街镇村居作为一线发现、落实处置、反馈效果的定位也较为清晰，而市辖区在其中的定位目前较为模糊；此外，在数字化治理背景下，管理幅度大为拓展，对于超大城市、超大区域以及超大街镇和社区而言，可以利用数字化手段实现宽幅度的精细化治理，这就为进一步缩小基本管理单元的尺度提供了可能。

（八）城区街道办事处政府驻地办公空间难以适应治理重心下移，驻地迁移需求较大

随着重心下移、职能下沉，目前超大城市街道办事处职能不断丰富，可现有的办公空间还是基于以往的职能来设计的，加之随着中心城区物业价格的高升以及资源的稀缺，街道办事处办公空间就近扩展的难度一般较大，特别是数字治理转型中，街道办事处往往也需要配置一块较大的电子显示屏及其相应的指挥空间，目前的街道办事处一般很难腾出这样的空間。因此，街道办事处目前往往是在辖区内分散布局社区事务受理中心、社区文化活动中心、城市运行数字化管理中心等机构，由于功能分散布局，使得街道办事处在统一领导、集中指挥上存在一些不便利。面对这样的实际问题，不少街道纷纷提出迁移驻地的行政区划调整需求。

四、优化基层政区设置助推超大特大城市治理现代化

（一）以15分钟社区生活圈为标准划定基层治理规模

随着我国社会主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾，提高公共服务的均等化和可及性成为超大城市治理的核心目标。近年来各大城市纷纷推出了建设15分钟生活圈的目标，以打通基本公共服务供给的“最后一公里”，无疑空间配置是实现这一目标的关键工具。围绕15分钟生活圈，笔者在上海进行了15分钟步行距离的实证研究，发现在居委会辖区人口平均1500户的设置下，要实现15分钟社区生活圈目标，最优的基层区划设置是：当人口密度为1万人/平方千米时，街道辖区2—3平方公里，服务2—3万人，下设10个社区，这也是克里斯泰勒中心地理论的最优行政管理幅度。当然，如果市中心区人口密度高于1万人/平方千米或者郊区人口密度低于1万人/平方千米时，街道面积可做相应调整，但应不小于2平方千米。[1]

（二）以创新“中间层”探索“新型街区制”，实现“行政减层和服务加层”

超大城市在数字化转型等背景下具备了“扁平化”改革的条件，因此超大城市理应也有一个“超大基层”。然而，超大城市居民在公共服务需求上则越来越注重品质化层次化，如何实现超大城市治理所需的“扁平化”与公共服务供给所需的“多层化”的平衡，需要在基层空间结构上进行探索创新。

上海针对中心城区居委会规模太小导致的服务能级和质量不足、街道规模太大产生的精准性可及性不高的问题，通过在街道办事处-居民委员会“中间层”设置“邻里汇”“睦邻中心”“市民驿站”“邻里中心”等“新型街区制”探索，实现了超大城市治理所需“扁平化”与公共服务供给所需“多层化”之间的平衡。同时，在郊区和乡村设置非行政层级属性的“基本管理单元”、析出街道等做法，破解快速城镇化进程和乡镇撤并导致的镇域居民公共管理和公共服务供给不足等问题

与此同时，上海还在郊区和乡村设置非行政层级属性的“基本管理单元”，[2]配合镇管社区或析出街道等做法，破解快速城镇化进程和乡镇撤并导致的镇域居民公共管理和公共服务供给不足等问题。“基本管理单元”设置包括“3+3+2”的机构体系，即“社区事务受理中心、社区文化活动中心、社区医疗卫生中心”“派出所、城管、市场监督管理”以及“社区党委、社区管理中心”的标准设置，设置机制则通过各街镇申报，市辖区初审并上报市民政，由市民政联合相关部门最终审核确定，并予以相应的人财物支持以及进行实地验收。这一“中间层”“过渡性”的非行政层级设置以较低成本解决超大城市郊区城镇化进程中区划变动的消极影响，并化解撤并乡镇带来的历史遗留问题。

（三）以完善设置标准推进“城中镇”“园中村”建制改革

超大城市的快速城镇化阶段已基本完成，在后续城市更新和内涵式发展过程中，城乡建制转换的需求逐渐稳定，但一些历史遗留问题也亟待化解。一方面，要更加谨慎推进城乡基层建制的转换，建立科学合理的建制镇和街道办事处的设置标准，积极稳妥地推进有调整需求的乡镇；另一方面，要加快“城中镇”“园中村”等改造，从空间的精细化管理和居民村民的高品质服务出发，而不是从管理者利益出发，制定妥善处理农村集体资产、适时推进村改居、镇改街道的工作。

（四）以空间架构设置的优化达成不同管理服务目标

例如，优化邻里中心（也有睦邻中心、市民驿站、家门口服务等提法）的空间设置，其核心是对于居民区规模偏小而街道办事处规模偏大时，构建既贴近居民利于“熟人社区”打造，又能有一定规模效应的新型“社区服务层级”。再如，优化城市“一网统管”和网格化管理中的网格划分（网格大小以网格员一天步行范围能覆盖的网格为依据）、政务服务“一网通办”中的线下设施布局以及有些城市推出的党建服务中心空间设置。此外，可借鉴上海金山区和浙江嘉兴市毗邻党建的方式，通过党建联建、交叉任职等方式来破解毗邻地区的治理问题。例如，上海金山区枫泾镇与浙江嘉兴市新埭镇的飞地曾经成为倾倒垃圾的垃圾山，后来两地通过毗邻党建的方式实现了垃圾山变生态公园。

（五）提前谋划治理重心下移和数字转型趋势下街道办事处驻地迁移的需求

一方面，对于近郊或郊区新城析出新建街道的办公空间要在不超标的情况下，对于社区事务受理中心、社区文化活动中心、社区医疗卫生中心等机构尽量能集中布局，特别是对于数字治理所需的特殊空间需求予以预留，为街道办事处的集中办公和统一指挥创造条件。另外一方面，对于中心城区一些由于办公空间分散或不足而提出驻地迁移的街道办事处，应按照《行政区划管理条例》《行政区划管理条例实施办法》中的规定，在做好风险评估报告、专家论证报告、社会公众意见征询等工作基础上，有序推进街道办事处驻地的迁移。

（六）数字化治理趋势下探索超大城市城区“市直管街区”的“一级政府、三级管理” 扁平化体制

在超大城市精细化管理中，为提供精细化程度，一般需要在基层进一步做小单元、细分层次，这也一定程度上导致基层的管理幅度变多、层级拉长，然而，数字化治理手段则为缩减行政层级、推行扁平化管理提供了便利。在城市全面数字化转型到位后，超大城市中心城区可逐步探索“市直管街区”的“一级政府、三级管理”。

（七）都市圈视域下探索超大城市郊区新城设置更为独立型的建制

如何更好优化超大城市郊区新城新区的建制设置，可以借鉴世界其他超大城市都市圈新城区划设置的经验。从纽约市、伦敦市、巴黎市、东京都、柏林城市州等城市的中心城區/郊区新城来看，存在这样几个规律：

一是在行政建制方面，“市辖区”建制大多只设立在中心城区，且仅在1000平方公里左右的连续建成区内设置，例如，纽约市中心城区面积833平方千米、巴黎市中心城区面积105平方千米、东京都都心23区面积621平方千米、柏林城市州中心城区面积891平方千米、首尔市中心城区面积605平方千米，大伦敦由于其最早完成城市化中心城区与郊区逐渐相连所以面积也高达1577平方千米。[3]外围则采取不同于中心城区“市辖区”建制的其他建制名称。二是在治理权限方面，中心城区“市辖区”权能较少，而郊区或新城不仅建制名称不同，且权能较大独立性较强。三是在操作路径方面，往往是通过立法等方式来规范稳定“新城”建制的权限。

因此，建议各超大城市可围绕新城新区发展权利，制定相关政策或者是《新城发展条例》；科学设置中心城区与新城区域的生态廊道界线，规避中心城区继续“摊大饼”；在“区”“县”基础上创新直辖市次级政区更多建制类型，因地制宜推动新城发力等。

参考文献：

熊竞.基层政区改革视野下的社区治理优化路径研究：以上海为例[M]，北京：经济管理出版社，2020年.

熊竞，陈亮.城市大型社区的治理单元再造与治理能力再生产研究：以上海市HT镇基本管理单元实践为例[J].中国行政管理2019（9）：56-61.

马祖琦，刘君德.国外大城市中心城区区级政区职能研究[J].城市规划2003（3）：43-48.

Governance dilemma and optimization path of grassroots administrative areas in mega cities under the background of a Chinese path to modernization

Xiong Jing

（Shanghai Jiao Tong University， Shanghai 200030， China）

Abstract： Megacities have become the core carrier for China to move towards a socialist modernized power. However， due to their high mobility， variability， complexity， and risk， grassroots governance often becomes inadequate due to the lack of spatial coordination mechanisms. As a tool of spatial governance， administrative division can not only promote the modernization of governance of mega cities， but also an important path of a Chinese path to modernization. On the basis of discussing the importance of mega cities in the modernization process， this paper explores the governance difficulties and optimization paths of grassroots political areas in their governance modernization process.

Key words： a Chinese path to modernization;grassroots administrative regions; megacities; modernized governance