长三角一体化背景下养老服务设施布局优化研究

史今 夏政国

摘要：养老服务设施布局优化是长三角区域一体化发展战略下打造健康长三角的重要支撑。以《上海市青浦区养老服务设施布局专项规划》编制为例，延续全市养老服务设施布局专项规划对区级专项规划的相关要求，应对长三角一体化对区域人口流动、服务标准与品质、区域空间结构等影响，养老设施布局优化应突出四个导向，即面向服务人口对养老服务设施总量进行空间预留，面向品质养老来提升设施标准与展现江南水乡颐养特色，面向区域协同来优化“圈层式”养老服务设施空间布局，面向活力营造来创新空间、产业和数字化治理模式等，期待为区域协同中其他公共服务设施的布局优化提供借鉴。

关键词：长三角一体化；养老服务设施；空间布局优化；青浦区

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2023.06.004

一、长三角一体化与养老服务设施布局优化

（一）研究背景

当前，长三角一体化发展已上升为国家战略，长三角生态绿色一体化发展示范区（范围包括上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县，以下简称“一体化示范区”）建设正如火如荼地开展。同时，长三角也共同面临着人口老龄化的挑战，亟待建立多层次、高水平的长三角养老服务体系。

近年来，长三角养老服务设施建设与空间规划编制等已备受关注。在顶层设计上，《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》指出“打造健康长三角”“建设一批国际知名的健康医疗服务、养生养老基地”，共享高品质教育医疗资源；在空间指引上，《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划（2021-2035年）》明确打造“健康示范区”，“提供覆盖全年龄段的公共服务保障，实现城乡公共服务一体化”“至2035年，养老等社区公共服务设施15分钟步行可达覆盖率达到99%”；而《长三角生态绿色一体化发展示范区先行启动区国土空间总体规划（2021-2035年）》则要求“加强社区养老院、长者照护之家、日间照料中心、老年活动室等社区为老服务设施以及无障碍设施建设”。显然，如何在长三角一体化背景下，更好地优化养老设施空间布局，从而支撑健康长三角建设，相关研究亟待展开。

（二）研究综述

当前，学界关于长三角养老服务的讨论主要有以下方面：一是长三角区域养老机制研究。长三角是区域一体化发展的示范，但不平衡不充分的养老服务成为其一体化进程中的短板，区域养老服务政策协同可为此提供解决方案。[1]各地要树立“一体化”和“一盘棋”思维，推动形成定位精准、互联互通、分工明确、功能互补的区域养老服务格局。[2]要提高老年人口的自由流动以及养老资源的配置效率，从组织、系统、政策、平台等层面全力推进机制建设，满足区域内老年人多层次、多方面的养老需求。[3]但是，目前长三角区域养老服务一体化仍面临着体制机制不健全、制度性障碍未破除、信息共享未完善、社会力量发挥不充分等问题。[4]二是区域养老服务多元模式研究。其中，“时间银行”互助养老模式可以弥补空巢非高收入老年人的家庭缺位，医养结合机构养老模式可以满足长期照护高收入老年人的专业照护需求，旅居养老模式可以迎合自理高收入老年人的个性需求，持续照料退休社区模式可以涵盖自理高收入老年人的超值需求，[5]另外还有“物业+养老”模式、[6]老年友好的健康社区营造[7]等；三是养老设施布局专项规划编制研究。相关研究主要聚焦城市尺度而非区域，如上海面对老年人口快速增长，从发展导向、设施布局、存量评估、标准规范以及部门协作方面探索养老设施布局的优化策略，[8]而对杭州的研究则从人文关怀的视角出发，指出养老设施规划的编制应与当今老年人的多元化需求相耦合；[9]此外还有针对长三角4个城市养老服务设施配置的研究。[10]总体而言，目前对于长三角区域养老一体化机制的研究多以长三角区域为尺度，关注政策机制的内容，尚未落实至相应的设施实体。同时，养老服务模式和养老规划编制的研究尽管较丰富，但对于长三角一体化发展如何影响区域老龄人口流动、城镇空间布局、养老设施服务品质等，以及设施布局如何支撑区域养老服务格局等问题，尚未充分展开。

（三）研究思路

本研究以笔者所承担的《上海市青浦区养老服务设施布局专项规划》编制为例展开，这是因为，青浦区作为一体化示范区的重要组成部分，是长三角一体化发展的前沿阵地，其中，金泽镇、朱家角镇被纳入先行启动区，青浦新城着力打造长三角独立的综合性节点城市，徐泾镇又是整个虹桥商务区的核心区域。因而，青浦区养老服务设施布局专项規划的编制，除了应当落实全市养老服务设施布局专项规划的相关要求之外，必然还应反映出长三角一体化发展的重要内容。

为此，本研究旨在结合专项规划编制的实践，探索如何更好地优化养老设施空间布局，从而支撑长三角区域养老服务水平的整体提升，在技术路线上，基于对《上海市养老服务设施布局专项规划（2023-2035年）》编制思路的研究，结合长三角一体化发展对青浦及其周边地区人口流动、服务品质、空间组织等影响，探索长三角一体化背景下养老服务设施布局优化的规划策略，期待为区域协同中其他公共服务设施的布局优化提供借鉴与思路。

二、新时期上海养老服务设施布局规划的思路转变

上海共编制过两轮全市养老设施布局专项规划。《上海市养老设施布局专项规划（2013-2020年）》（沪府〔2014〕73号）（下称“上轮养老专项规划”）于2014年批复，初步构建全市养老设施体系与空间架构。《上海市养老服务设施布局专项规划（2022-2035年）》（沪府〔2022〕33号）（下称“本轮养老专项规划”）于2022年批复，衔接《上海市城市总体规划（2017-2035年）》（下称“上海2035”）建设老年友好型城市的目标，落实“十四五”养老设施布局全新要求，从对象、设施、空间、实施等四个方面，不断优化与提升上海养老设施服务和管理水平（见表1）。

（一）上轮养老专项规划的主要思路

为应对上海市日益突出的老龄化问题，上轮养老专项规划体现以下特征：

在服务对象上，相对侧重户籍老年人口。该规划主要目的在于解决机构养老服务设施不足的问题，因而更关注使用机构养老设施的户籍老年人口的需求，通过预测各区户籍老年人口规划总量与空间分布来确立设施供给总量和空间导引。而对于常住老年人口，在这轮规划中主要用于确定社区居家设施的总量和布局。

在设施体系上，构建机构养老服务设施与社区居家养老服务设施两大类型。面向不同的群体对养老服务的需求，该规划确立了机构养老设施和社区居家养老设施两大类型。其中，机构养老设施包含养老院、福利院、敬老院等，其规划导向突出医养结合；而社区居家养老则包含日间照料中心、助餐点等设施，其规划导向在于社区嵌入与服务便利。

在空间布局上，根据区域特征分类引导。该规划结合老年人口分布，根据地区发展特征，将全市划分为优化完善、重点配置、预留配置、有限配置四类区域。优化完善类主要为成熟城镇地区，地区人口和需求相对稳定；重点配置为快速城镇化区域或人口导入重点区域；预留配置为远郊新市镇，机构养老需求尚不强烈的区域；有限配置为特定功能区，未来人口以导出为主的区域，以这四类空间分区为依据，对机构养老设施进行差异化配置。

在实施保障上，完善多方联动机制。该规划构建“前期战略研究—全市专项规划—试点区专项规划—区县指导意见—区县专项规划—数据库建设”的全过程的专项规划编制框架，形成了市区两级联动、规划民政等横向协同的工作推进机制，并要求区级专项规划中，机构养老设施地块应编制至控规图则的深度，保障机构养老设施的建设落实。[8]

（二）本轮养老专项规划的优化提升

2021年起，结合对上轮养老专项规划的评估和当前新要求，[11]本轮养老专项规划编制工作正式启动并完成，在以下方面对上轮养老专项规划进行优化和提升。

在服务对象上，落实“人民城市”理念，实现服务对象从户籍老人向常住老人的全覆盖。“上海2035”明确“住房和养老、基础教育、体育、绿地等基本公共服务设施以满足常住人口需求为主”。为此，本轮规划将机构养老设施服务对象进一步向常住人口拓展，根据户籍人口和常住人口的不同，设定责任床位和控制床位两部分。前者以全市户籍老年人口的3%为总目标，依据户籍老年人口预测结果分解至各区；后者考虑外来常住老年人口养老床位需求，按常住老年人口的3%配置。另外，为了解决中心城区用地紧张、床位建设困难的困境，在全市建立了床位统筹机制，中心城区可将部分责任床位统筹至五个新城范围内建设。

在设施体系上，体现“品质养老”要求，持续优化养老服务设施的指标体系与配置标准。上海市关于人民城市的相关意见提出了“品质养老”的要求，为此，本轮养老专项规划根据近年来老年人口的新要求，对既有设施体系进行扩充与优化。在机构养老方面，鼓励医养结合，优化针对失智老人的机构养老设施指标。在社区居家养老方面，增加社区综合为老服务中心、长者照护之家、长者食堂等新型设施类型，提升各类社区居家养老设施的千人标准与功能内涵。

在空间布局上，衔接城乡空间体系，针对不同区域特征与规划导向优化完善养老设施布局。在宏观布局上，全面落实“上海2035”空间结构，形成中心城区—主城片区—五个新城—新市镇地区—乡村地区的养老服务设施空间布局，进行分类引导。其中，尤其要注重发挥五个新城在统筹养老床位中的支撑作用，建设面向全市的高品质机构养老服务设施，在保障本区责任养老床位基础上，每个新城配置不少于2000张高品质床位，用于承接全市统筹床位建设，同时落实远期面向常住人口的控制床位建设。在微观布局上，结合15分钟社区生活圈的要求，针对城镇社区与乡村社区的特点来差异化地配置养老服务设施。

在实施保障上，坚持增存并举导向，多路径多渠道推进养老设施存量提质与新增落地并举。一是进一步强调规划用地落实，在以往机构养老设施落实至控规图则的基础上，进一步将社区养老服务设施编制至图则深度，保障养老服务设施空间落地；二是强化存量空间挖潜。鼓励改造存量企业厂房、办公用房、商办设施、培训疗养机构和其他社会资源，建设符合标准的养老服务设施；三是加快数字化转型。加快完善全市养老服务设施管理平台系统，加强对养老服务设施布局规划、建设的实时动态管控，推动养老服务产业的全面发展。

三、青浦区养老设施布局优化的主要策略

在落实全市新一轮养老专项规划的基础上，青浦区养老服务设施布局专项规划应进一步响应“打造健康长三角”的总体要求，落实《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》和《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划（2021-2035年）》对空间结构、服务品质等要求，突出以下导向。

（一）面向服务人口，预留养老服务设施发展空间

人口是开展养老服务设施布局专项规划的基础要素。《上海市养老服务发展“十四五”规划》指出，“按照提前谋划、超量配置、品质提升的原则，建设养老服务设施，既满足现有老年人的养老需求，也为现有居民未来养老以及中心城区老年人选择新城养老留有余量”。对青浦区来说，除了承担青浦新城在长三角的角色外，还应当在常住人口的基础上，进一步考虑长三角一体化所带来的流动老年人口的需求，这些流动老年人口既有上海高端就业人才的随迁父母，也有向往上海优质医疗资源的长三角其他城市高净值老人。

为此，青浦区在规划养老设施时应充分考虑面向各类老年人口提供多元服务，对养老设施空间进行充分预留。在机构养老服务设施方面，应延续全市关于责任床位、控制床位以及统筹床位（青浦新城）的要求，其中，責任床位按全区户籍老年人口3.5%配置，控制床位作为远期服务区域常住老年人口的空间预留，统筹床位则是由青浦新城承接中心城用地紧张难以疏解的老年人口。同时，鼓励建立人口流动与需求的监测机制，实时反映区域老年人口的实际需求。在社区养老服务设施方面，社区养老设施是服务流动老年人口的主要设施，应对长三角流动老年人口的临时性托管和就餐等需求，提供灵活的社区养老服务，因而应在设施规模上做出更多预留。

（二）突出品质养老，提升设施标准与展现江南水乡特色

长三角一体化对养老服务品质提出了新要求，相关专项规划从以下方面响应。

一方面，注重设施标准的提升。在机构养老方面，青浦区在规划建设中尤其要体现医养结合的特点，青浦区的机构养老设施往往采用养护院的模式，将养老院与护理院结合起来，提供全方位的养老服务。例如，本轮专项规划就设置了重固九如城福泉养护院、仁泽赵巷养护院等，鼓励公立养老院与社会资本进行合作，引入差异化服务标准，以提供更加个性化的养老服务。反过来，从医疗卫生设施来看，位于青浦区的中山医院分院在规划中也专门预留了养老用地空间，为未来机构养老医养结合提供便利条件，以满足老年人对医疗服务的需求。在社区养老方面，青浦区社区养老服务设施不仅应满足上海市专项规划要求，同时也应满足长三角地区的配置标准，并予以适度高配，以满足长三角地区老年人口不同的社区居家需求。例如，在本轮专项规划中，通过衔接金泽镇全域土地综合整治方案，在商榻片区陈东村预留了乡村长者照护之家等养老服务空间，为未来可能的长三角养老需求提供空间。

另一方面，注重长三角江南水乡特色的营造。《上海市养老服务发展“十四五”规划》进一步明确“在长三角一体化示范区试点建设生态养老设施”等要求，以体现生态绿色的发展要求。为此，青浦区注重将养老设施规划建设与江南水乡风貌相融合，推崇在水乡风景中发展生态型养老服务。例如，建设具有江南中式建筑特色的淀山湖福利院，该福利院的整体建筑设计采用江南园林风格，以环境、生态及健康作为设计理念，内庭设计别致，体现江南水乡韵味。

（三）响应区域协同，优化“圈层式”的养老服务设施布局

长三角一体化背景下，青浦区城市空间结构进一步优化，全区东西轴线日益清晰，自西向东串联一体化示范区、一体化示范区先行启动区、青浦新城、虹桥商务区，直达上海主城区范围，是长三角空间要素集聚与资源双向流通的重要通道，深刻影响区域人口流动与布局。与此同时，也影响着养老服务设施的空间布局。

在宏观布局上，构建面向区域的“养老服务圈”。围绕长三角三大重点板块——虹桥商务区、青浦新城、一体化示范区先行启动区，差异化配置高能级的养老服务设施，以服务区域需求。其中，虹桥商务区徐泾区域发挥虹桥枢纽便捷的交通区位优势，新增高品质机构养老服务设施，为长三角提供优质的机构养老产品服务。青浦新城是全区高能级公共服务设施集聚区，也是全市统筹床位的重点承载区，应量质并举提高养老服务供给能力，增加新城机构养老服务设施的床位数，提升区级养老机构服务能级，强化医养结合，以服务新城内部及周边乡镇的服务需求（图1）。一体化示范区先行启动区构建由“新市镇（镇区）—集镇（社区）—村庄”组成的镇村体系，促进先行启动区城乡统筹发展。新市镇（镇区）主要涉及朱家角镇区、金泽镇镇区，集镇（社区）主要涉及沈巷、西岑、莲盛和商榻等撤制镇，结合各镇资源禀赋与特色，构建城乡联动的养老服务设施体系。例如，西岑社区聚焦华为小镇未来产业人群及家庭养老需求，在社区养老服务设施中增加注重日间照料中心与长者照护之家的配置，解决特定流动人口的养老服务需求。

在微观布局上，完善城乡15分钟“养老生活圈”（图2）。《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划》要求“至2035 年，教育、卫生、文化、体育、养老等社区公共服务设施15分钟步行可达覆盖率达到99%。社区公共服务设施可根据实际需要，按规定转换使用功能，同时在用地供给上作适度的弹性预留，以满足未来外来人口的基本公共服务需求。”为此，青浦区围绕“温暖家”的建设目标，建设全龄友好的幸福社区，结合15分钟生活圈加快社区养老服务设施的布点增能。例如，在青浦区本轮专项规划中，结合大量现状日间照料中心，增加社区长者食堂、助餐点等养老服务功能，提升现状养老设施的综合性，强化养老服务的供给能力，实现养老服务能级的提升。

（四）培育发展活力，创新空间、产业和数字化治理方式

长三角一体化既是区域规划的创新，更是治理模式的变革。对公共服务来说，既要突破地区间公共服务行政边界，协调各方构建开放共享的公共服务供需体系，又要注重公共服务在治理、产业等方面活力的提升。青浦区作为一体化示范区的重要组成部分，在养老服务设施布局优化中还需要关注以下内容。

在空间治理方面，目前《长三角生态绿色一体化发展示范区国土空间总体规划（2021-2035年）》及《长三角生态绿色一体化发展示范区先行启动区国土空间总体规划（2021-2035年）》均已取得批复，将按法定程序开展各类下位规划编制和实施工作。由于相关项目建设进度和人口导入等存在一定不确定性，相关下位规划也可能会有所调整，为此，青浦区养老服务设施布局专项规划既要落实全市对于养老设施落实于图则的要求，又要充分预留设施布局优化的弹性，即在部分不确定的区域，并不是将社区养老服务设施建设指标落实至地块，而是落实至区域，为后续调整提供相对便利的空间。

在产业治理方面，生态绿色是长三角一体化示范区规划建设的重要底色，因而健康产业也是长三角一体化下重点培育的产业业态；《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》指出要“建设一批国际知名的健康医疗服务、养生养老基地”，《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》又指出要“鼓励优秀品牌养老服务机构在一体化示范区布局设点或托管经营”。为此，围绕“健康长三角”的总目标，青浦区养老相关服务业应在长三角区域层面形成错位发展，避免优势产业重复建设。在生态优势明显、医疗水平相对较高、高端老年人口相对集中的青浦区，既可以鼓励市场主体开发一些高端养老服务产品，又可以鼓励市场主体参与各类养老机构和社区居家养老设施的运营，从而更好地培育市场活力。

在数字化治理方面，近年来，在全市统一部署下，青浦养老服务领域已有一系列数字化应用基础，包括规划资源部门专项规划批复后的空间数据库和近年开展的15分鐘社区生活圈工作所涉及的养老空间数据等，以及民政部门搭建的“上海养老服务平台”以及目前正在推进的“一键通”等工作。对长三角一体化示范区的青浦区而言，为了更好地提高养老设施的服务效率和治理水平，亟待将上述空间数据、行业数据进行整合，从老年人实际需求出发，加强智慧养老应用场景的开发，打通老年人与医院、交通、养老顾问等服务资源的匹配，采用线上与线下相结合的方式，完善策略措施，从而推动长三角区域养老服务更加均衡和精准。

四、研究結论与思考

本研究以《上海市青浦区养老服务设施布局专项规划》编制为例，探讨长三角一体化背景下养老服务设施布局优化的策略，即在落实全市新一轮养老专项规划编制要求的基础上，应结合长三角一体化对青浦人口流动、服务品质、空间组织等影响，面向服务人口对养老服务设施总量进行空间预留，面向品质养老来提升设施标准与展现江南水乡颐养特色，面向区域协同来优化“圈层式”养老服务设施空间布局，面向活力营造创新空间、产业和数字化治理等，从而实现区域养老服务水平的整体提升，支撑健康长三角目标的实现。在这一过程中，还需要注重以下方面：

一是注重各类老年人口需求的持续监测。实现养老资源的高效率配置，应以面向常住人口和流动人口的养老需求为前提，构建基于多元需求的养老服务设施与空间体系，再通过各类机制确保实施落地。因此，人口需求研究是养老服务配置的关键，在数量、结构、分布、行为模式与需求等各方面需综合考虑，形成具有针对性的人群画像与需求研判，从而为养老服务的全面提升提供依据。

二是注重高水平的空间治理。养老问题是一个综合性的社会问题，空间规划作为城市治理的重要手段之一，应结合医疗、社保、人才、教育等多方面机制，系统考虑空间设施和各类政策落地。目前，长三角一体化和示范区建设正处于起步发展阶段，在空间上应预留一定的弹性，更好地实现各类空间资源的统筹。

三是注重高质量的养老产业环境的培育。构建“健康长三角”产业体系，应进一步激发政府、社会组织与企业投身养老产业的积极性，形成规模化、品牌化的养老产品，建立标准体系，从而推动养老产业的高质量发展。

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Research on Layout Optimization for Elderly Care Facilities in the Context of Yangtze River Delta Integration

Shi Jin， Xia Zhengguo

（Shanghai Urban Architectural Planning & Design Consulting Co.， Ltd， Shanghai 200001， China）

Abstract： The layout optimization for elderly care facilities is an important support for building a healthy Yangtze River Delta area under the development strategy of regional integration. Taking the special planning for elderly care facilities in Qingpu District， Shanghai as an example， this study extends the requirements of city-level special planning for elderly care facilities to address the impact of Yangtze River Delta integration on population migration， service standards and quality， and regional spatial structure. The layout optimization for elderly care facilities should emphasize four aspects： reserving spatial capacity for elderly care facilities to serve the target population， improving facility standards for quality elderly care and showcasing the characteristics of Southern Part of Yangtze River Building Style， optimizing the "layered" spatial distribution of elderly care facilities through regional cooperation， and innovating space， industry and digital governance through creating vitality. The findings of this study are expected to provide reference on the layout optimization for other public service facilities in regional cooperation.

Key words： Yangtze River delta integration; elderly care facilities; spatial layout optimization; Qingpu District