以安全老龄化防范化解养老风险的探索路径

张虎祥

编者按：

本期专题论坛的主题是“完善养老服务 建设幸福城市”，共有8位专家学者分别从社会养老风险的化解、老年群体难以融入数字社会的困境、机构养老服务在应对人口老龄化方面的作用、区域协同中公共服务设施的布局优化、现代社会对老年人及养老机构的矛盾态度等角度入手，分析推动上海安全老龄化发展的具体举措、老年数字鸿沟的形成原因、上海机构养老服务的供需矛盾、养老设施服务优化与提升的策略、老年人消极养老观念的形成过程等，提出要构建老年友好型生活环境、完善数字技术适老化服务、稳步推进医养深度融合、面向服务人口对养老服务设施总量进行空间预留、推动养老机构的日常化进程等建议措施。

摘要：随着我国经济社会发展进入新发展阶段，上海的老龄化程度不断加深，养老风险日益凸显。基于调查发现，日常照顾陪护、紧急援助及护理等养老服务供给与数字化时代的适老、利老、便老环境营造将有可能成为未来集中爆发的养老风险点。要持续化解养老风险，有必要在健康老龄化和积极老龄化的基础上，进一步推进安全老龄化的理论及政策实践，并以此为构建已然到来的老龄化社会提供坚实的保障。从实践来看，要推动上海安全老龄化的深入发展，就要从设施与服务两个维度着力构建老年友好型生活环境；在提升老年生活质量的同时提高自我效能和获得感；持续改善养老服务营商环境，推动养老产业发展；进一步推动养老服务的社会创新与商业模式创新发展；推进智慧化技术、智能化设施的养老服务应用等。

关键词：安全老龄化；养老风险；高质量发展

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2023.06.001

隨着百年未有之大变局加速演进，全球性、系统性、复杂性的风险日益聚集并相互交织，进而加深了风险的不确定性和联动性。其中，人口老龄化所带来的养老风险正日益凸显。无论是对于个人还是社会，养老风险都意味着进入老年之后可能遭受生存危险的意外性和不确定性，是人们对未来养老行为的决策及客观条件的不确定性导致的实际结果与预测结果之间存在的偏差，是损失的发生具有不确定性的风险存在状态。具体来说，既有来自老年失能及劳动能力和自理能力丧失，还有来自家庭支持的弱化和社会支持的匮乏，直接关涉老人身心健康、经济保障以及日常护理等社会各方面。[1]

从某种程度上看，养老风险具有明显的社会性特征：由年老个体集聚而成并与其他经济社会因素相互交织联动，并由此传导和扩散，甚至直接作用于经济社会持续稳定发展。据此，要高度重视老龄化社会中的养老风险问题。在本文中，基于2021年“‘十四五’上海高质量发展背景下的民生民意研究”问卷调查（该调查由上海社会科学院社会学研究所实施，共调查样本2030人，其中60岁及以上样本为683人），我们对上海养老风险及其未来发展进行了研判，并由此提出了推动安全老龄化的发展路径，以便进一步夯实经济社会高质量发展的安全基础。

一、上海高龄化社会养老风险点日益凸显

作为国内最早进入老龄化社会、老龄化程度最高的超大城市，上海面临的最为重要的民生问题之一即是养老。根据上海市老龄工作委员会办公室、上海市统计局的数据，截至2022年12月31日，上海户籍60岁及以上老年人口553.66万人，占户籍总人口36.8%，[2]有些社区的老龄化甚至已经达到47%，超过了预计的本世纪中叶上海老龄化程度（44.5%）。从长远发展的角度看，伴随着第二个百年奋斗目标进程的推进，上海将有可能成为全球老龄化程度最高的城市之一，而能否有效应对持续低生育背景下的养老风险，将直接影响到上海经济社会的持续稳定与未来发展。我们发现，日常照顾陪护、紧急援助及护理等养老服务供给与数字化时代的适老、利老、便老环境营造将有可能成为未来集中爆发的养老风险点，亟待高度重视并加以应对。

（一）老年市民更担心养老的日常照顾与陪护

养老风险与老年市民的日常生活相伴随。2021年的调查显示，老年市民主要担心日常照料，担忧“需要时没人照顾”（46.9%）、“缺少家人陪伴”（44.1%）的比例相对较高。这些辅助性、日常性服务如“家务援助”（43.2%）、“康复训练”（40.3%）、“日常陪护”（38.7%）、“代购服务”（30.2%）和“送餐服务”（27.7%）等需求较为普遍。由于身体机能退化，老年人也更容易在日常照护缺失的情况下患病受伤或死亡。相关研究显示，老年疾病谱转变为以慢性疾病为主的退行性疾病，失能老人规模迅速增加将直接对家庭和社会形成沉重的照料和经济负担。[3]由此，居家养老需要的设施适老性改造、社会化的长期照护服务及养老机构、社区居家养老服务的种类和水平等亟待进一步加强。

（二）老年市民急需紧急援助和医疗护理

突发性事件凸显养老养护风险日益弥散。2021年的调查显示，老年市民最为急需的服务前三位分别为“紧急援助”（51.7%）、“医疗护理”（48.9%）和“陪同就医”（47.7%），紧急事件与医疗护理成为老年生活面临的主要风险。相较于其他年龄段，老年人由于身体虚弱、老年病发病率高，识别和避免环境危害的能力降低，遭受紧急事件而受伤害的可能性更高，极易成为交通事故甚至是死亡事故的受害者，跌倒已成为65岁以上老年人死亡最主要死亡原因，且随着年龄增大风险不断增高。

突发性事件的发生折射出家中、公共区域等场所适老性改造的重要性，如楼层设计不合理（增加150%跌倒风险）、照明不良和扶手不合适（增加老年人101%和88%跌倒风险）等。[4]小区照明设备损坏或家中灯泡功率较小，都可能会使老人因不能及时察觉而跌倒。房间缺少扶手或扶手粗细不适合、错误安装等，也会影响老人的正常活动。

（三）养老服务供给问题日益凸显

2021年的调查显示：老年市民更倾向于（与配偶或子女）居家养老，其比例合计为45.2%；选择“自己独立生活”的比例也达到了12.3%；选择“专业机构养老”（14.9%）、社区居家养老（13.2%）合计超过1/4。由此可见，有超过一半的老年市民希望依靠自身力量来养老，但现实中上海空巢家庭已经超过50%，这些选择并不现实；而“找不到合适的养老机构”（27.1%）的担心仍然存在，由此折射出的是上海养老服务中的结构性问题——养老服务（机构）的供给依然存在缺口。

从现实看，尽管近年来年上海市养老机构的床位数量保持增长，但其增量不及老年人口增速，由此造成养老机构的养老服务供给总量不足。而且，上海各个区医养结合养老的执行情况不一，在医疗设备设置、服务内容、服务体系完备度等方面存在着较大差别，大多没有细化到特殊群体，导致医养服务供给的针对性不明显，医养资源整合度差。[5]

（四）数字化转型亟待营造适老、利老、便老环境

随着上海数字化转型的逐步深入，数字化生活已经成为重要的生活方式，虚拟与现实之间的界限已经模糊。但与此同时，相较于中青年，老年人的数字素养难以匹配复杂的新媒体环境，甚至在“数字化生活”中被“代沟式”淘汰，很多数字产品不适用也增加了老年人的“触网”负担。[6]对老年人来说，网络安全始终是他们在数字化时代特别焦虑和担心的问题，甚至因为安全担忧不用智能手机、坚持使用实体货币，尤其电信诈骗中老年人群体已经成为重灾区，在受害者比例中甚至超过60%，而不断加强的网络安全构造并不能缓解他们的焦虑。

类似的，在探索运用数字化便利居家养老的实践中，无论是配备智能腕表、安装物联网传感器还是通过数字化技术、远程云监控等来确保老年人居家安全，都在一定程度上造成了他们的生活困扰，如对智能设备比较恐惧，认为产品“技术太复杂、用法太繁琐、效果太难说”，凸显出数字化養老的艰巨性。[7]由此可见，在科技与老龄化同步发展的背景下，有必要注重科技适老、理念适老、政策适老，在弥合数字鸿沟的同时更好地为老人提供服务便利。

随着新征程起步与“十四五”开局，进入新发展阶段以后，上海老龄化将持续深度发展，到2050年老龄人口预计超过1000万，其间高龄人口则将继续急剧增长，与老龄相关的经济、社会问题将井喷式显现，如何实现积极老龄化、健康老龄化、幸福老龄化，促进老龄事业与产业高质量发展、服务老年群体高品质生活，可谓是迫在眉睫。

二、以全面推进安全老龄化有效化解养老风险

从某种程度上看，养老风险的日益凸显是当今社会风险常态化的突出体现。这种风险常态化意味着社会生活的不确定性增强，甚至成为一种“新常态”，这种不确定性社会的运行对我们的决策机制、应变方式与行动策略提出了颠覆性的挑战。[8]正是在这一背景下，要持续化解养老风险，有必要在健康老龄化和积极老龄化的基础上，进一步推进安全老龄化的理论及实践，并以此为构建已然到来的老龄化社会提供坚实的保障。

（一）从健康老龄化到积极老龄化：从需求到权利

从全球化的视角来看，人口老龄化不仅是西方发达国家面对的社会问题，而且也是整个人类需要面对的严峻问题。世界范围内65岁及以上人口占比于2021年已达到9.62%，进入轻度老龄化阶段；且高收入国家的人口老龄化程度更深，增速更快，2021年高收入国家的65岁及以上人口占比达到18.9%。正基于此，世界卫生组织（WHO）在20世纪末相继提出了“健康老龄化”“积极老龄化”等政策取向，着力应对全球老龄化的发展趋势。

“健康老龄化”概念最早出现于1987年5月召开的世界卫生大会，1990年WHO在哥本哈根世界老龄大会上把“健康老龄化”作为应对人口老龄化的一项发展战略。所谓健康老龄化，按照WHO2015年《关于老龄化与健康的全球报告》的解释，是“发展和维护老年健康生活所需的功能发挥的过程”。[9]功能发挥是指使个体能够按照自身观念和偏好来生活和行动的健康相关因素；内在能力即个体在任何时候都能动用的全部身体机能和脑力的组合；环境包括组成个体生活背景的所有外界因素，包括从微观到宏观层面的家庭、社区和社会。从总体上看，健康老龄化是从人的需要出发而建构的发展构想，着眼于维护老年人口的基本健康和提高其生活质量。但与此同时，其将老年人视为社会的负担而非社会的宝贵财富，对老年人口的权利认识不足。

正基于此，20世纪末至21世纪初，国际社会基于社会权利的理论，提出了“积极老龄化”理论构想。2002年4月，联合国第二届世界老龄大会接纳了WHO提交的一份“积极老龄化”的书面建议书。会后，WHO正式公布《积极老龄化：政策框架》报告。由此，积极老龄化理论日渐成为应对21世纪人口老龄化问题的新理论、政策和发展战略。[10]按照WHO的解释，“积极老龄化”是指人到老年时，为了提高生活质量，使健康、参与和保障的机会尽可能获得最佳的过程。在政策构想上，积极老龄化强调“健康、参与、保障”三大支柱，即在人们进入老年之前，避免或减少有害于人体健康的消极因素，而增加健康的保护因素，以便于大大推迟人体功能衰退和慢性疾病到来的时间；健康的、有能力工作的老年人继续参与社会、经济、政治、文化等方面的活动，有偿或无偿地提供服务，以便使老年人继续生活在主流社会中；政府、社区和家庭向老年人提供诸如供养、医疗、安全、权益等全方位的保障，从而提高其生命和生活质量，保障老年人的基本权利和尊严。[11]积极老龄化的观点是以联合国提出的“独立、参与、尊严、照料和自我实现”的原则为理论基础而概括出来的一个政策理论，为老龄政策提供了一个全新的视角：强调老年人是被忽视的宝贵的社会资源，他们健康地参与社会、经济、文化与公共事务，将依然是社会财富的创造者和社会发展的积极贡献者。[12]

从对老年人自身需求的满足到社会权利的尊重和彰显，从健康老龄化到积极老龄化的转变，意味着对老年人价值的肯定，在保护老年人各项权利的同时，倡导老年人必须有健康的生活和贡献社会的机会，强调老年人与其他年龄群体权益平衡的社会协调均衡发展，政策制定者要为“积极老龄化”创设必要的政策环境，开发利用人口老龄化带来的健康红利和长寿红利，推动全社会参与老龄化社会建设与治理。

（二）安全老龄化：风险常态化背景下的转向

如前所述，随着社会风险的常态化，伴随着老龄化所带来的个体风险、群体风险以及经济社会风险日益显著。由此，在推动健康和积极老龄化的实践中，必须要关注到安全老龄化的挑战并加以有效应对。尤其是在推动经济社会高质量发展的进程中，有必要进一步提升安全老龄化水平。

其实，早在21世纪初就有学者提出“老年安全”的概念，包括经济保障安全、医疗保障安全、生命保障安全、权益保障安全、思想保障安全、情感保障安全等。学者们进一步指出，在经济不发达时期，经济保障是首要的。但在经济发展起来以后，权益保障和思想保障等将会逐渐取得主要地位。[13]还有学者指出，除了要营建安全的实体环境外，还要进一步完善保障老年权益的相关政策、法律法规，健全养老服务法制化管理体系，增加老年人监护制度，加强老年人安全教育。[14]可以说，老年群体面临的各种风险已经为人们所意识到，但或将老人群体视为各种保障的被动受体，或将其简化为老年安全的具体措施，从而缺乏系统性的理论阐释。

据此，有必要进一步提出安全老龄化的理论和政策构想。所谓安全老龄化，就是指老年人在生活中免受任何危害和威胁的状态，包括经济安全、身体健康安全和心理社交安全等方面，并延伸到经济社会发展层面的安全和防风险，由此而形成的覆盖老年需求、权利以及安全的社会政策领域。从其涉及领域来看，不仅关注老年人身体健康、精神健康以及社会适应良好，还关注经济保障、医疗保障、社会救助、长期照护等，涵盖了人身安全、食品安全、居住安全等各个方面；从其层面来看，不仅包括个体层面的老人生理和心理安全，还包括群体层面老人群体的社会安全，更关涉宏观社会层面的公共服务、产业发展、市场运行、技术应用等经济社会发展各领域；相较于健康和积极老龄化，安全老齡化强调“健康”“保障”与“安全”的重要性以及以此为支柱之间的有机统一和结合，更加贴近当今老龄化不断加深背景下的养老安全的挑战与应对。

正是从这个意义上看，我们提出，在上海社会老龄化不断加深的背景下，有必要进一步确立安全老龄化的理念并将其转化为具体的政策构建，在持续化解养老风险的实践中不断推进高质量应对老龄化的实践探索。

三、化解养老风险推进高质量安全老龄化的对策建议

2021年印发的《中共中央、国务院关于加强新时代老龄工作的意见》，聚焦新时代，聚焦老龄工作，聚焦老年人的“急难愁盼”问题，倡导积极老龄观、健康老龄化，将满足老年人需求和解决人口老龄化问题相结合，为推动老龄事业高质量发展提供了根本遵循。近年来，上海着力推进“9073”养老服务格局构建和五个一体化养老服务体系建设。在此基础上，为了进一步化解养老风险、推动上海安全老龄化高质量发展，持续开展各类设施适老化改造、优化完善养老事业、养老产业以及养老服务将是着力重点。

（一）从设施与服务两个维度着力构建老年友好型生活环境

从2021年的调查来看，老年市民对居家环境适老化改造、老旧小区加装电梯等设施改造效果较为满意，满意度分别为69.9%、65.3%。同时也期盼在持续加强城市公共设施、社区生活设施等适老性改造的同时，着力优化医疗卫生、交通出行、日常生活、家政服务等方面设施和服务的适老服务转型。需要指出的是，要更加重视在数字化转型背景下，实施“智慧助老”行动，秉承科技向善理念，加快构建适老、便老、利老的数字化生活环境，增强老人群体利用数字化产品和技术的素养能力，以便他们在享受现代科技成果的同时增强抵御数字化风险的能力。[15]

（二）在提升老年生活质量的同时提高自我效能和获得感

养老服务要坚持普惠、托底和精准，注重提升养老服务需求的精细化、个性化、专业化供给，要进一步完善和扩展目前民政“政策找人”机制在医疗、帮扶、救助等方面的应用场景，运用大数据等数字化工具对老年人进行“社区画像”并及时推送各种服务和帮扶措施，特别要注意空巢家庭、高龄老年家庭看护照料的供需状况；同时注重开发社区老年社会资源，畅通老年人社会参与渠道，通过社区自组织优化邻里互助，组织低龄老人、健康老人参加力所能及的社区服务，动员社会各方义务为老人服务，以提高老人的自我效能和获得感等。[16]

（三）持续改善养老服务营商环境，推动养老产业发展

政府要总体筹划中长期养老服务发展规划，定时发布实现健康老龄化所必需的服务需求、资源供给清单、服务优化清单等目录，结合“机构养老、社区养老（包含养老服务中心、养老服务站）”和“保障型、舒适型和享乐型养老”形成养老设施体系；善用市场机制在为老服务中引入优质资源，持续推进“公建民营”“公办民营”，支持各类主体进入养老服务市场，细化优化扶持鼓励政策，鼓励社会主体以各种方式参与到医养融合产业发展中来，发展医养融合的康复护理机构、综合性老年病医院等，丰富多样化、多层次、全方位的“医养融合”产品，满足不同群体需求。尤其要注意通过政策创新、机制创新吸引社会医疗资源的投入，推动医养融合程度进一步提升。

（四）进一步推动养老服务的社会创新与商业模式创新发展

要坚持政府保底、市场保高、多元协力发展满足各层次老年人需求的普惠性养老服务业的方针，持续推动养老服务领域的社会创新与商业模式创新。政府要进一步完善支持养老模式创新的各项政策措施，结合“公益创投”等社会创新机制创新服务，鼓励“居家养老驿站”、社区“嵌入式”小微型养老服务机构、“虚拟养老院”等一系列贴近老人、贴近家庭、贴近社区的社会创新；除了制度化的养老金安排之外，以金融工具创新推动养老领域内的商业模式创新，以市场方式（如养老理财、养老保险、养老信托、养老基金等）增加养老储备，尤其是在个性化、稀缺性、关键性等养老服务领域；同时，通过政策机制引导行业进行主动的信息披露机制建设，鼓励将企业和机构情况向社会公开，加强养老服务产业的政府监管和市场引导，逐步完善养老行业诚信体系，在确保行业有序性的前提下，鼓励和推进新型商业模式的发展。[17]

（五）推进智慧化技术、智能化设施的养老服务应用

养老服务是数字化转型的重要领域，也是落实科技向善理念的关键所在。政府要鼓励数字化技术在养老服务中的应用场景探索创新，引导科技企业真正设计出和老年人适配的、让老年人愿意接受的，可应用于机构、社区、居家的智能产品以及政府公共服务产品，让服务能感知、可体验；在以大数据精准聚焦老年服务对象、服务需求的同时，着力优化完善社区智慧养老服务系统，推动养老信息互联互通，整合养老机构、社区、社会等多主体及健康管理、家政服务、医疗服务、康复护理服务、餐饮服务、文化娱乐服务、养老用品以及旅游休闲服务提供商，通过一个统一入口统筹各种养老服务资源，以提供专业、高效的养老服务。[18]

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Exploring the Path of Preventing and Resolving Elderly Care Risks through Safe Aging： A Study Based on Shanghai

Zhang Huxiang

（Shanghai Academy of Social Sciences， Shanghai 200235， China）

Abstract： When China's economic and social development has entered the new development stage， the aging level in Shanghai continues to deepen， and the risk of elderly care is becoming increasingly prominent. Based on the survey findings， the supply of elderly care services such as daily care and accompanying care， emergency assistance， and nursing， as well as the creation of a suitable and convenient environment for the elderly in the digital era， may become a focal risk point for future outbreaks of elderly care. To continuously resolve the risks of elderly care， it is necessary to further promote the theory and policy practice of safe aging on the basis of healthy aging and active aging， and provide solid guarantee for building an aging society that has already arrived. Practically， in order to promote the high-quality development of safe aging in Shanghai， it is necessary to focus on building an elderly friendly living environment from two dimensions： facilities and services; Improve self-efficacy and sense of achievement while improving the quality of life for the elderly; Continuously improving the business environment for elderly care services and promoting the development of the elderly care industry; Further promote the social innovation and business model innovation development of elderly care services; Promote the application of intelligent technology and facilities for elderly care services.

Key words： safe aging; elderly care risks; high-quality development