论公共数据的分权治理

喻少如 黄卫东

一、问题的提出：权属厘定是公共数据治理的逻辑起点

随着数字经济时代的到来，数据要素在经济社会中发挥着举足轻重的作用，数据要素市场成为建立全国统一大市场的基础性工程。〔1〕据统计，2021 年我国数据产量为6.6ZB，位居全球第二，大数据产业规模为1.3 万亿元。〔2〕公共数据作为一项重要的数据类型，是指社会成员在公共空间的行为数据、各类可社会化和经济化的公共类型的数据、政府及非营利性机构产生的已公开的数据。①对于公共数据的内涵与外延，目前尚存争议，在理论与实务界还未形成较为一致的观点。本文比较认同李扬、李晓宇的观点，限于篇幅，本文在此不做专门阐述。参见李扬、李晓宇：《大数据时代企业数据边界的界定与澄清——兼谈不同类型数据之间的分野与勾连》，载于《福建论坛（人文社会科学版）》2019年第11期。公共数据在促动数字经济发展的同时，也产生了诸多现实问题，“这些问题不仅影响数字经济健康发展，而且违反法律法规、对国家经济金融安全构成威胁，必须坚决纠正和治理”〔3〕。为有效推动数据要素合法、合理、高效利用，党和国家通过发布《国务院关于印发“十四五”数字经济发展规划的通知》《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》《中共中央、国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》等一系列政策文件加强顶层设计，明确要求加快数据治理，建立健全数据治理制度和标准体系。

从已有研究看，当前学界对公共数据治理的研究主要集中在其上位概念——数据治理上，体现在以下方面。第一，数据治理是什么。现有研究对“数据治理”的内涵和外延尚未达成一致观点，立足不同维度、不同行业对何为“数据治理”存在不同解读。创立于2003 年的数据治理研究所认为，数据治理是对数据相关事务进行决策和授权。〔4〕全球数据管理协会认为，数据治理是对数据资产管理行使权利和控制的活动集合。〔5〕信息技术领域则将数据治理界定为用以保证数据的定价、创造、消费及管控一系列过程的行为恰当性的决策权规范及问责框架。〔6〕国内有学者从自知、反思以及创新三个维度揭示“数据治理”的内涵和要义，并认为数据治理是一种既不同于工业社会下的传统官僚制模式，也区别于网络治理模式的一种新的治理范式。〔7〕第二，为何要进行数据治理。数据作为核心生产要素已然渗透到政府、经济、社会生活方方面面，大量数据在存储、流动以及应用环节牵涉主体多元、范围广阔，存在巨大的失范风险。在推进国家治理体系与治理能力现代化的过程中，数据不仅是治理的工具，也是治理的对象，对数据的治理有利于加强数字政府建设〔8〕，保护公民隐私〔9〕。同时，数据的跨国际流动也可能危及国家安全，对数据的治理对保障国家安全、协调多元主体间的数据权益具有重要意义。〔10〕第三，如何开展数据治理。国内外关于如何开展数据治理主要形成了技术层面、管理层面以及法治层面三条进路。技术层面的治理进路主要围绕数据采集技术、数据存储技术以及数据处理技术展开；管理层面的治理进路主要聚焦数据生命周期管理和数据质量管理两方面展开；法治层面的数据治理进路着眼于从个人、企业以及国家这三个层面展开。〔11〕比如有研究聚焦于我国数据治理的国际规则衔接，认为中国申请加入《数字经济伙伴关系协定》（简称DEPA）有利于进一步扩大中国在全球数据治理中的话语权。〔12〕

综上，当前学界对公共数据治理的研究主要集中在其上位概念，虽然已有部分研究涉及公共数据治理，但其内容实质上更加侧重于政府数据治理。〔13〕公共数据相较于其他种类的数据有其特殊性，“公共”二字所揭示的公共属性决定了若公共数据利用失范极大可能危及国家利益、社会公共利益，应当健全完善公共数据治理机制，规范公共数据流通，推动数据合法合理利用。遗憾的是，现有研究对公共数据治理的探讨力度不足，有待进一步深化。我们认为，公共数据治理的逻辑起点应当建立在对公共数据权属厘定清楚的基础之上。如此一来，方能更好地推动公共数据的开放、共享、利用，充分发挥数据的基础资源作用和创新引擎作用，助力经济社会的发展。因而，本文首先拟就公共数据的权属问题展开探讨，并将公共数据纳入财产权指向的对象进行考量。随后，将公共数据上的财产性权利分为所有权、使用权以及经营收益权三项权能。最后，立足“三权分置”这一理论前提对公共数据的具体治理规则予以阐述。

二、公共数据的确权：公共数据应是财产权指向的对象

公共数据的权属问题是数据基础制度体系建设的重要组成部分，事关国家发展和安全大局。为了有效推动公共数据治理、维护国家安全和利益、促进数据高效流通、赋能实体经济发展，宜将公共数据视为一种特殊的公物，且这项公物具有财产属性，是财产权指向的对象。

（一）公共数据宜视作公物

公共数据到底是什么？在法律上应当作何理解？这是围绕着公共数据有待探讨的诸多重要议题之一。笔者以为，公共数据应当被视作一种公共资源，在法律性质上宜将其视作一种特殊的公物。

第一，公共数据作为一种数据资源，从实践样态来看，我们没有办法像环境、空气一般切实地感知到它的存在，更无法如山川、河流、林木一般真切地观察到、触碰到。换言之，公共数据作为一种重要的生产资源并非我们可以直接依凭肉眼观察到的客观有体物。在数字经济社会中，公共数据是一种客观存在的无体物。虽然有学者认为数据没有特定性、独立性，不属于无形物〔14〕，但不可否认的是，不同于传统的客观有体物，公共数据能够被不同主体无限次复制、利用，却不会造成数据本身的损耗，由此产生的成本几乎可以忽略不计。相反，因为公共数据的不断开放、共享、利用，被重复多次复制、使用的公共数据极大可能会因此产生更大的数据收益，对政治、经济、社会方方面面产生切实影响。从这个角度而言，公共数据应当是客观存在的无体物。

第二，公共数据作为一种无体物，几乎没有主体可以通过独占性的排他手段阻隔其他主体对公共数据的使用，这也从本质上揭示了公共数据的“公共”属性。只有不被特定主体独占的公共数据方能发挥其最大的社会价值，否则便会严重影响数据效益发挥。公共数据的“公共性”还体现为与人民群众之间的密切联系，公共数据资源中蕴含着丰富的信息和知识，对揭示国家经济运行状态，指导市场发展具有重要作用，同时对公民个人的日常生活起到重要影响。比如疫情防控期间，通过疫情流调大数据等公共数据资源帮助国家制定、调整疫情防控政策的同时，也对指导和帮助公民个人的日常生活及出行起到了重要作用。由此可知，公共数据不同于纯粹的商业数据，公共数据资源是应当服务于公共利益需要的，旨在促进社会发展进步，而纯粹的商业数据是服从于商业发展的，旨在借助数据资产获取更多私人利益，具有非公共性。

公共数据作为一种客观存在的无体物，以及其内在的“公共”属性特征决定了公共数据理应被视作一种特殊的公物。一般而言，大陆法系国家以物的用途作为标准将物划分为公物和私物〔15〕，并认为“公物与私物之区别，亦为直接供国家之目的之用与否之区别，非必服从公法或私法规律之区别”〔16〕，“公物，具有其被利用提供于公共之用的特色”〔17〕。囿于时代发展所限，早期学者对公物的认知还停留在“有体物”阶段，认为公物是指“国家或地方公共团体等行政机关直接为公用所提供的每个有形物”〔18〕。显然，随着社会的发展，作为公物的公共数据早已突破了这种传统认知理念。可以说，公共数据这一新型公物的出现逆推了公物内涵与外延的革新。我国学者曾将公物的范围分为三种：一是作为传统公物的有体物，含动产、不动产等；二是适应社会发展的新型公物，如行政信息、因特网等；三是因传统财产概念的扩张而相应应予扩张的公物，如全民所有的知识产权（即公共知识产品）等具有财产价值的公权利。〔19〕从这个意义上来讲，公共数据应当是适应社会发展的一种新型公物。一方面，正如前文所述，公共数据与政治、经济以及公众的生产生活紧密联系，公共数据可以被不同主体反复使用而不致损害，反而会创造更大的社会价值〔20〕，这亦从侧面揭示了公共数据的公共属性，其应当服从和服务于公共目的。另一方面，从我国现有规范体系来看，当前我国未有相关法律法规对公物概念作出明确界定，但这并不意味着公物在法律层面缺乏相关制度安排。各层级立法中，已然多次出现“公物”这一表述。①我国《监狱法》（2012修正）第57条第1款第4项规定的“节约原材料或者爱护公物，有成绩的”，以及《青岛市应缴公物处理办法（2010修正）》、《国务院办公厅关于公物处理实行公开拍卖的通知》（国办发〔1992〕48号）等相关规范中，均出现了“公物”这一表述。同时，我国《宪法》（2018 修正）第12 条规定“社会主义的公共财产神圣不可侵犯，国家保护社会主义的公共财产”，这一宪法规定也应当视为公物制度的直接宪法依据。足见，不论是从实践层面还是从规范层面，均可以为公共数据作为一种新型公物找到依凭。

（二）作为公物的公共数据应是财产权的客体

公共数据作为一种新型公物，应当具有财产权属性，是财产权的客体。当然，也有学者否认公共数据的财产权属性，认为数据无独立经济价值，其交易性受制于信息的内容，且其价值实现依赖于数据安全和自我控制保护，因此也不宜将其独立视作财产，而要将其视作具有中立性的工具。〔21〕这种观点回避了数据的财产价值属性，说服力不足。公共数据本身并非金钱等有体物，而是随着互联网、人工智能等信息技术的发展，依托算法等技术而出现的一种事物，可以实现价值转移和流动，具备了财产属性，应当被视作财产权的客体。

一方面，从规范角度考量，现有法律规范体系实际上已经将公共数据视作财产。我国《民法典》第127 条明确规定“法律对数据、网络虚拟财产的保护有规定的，依照其规定”。虽然《民法典》未对包含公共数据在内的数据财产属性作出明确规定，而是采用了准用性规范这一立法技术对数据的保护做了明确，但该规定将数据和网络虚拟财产置于并列地位，亦能从侧面印证公共数据的财产属性。需要说明的是，在揭示公共数据财产权属性时不能将其与传统意义上的物或物权等同视之。根据我国民法相关理论，物权的客体可以分为动产和不动产两大类别，而公共数据作为客观存在的无体物，不应当将其纳入到物权的客体范畴考量。对于公共数据财产权属性的认知，应当建立在将公共数据视作一种特殊的资源性财产基础上，这种资源性财产的持有者、使用者可以分立，能够产生巨大经济价值及社会价值，具有财产属性，应当视作财产权的客体。另一方面，数据得以立身的基础就在于其背后的价值属性。以个人信息为例，单一的个人信息无法产生“数据”效果，发挥财产功效，只有大量的个人信息汇集达到一定量级的时候，才完成了由“个人信息”到“数据”的跨越，而这个跨越绝非仅仅是“量”上的变化，更为重要的是“质”上的转变，即财产价值的诞生。因此，作为公物的公共数据应当具有财产属性，是财产权指向的客体。

三、公共数据的分权：所有权、使用权、收益权三分

由于我国尚未出台高位阶的公共数据立法，现有立法多集中在地方立法层面，因而作为资源性财产的公共数据之上究竟包含哪些权利还处在不断探索争鸣当中。从现有研究来看，对公共数据上的权利的探讨多集中于所有权方面，研究认为公共数据应当界定为国家所有〔22〕或政府所有〔23〕。事实上，随着数据这一生产要素的出现，根植于传统民法理论的所有权制度已经难以很好地解释公共数据的权属问题了，以至于有学者提出传统的所有权制度正在走向末路的论断，并认为“定义适用于数字商品的所有权概念刻不容缓”〔24〕。本文以为，数据的权属问题是数据治理的元问题，为有效调适数字经济发展对传统财产权理论的冲击，宜将公共数据上的权属界分为所有权、使用权、收益权三项权能。〔25〕其中，公共数据的所有权应当厘定为国家所有，使用权应当归属于全体公民，收益权宜设定为一项可协商性权利。

（一）公共数据的所有权厘定为国家所有

依实践来看，我国部分地方立法曾试图明确公共数据所有权。比如，广东省2018 年出台的《政务数据资源共享管理办法（试行）》第4 条明确规定：公共数据所有权归政府所有。但2020 年公布的《广东省公共数据管理办法》第4 条却规定：公共数据是新型公共资源，任何单位或者个人不得将公共数据视为私有财产。《广东省公共数据管理办法》并未参考借鉴广东省《政务数据资源共享管理办法（试行）》中有关公共数据所有权的相关规定，而是选择了回避这一重要问题，表明了地方立法在公共数据所有权厘定这一问题上所持的审慎态度。“如果我们希望避免所有财富和权力都集中在一小群精英手中，关键在于规范数据的所有权。”〔26〕本文认为，应当将公共数据的所有权厘定为国家所有。

有学者认为，公共数据的无形性、非竞争性、可重复利用性等特征决定了“资本经济形态下形成的以稀缺资源配置效率和对有体财产的独占为核心关切的所有权制度丧失了对其适用的基础”〔27〕，应当弱化对所有权的强调，转向对使用权进行保障。前述观点尚值商榷。实际上，明确公共数据的所有权对于公共数据的使用权、收益权等权利并不会产生消极影响，相反，还能有效促进公共数据治理，推动使用权、收益权等权利的行使。可以说，公共数据所有权的厘定是有效保障公共数据使用权、收益权行使的基础，厘定公共数据的所有权对公共数据治理具有重要意义。

所有权这一概念肇始于西方国家，已然成为各国财产法律制度中的通用概念，但是不同法律制度对这一概念的理解存在差异。在所有权概念的历史演变中，罗马法认为所有权是权利主体对标的物享有的永久的、完全的支配权，这是一种抽象的绝对所有权观念；与之相对，日耳曼法则并非秉持这种抽象的、绝对的所有权概念，而是以事实关系为基础，是一种基于对物的利用为中心出发的所有权观念。〔28〕罗马法和日耳曼法关于所有权观念上的差异直接影响到了大陆法系和普通法系对所有权的理解。大陆法系国家承袭了罗马法的所有权观念，主要采取了概括式、列举式两种方式定义所有权。普通法系国家则基本承袭了日耳曼法的所有权观念，未明确界分财产和所有权之间的界限。〔29〕从我国立法现状来看，我国所采取的所有权观念更加倾向于大陆法系的所有权观念，且采取的是一种列举式的定义方式。我国《民法典》第240 条规定：所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。同时，根据我国《宪法》及相关法律规定，依所有权主体的不同，可以将所有权分为国家所有权、集体所有权以及私人所有权。对于公共数据这一新型无体物，应当将其所有权厘定为国家所有。

另外，学界关于我国《宪法》及相关法规定的“国家所有”的理解，还存在争议。观点一将“国家所有”理解为一项制度性安排，认为宪法的这种规定是一项制度，而非一项权利，是为了透过制度优势塑造集体福利，避开私主体的所有权概念〔30〕，防止私人或行政垄断的出现〔31〕；观点二将“国家所有”理解为所有权规定，认为我国《宪法》建立的是一种“双重所有”模式，国家是全民资源的受托人，能够采取一定手段对资源进行管理〔32〕；观点三将“国家所有”理解为“制度+权利（力）”规定，认为“国家所有”兼具双重属性，要将“国家所有”一词理解为一种经济学上的所有制和法学上的所有权，《宪法》上规定的“国家所有”，需要经过法律条款进行具体化，将其落入物权或者财产权法律秩序领域才能实现。〔33〕上述关于“国家所有”的理解各有侧重，对理解公共数据的所有权具有较强的启发性。本文以为，对“公共数据国家所有”这一命题的理解不能遵照民法领域的物权规则来实现。如前文所述，公共数据并非是传统物权观念下所指向的客体。另外，公共数据作为一种特殊的物，其所有权也不能通过私主体之间的契约关系厘定，必须要经由国家这一抽象主体来予以过渡。从这个意义上来讲，公共数据的国家所有也不同于一般物上的所有权，公共数据的国家所有应当是为公共数据的全民所有提供法律基础和制度依据。因为国家是全民资源的受托人〔34〕，国家这一抽象主体经由全民委托成为公共数据这一特殊资源的受托人。当然，即便国家作为公共数据资源管理的受托人，但作为抽象主体的“国家”依旧需要经由其执行机关“政府”来具体管理公共数据资源。

（二）公共数据的使用权归属于全体公民

公共数据的使用权主要针对的是公共数据加工、分析、利用等使用活动。为更好地发挥公共数据的价值效益，应当将公共数据的使用权归属于全体公民。进一步而言，中华人民共和国境内的全体公民均有权使用公共数据。公共数据使用权的登场有利于弥补数据鸿沟，突出数字经济时代的公平正义。有学者认为，数字经济时代，包容共享成为具有共识的价值理念，数据法权制度应将注意力集中在对数据资源进行使用的权利上，即所谓的“不求所有、但求所用”。〔35〕该种观点为使用权的出场提供了一种理论视野，但该观点稍显不足之处在于回避了公共数据的所有权问题，实质上并不利于数据的治理。诚如前文所述，公共数据的无体性、公共性、非竞争性、重复利用等特性对传统的所有权制度产生了冲击，但这并不意味着所有权制度在公共数据治理领域已然“失语”。

公共数据使用权的权利主体为全体公民，这仅仅是形式意义上的权利主体界分。从实质意义上看，公民要成为公共数据的实质使用权人，还必须满足一定条件，即公民只有在依法持有公共数据的前提下，才有权对公共数据开展加工、分析、利用等使用活动。关于这个前置性条件，在部分立法中已经有所体现，比如《上海市数据条例》第14 条、《广西壮族自治区大数据发展条例》第44 条、《黑龙江省促进大数据发展应用条例》第7 条等地方立法明确规定，自然人、法人和非法人组织对其合法取得的数据，可以依法使用、加工。《广西壮族自治区大数据发展条例》还明确，自然人、法人和非法人组织可以依法开展数据交易活动。由此可见，能够加工、分析、利用、交易的公共数据应当限于合法取得的数据，对于非法取得的公共数据，公民不享有使用权。若公民对非法取得的公共数据进行加工、分析、利用、交易等，需要承担民事责任、行政责任乃至刑事责任。另外，公共数据的使用权行使也需要受到一定限制。其一，范围限制，即公共数据的使用不得超出法律规定以及合同约定的范围。其二，安全保障义务的限制，即使用公共数据必须要保障数据安全，数据使用者必须采取一定措施防止公共数据危害公共利益、危及国家安全。其三，使用公共数据时应当契合道德、法礼等一般秩序的要求。比如《个人信息保护法》第24 条规定：在个人数据被用于自动化决策时，应当避免不合理的差别待遇，进行信息推送和商业营销时，应当提供不针对个人特征的选项或便捷的拒绝方式。

（三）公共数据的收益权宜为可协商权利

公共数据开放、共享、利用过程中，随着数据的流动，必然产生数据收益或基于数据产生相关收益，由此生成了附着在公共数据之上的收益权问题。公共数据的收益权是指基于占有或者使用公共数据，而获得或产生经济利益的一项权利。一方面，公共数据的占有人虽然可能并不是具体使用公共数据的主体，但是该主体基于自身实际占有人的身份，可以享受因为公共数据使用权变化而带来的各项收益；另一方面，公共数据的实际使用人，也可能因为对公共数据的加工、分析、利用、交易等活动而获得经济利益。我国当前还未建立数据要素收益分配机制，只是在实践中有初步探索。比如《北京市数字经济促进条例》第15 条明确规定“探索建立数据要素收益分配机制”，但从理论研究和实践发展来看，包含公共数据在内的数据收益分配机制尚不明晰。

总体而言，本文以为，公共数据收益权宜定性为可协商性权利，即在公共数据收益分配中，谁有权获得收益原则上应当是可以协商的，这样更有利于促进公共数据的流动，提高资源配置效率。当然，对于部分特殊的公共数据，可以明确其受益主体，不能协商。实践中，公民个人对公共数据资源带来的利益只能消极被动的享受〔36〕，缺乏相应的制度设计。比如，作为公共数据主要来源之一的用户信息不管是在商业领域还是在公共政策制定领域都发挥着重要作用，但通过使用公共数据获益的公民、法人或其他组织同公民个人、国家之间却缺乏明晰的收益分配机制，普通民众往往难以从数据资源和数据利益中直接分享成果，也让数据逐渐成为加剧社会不公的载体〔37〕，背离了数据本身所应当肩负的推动社会公平、正义的价值预设。《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》等现行规范体系对公共数据的开发利用提供了依凭，但却未对公共数据资源开发利用所产生的数据利益及其产品归属问题作出规定。为此，有必要明确公共数据利益以及数据产品权利归属问题，对公共数据资源开发利用产生正向激励。对公共数据资源收益权归属应当以可协商为原则，充分释放公共数据的潜能。健全完善公共数据收益权制度，鼓励政府、公民、法人或其他组织等主体通过订立共享协议、开放协议、利用协议等各类协议的方式对公共数据增值收益及其产品权属分配等问题进行协商，激发数据要素市场活力，促进数据要素有序流动。

四、“三权分置”下公共数据的治理规则设计

公共数据所有权、使用权、收益权的三分能够有效推动数据治理，形成数字治理新格局，实现公共数据的可控、可用、善用，推进国家治理体系和治理能力现代化，为数字强国建设注入强大动力。

（一）全国人大或其常委会专门立法明确公共数据权属

从我国数据治理实践来看，《数据安全法》《个人信息保护法》等中央层面立法均未明确规定数据权属问题。现有立法中明确数据权属的主要集中在部分地方立法中，比如《福建省政务数据管理办法》第3 条规定“政务数据资源属于国家所有，纳入国有资产管理，并遵循统筹管理、充分利用、鼓励开发、安全可控的原则”。《西安市政务数据资源共享管理办法》第7 条规定“政务数据资源所有权归国家，属于国有资产管理范畴。市政府授权市大数据产业发展管理机构行使数据资源统筹管理权，负责西安市政务数据的统筹管理、授权开发、利用增值和监督指导等工作”。《遂宁市政务数据资源共享管理实施细则（暂行）》第4 条规定“政务数据权属政务数据资源归国家所有”。但因公共数据和政府数据、政务数据之间并非完全等同的关系，所以尽管部分立法中明确了政府数据、政务数据的权属问题，也不能直接等同于地方立法明确了公共数据的权属。本文以为，公共数据应当包含了部分政府数据以及政务数据，但是它们彼此之间又不是全然的包含与被包含关系，比如政府数据中涉及国家秘密的数据不能界定为公共数据。现有地方立法更加偏向于明确政府数据或政务数据的权属，而对于公共数据的权属问题则多选择回避。①《深圳经济特区数据条例（征求意见稿）》第21 条曾明确“公共数据属于新型国有资产，其数据权归国家所有”，但在2021年6月29日深圳市第七届人民代表大会常务委员会通过的《深圳经济特区数据条例》中则删去了该条文。此外，虽然当前实践中已经有十余部地方性法规、地方政府规章以“公共数据”命名专门规范公共数据②截至2023年7月11日，笔者以“标题：公共数据”为检索条件在北大法宝上检索后，获得包含地方性法规、地方政府规章在内的法律规范共计16部。，但目前仍旧未对公共数据的权属作出界定。究其原因，一方面，主要是由于当前关于公共数据的规范内涵还存在争议，地方立法保有审慎态度，转而对政府数据、政务数据这类争议较小的数据类型明确权属；另一方面，即便地方立法明确了公共数据的权属问题，也不禁让人产生合法性质疑。总体来说，通过地方立法的途径明确公共数据的权属从实践和理论层面来看都存在不小的阻隔。

本文以为，要在吸收借鉴地方立法经验的基础之上，由全国人大或其常委会制定“基本法律”或者“基本法律以外的其他法律”来厘定公共数据的权属。为此，第一，首先需要适时将《数据法》或《公共数据法》纳入全国人大立法规划以及立法计划，明确立法时间和进度，由全国人大主导数据立法或公共数据立法全过程。第二，在立法过程中，需要明确界分公共数据的内涵与外延，建议将公共数据界定为“由政府、公民、法人或其他组织产生的各类可社会化和经济化的公共类型的数据”。公共数据内涵的界定不宜采用主体标准，应以是否具有“公共性”作为判断是否为公共数据的标准，因此便不能将公民、法人、其他组织等主体排除在外，社会主体也有可能占有、掌握公共数据。第三，在立法过程中，宜将公共数据的权利分为所有权、使用权以及收益权三种，并建议在条文中明确规定“公共数据资源权利包括所有权、使用权以及收益权。公共数据归属于国家所有，全体公民均享有使用权。公共数据收益由相关主体协商分配，法律另有规定的，从其规定”。

（二）构建政府主导的多元共治格局

公共数据牵涉主体众多，若被滥用，则极有可能侵害公共利益，甚至危害国家安全。比如，2021 年7 月2 日，国家网络安全审查办公室发布的《关于对“滴滴出行”启动网络安全审查的公告》指出：“为防范国家数据安全风险，维护国家安全，保障公共利益，依据《中华人民共和国国家安全法》《中华人民共和国网络安全法》，网络安全审查办公室按照《网络安全审查办法》，对‘滴滴出行’实施网络安全审查。”〔38〕值得注意的是，该公告使用了“维护国家安全”这一表述。通常情况下，网络平台出现问题多以泄露用户隐私、违反市场公平竞争秩序等为由，极少牵涉国家安全层面。此次公告明确提及“国家安全”，事情严重性可见一斑。①检索浏览国家互联网信息办公室发布的诸如《关于腾讯手机管家等84款APP违法违规手机使用个人信息》《国家网信办指导有关地方网信办依法查处违法违规网站平台及账号》《国家网信办持续治理网络生态顽疾集中查处一批违法违规色情、赌博和占卜网站》等讯息中，几乎均是围绕“用户隐私”“黄赌毒”“违规失信”等问题展开，极少直接明示涉及“国家安全”问题。参见国家互联网信息办公室，http：／ ／www. cac. gov. cn／，2022年12月11日访问。为此，对公共数据治理具有紧迫性。数据治理时需要把握的一个基本着眼点便是多中心治理主体的协作。〔39〕在公共数据“三权分置”视域下，将政府、公民、法人、其他组织均纳入公共数据治理场域中来，构建由政府主导的多元共治格局。前述主体既是公共数据资源的提供者，也是公共数据治理的重要参与者、公共数据治理成果的享受者。

一方面，公共数据治理必须要由政府主导。首先，政府是公共利益的代表机关，是国家意志的执行机关。公共数据归属于国家所有，对公共数据的治理必须要有国家公权力的介入。其次，在诸多主体中，政府拥有强大的国家机器，能够担负起公共数据治理的主要职责。为有效发挥政府主导作用，第一，针对滥用公共数据，侵害国家利益，以及公民、法人、其他组织合法权益的，应当赋予政府限制或禁止该主体使用该公共数据的权力。因为国家所有的公共数据包含了国家对公共数据的处分权能，作为国家意志执行机关的政府应当有权依法决定该类主体在一定时间内禁止使用或者限制使用该种或该类公共数据。第二，为有效满足政府主导的公共数据治理需要，建议政府建立专门机构或机关统筹负责数据治理工作，通过政府购买专业技术服务等方式，建立专、兼职相结合的治理队伍。

另一方面，积极促动民众等多元主体共同参与到公共数据治理中来。首先，公共数据同政府数据、政务数据之间存在密切联系，公共数据资源的重要产生者包含了政府，为有效避免政府因“自己作自己裁判”而陷入“监管真空”的境遇，必然要引入其他主体参与其中。其次，随着合作行政的兴起，在治理现代化背景下，整合全社会力量解决社会问题，公私协力提升社会治理能力，改善治理效果是重要发展趋势。〔40〕对公共数据的治理不能完全交由政府监管，传统的硬法规制模式因滞后于网络社会的发展而亟待变革〔41〕，需要引入市场主体、社会团体、公民个人等力量参与其中，不仅能够监督政府行使公权力，规范政府对公共数据的治理，同时也能在一定程度上弥补政府在数据治理方面存在的专业短板。为有效推进多元主体参与到公共数据治理中来，需要建立健全申诉、投诉渠道，同时也有必要在立法层面明确公共数据侵权时的监督救济渠道，比如鼓励地方探索开展公共数据治理公益诉讼制度。

（三）健全“谁使用，谁保护”的数据保护制度

当前我国的数据保护制度主要是以《数据安全法》《个人信息保护法》等法律为核心构建起来的，仍旧存在诸多不足。一方面，对公共数据的保护侧重在安全领域，所涉范围相对狭窄；另一方面，保护义务主体集中在国家公权力机关、数据提供者，而缺少对其他主体的关照。对公共数据而言，应当建立健全“谁使用，谁保护”的数据保护制度。进一步而言，即谁使用该数据，谁就负有保护义务。同时，对公共数据的保护不应仅仅限于公共数据的安全以及个人信息的保护等方面，也应确保公共数据不侵害他人合法权益。

建立“谁使用，谁保护”的公共数据保护制度是将公共数据保护的整个逻辑链条无限延长，同时对保护的内容做进一步扩展，对公共数据治理具有积极作用。“谁使用，谁保护”的数据保护制度能有效破解公共数据使用过程中可能产生的“公地悲剧”现象以及公共数据未得到充分利用而生的“反公地悲剧”现象。20 世纪60 年代末，在总结前人研究的基础上，英国经济学家加勒特·哈丁在美国《科学》杂志上发表了“The tragedy of the commons”一文。在该文中，哈丁认为对于每个人都享有使用权的公共资源而言，将会不可避免地产生过度使用和枯竭的悲剧。〔42〕当然，公共数据作为一种特殊的公物，并不会因为无限次、重复使用而导致“公地悲剧”现象的发生。但“公地悲剧”理论的实质就是个人基于自利的理性，都试图扩大自己的利益、降低自己的成本，无限地扩大社会成本，施加外部性于他人，这种个体的理性造成集体的非理性，这种集体行动最终导致了悲剧的发生。在公共数据开放、共享、利用过程中，部分掌握着公共数据的主体可能会基于商业利益等因素考量，不开放、不共享公共数据进而阻隔公共数据的价值发挥，产生“公地悲剧”。同时，也有可能因为保护力度不够，公共数据未能得到充分利用，进而导致公共数据资源的闲置或利用不足，由此产生“反公地悲剧”。〔43〕“谁使用，谁保护”的公共数据保护制度能够督促相关主体积极履行公共数据上下游的相关主体积极履行义务，有效缓解公共数据流通过程中可能产生的“公地悲剧”或“反公地悲剧”现象。

“谁使用，谁保护”的公共数据保护制度不仅应当明确使用主体积极履行保护义务，同时应当明晰使用主体在权益遭受侵害时寻求救济的途径，比如，探索公共数据侵权时的公益诉讼制度。在政府机关作为公共数据使用主体时，明确政府自身作为保护义务主体的同时，在公共数据保护领域探索人民检察机关提起行政公益诉讼制度，明确人民检察机关有权对政府利用不当，侵害国家利益、社会公共利益的情形提起行政公益诉讼。另外，就公民、法人或其他组织作为公共数据使用者时，在明确自身作为保护义务主体的同时，也要明确前述主体滥用公共数据时的监督渠道，比如允许公民、法人或其他组织等主体提起民事公益诉讼，适度拓宽适格主体范围，或者明确向检察院举报的渠道，由检察院支持有关主体提起民事公益诉讼。

（四）遵循“谁贡献，谁受益”的利益分配原则

为了充分激发公共数据的价值，在保证公共数据为民谋福利的同时，也要充分尊重公共数据的市场属性。尽管“公共数据”带有“公共”属性，但是这并不意味着否认公共数据的商业特质。尊重公共数据的市场经济属性、推动公共数据利用行稳致远，需要建立“谁贡献，谁受益”的收益分配原则，公共数据的原始数据提供者和二次、多次加工利用者都应当享有数据收益权。有必要明确的是，公共数据收益权和公共数据收益分配之间的关系。一方面，诚如前文所言，本文认为公共数据的收益权原则上应当是可以协商的，这有效地遵从了市场经济运行规律，旨在解决的是“谁有权获得收益”的问题。另一方面，在数据权属协商过程中，遵循“谁贡献，谁受益”的利益分配原则，按照贡献多寡分配收益，同样是遵循了市场经济运行规律以及个体的理性，旨在解决的是“收益多少”的问题。可见，收益权和收益分配原则之间存在紧密联系，但是二者之间仍旧存在差异，二者的侧重点不同。公共数据的收益权虽然原则上可以协商处理，但也不能违背“谁贡献，谁受益”这一基本原则，不能通过不合法、不合理的协商将贡献较大的主体收益权予以剥夺或限制。当然，若双方或者多方就收益的分配问题经协商后，意思表示一致、协议真实有效、且符合法律规定时，即便贡献较大的一方获益较少也应当是可以的。另外，本文所探讨的收益分配原则是建立在公共数据收益依法缴纳个人所得税、企业所得税等法定税款后的利益分配原则。

为有效推动公共数据要素的流动，最大限度地激发公共数据的价值，有必要在公共数据的开放、共享以及利用等活动中坚持“谁贡献，谁受益”的利益分配原则。比如，在公共数据开放过程中，应当建立适当的收费制度。有学者研究指出，若政府开放公共数据是为公共管理之需要，应当是无偿的。〔44〕本文以为，无偿不等于免费，为开放、共享公共数据所产生的必要成本费用依然应当收取。各地立法实践中似乎有意回避公共数据开放、共享、利用等活动是否可以收费这一问题，比如《上海市数据条例（草案）》征求意见稿中曾明确“被授权运营主体使用市大数据资源平台提供服务的，应当向平台建设方支付相应的平台服务费”，但在最终公布实施的《上海市数据条例》中却并未出现该条款内容。公共数据开放、共享并不等于公共数据免费获取，为促进公共数据要素合理流动，有必要明确公共数据在开放、共享、利用等活动中的收费制度，并遵从“谁贡献，谁受益”的利益分配原则分配收益。建立公共数据资源的收费机制并不背离公共数据国家所有的制度定位，是更加契合市场经济发展规律的制度设计〔45〕，也契合了党和国家的政策方针。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》《中共中央、国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》等文件明确要求，健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。

五、结语

公共数据作为一种重要的数据类型，在数字经济社会发展中扮演着重要的角色。对公共数据的治理是促动公共数据要素依法、有序流动的强力举措，是提升国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，对推动我国由数字大国迈向数字强国具有重要意义。对公共数据权属问题的厘定是推动公共数据治理的逻辑起点，在公共数据的开放、共享、利用方面发挥着基础性保障作用。然而，数据要素的出现强力冲击了传统的理论体系，传统的财产权理论难以回应数据权属问题。因此，对公共数据权属的界定需要适应市场经济社会的发展变化，突破传统的财产权理论，将其视作一种新型“公物”，且作为财产权的客体而存在。同时，为有效推动公共数据治理，宜将公共数据上的财产性权益分为所有权、使用权、收益权三项具体权利，并由此构建公共数据的具体治理规则。具体而言，一是通过立法的形式明确规定公共数据权属问题；二是将公共数据资源的提供者、公共数据治理的重要参与者、公共数据治理成果的享受者等主体均纳入公共数据治理场域中来，构建由政府主导的多元共治格局；三是健全完善数据保护制度，有效应对公共数据使用过程中可能产生的治理难题；四是明确公共数据收益的分配原则，推动公共数据利用行稳致远，实现公共数据的可控、可用、善用。当然，除了本文所探讨的公共数据权属问题及其治理规则之外，公共数据本身尚有诸多迷雾有待进一步开释，比如公共数据的内涵界定、公共数据资源获益后的税费缴纳制度构建、公共数据资源的使用规则设计、数据交易规则体系构建等内容，都还有待进一步深入探讨。