全过程人民民主视域下人民政协参与基层治理共同体构建的路径研究

叶本乾 桂智鹏

一、研究背景与问题提出

党的二十大报告强调，“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”〔1〕。自改革开放以来，中国社会治理的根基——基层社会正不断发生结构性演化。有的学者认为，在城市社会，单位体制的终结直接导致单位共同体的消解；在乡土社会，基于血缘、乡缘等社会联结因素而建构的传统村落共同体逐渐呈现衰败态势。与此同时，开放型市场经济的发展加速涌现出新的社会利益阶层；社会保障机制与利益再分配机制的不完善加剧了“发展型相对剥夺感”；社会关系由固化向疏离的转型也引致社会形态呈现原子化与异质化的特征，导致基层治理问题呈现复杂化、多样化趋势，基层治理共同体建构乏力。〔2〕要破解基层治理困境，必须使我国基层治理共同体及基层治理生态更好地满足中国式现代化的发展需要和全过程人民民主的实践诉求。

治理共同体理念及其话语体系在人类早期政治文明实践中就已萌发。以孔子为代表的儒家学者把家庭伦理、社会伦理和政治伦理打通，将“家国同构、大顺大同”作为治理共同体的理想追求，成为治理共同体内部成员人心归聚、精神相依的强大精神纽带。〔3〕古希腊亚里士多德等政治学家将城邦作为高层次的治理共同体，以居民对“共善”的追求和达成最高最广大的善业作为共同体价值目标，有力促进了区域社会的发展。当今社会学意义上共同体概念发展于德国社会学家斐迪南·滕尼斯，他将共同体界定为以共同血缘、地缘和文化为基础，具有共同情感意志的相互关联、互亲互爱的结合体。新中国成立以来，对治理共同体的探索坚持以马克思共同体思想为指导，将人民民主理念贯穿于治理共同体建构始终。马克思认为“共同体”是“现实的人”形成的利益团体，是人类生存发展的基本方式，人类只有通过“真正的共同体”才能得到自由全面的发展，实现自身的解放。〔4〕马克思共同体思想与全过程人民民主理论互联互通、一脉相承，只有通过全过程人民民主实践，才能摆脱共同体的“虚幻性”，消弭人的异化，实现人的真正自由解放和社会的繁荣发展。

当前，我国关于基层治理共同体构建的研究以马克思共同体思想为指导取得了显著进展，主要聚焦于基层治理共同体的建构逻辑和发展路径两大方面。基层治理共同体的建构涉及实践逻辑、理论逻辑、制度逻辑和历史逻辑等多个维度。有的学者认为基层治理共同体的建构首先要厘清不同治理主体之间的边界、功能和互动关系，进而营造复合共治的多元治理模型〔5〕；基层治理共同体的内在逻辑具有多维性，应是秩序和谐的生活共同体、权责适应的责任共同体、多元构成的利益共同体、社会进步与人全面发展的共同体〔6〕；从一元主导到多元共治是基层治理共同体建构的历史之势〔7〕；从有序服从走向协商共建是基层治理共同体建构的实践之变〔8〕。在基层治理共同体的发展路径方面，有的学者认为外界多重治理资源的嵌入为基层治理共同体建设提供了发展机遇〔9〕；基层治理共同体正在加快实现从“碎片化治理”到“全周期治理”的政策理念转变和从“行政主导型”到“合作共治型”的政策结构转型〔10〕；基层协商治理文化氛围营造、信任建设、合作网络建设为基层治理共同体建设提供了有力抓手〔11〕；通过协商民主的联结功能，能够把多方主体有机整合，构建一套人人有责、人人尽责且主体相容的激励机制，实现增效共赢〔12〕。

关于基层治理共同体的研究已成为学术研究的热点，学界对其建构逻辑、发展路径等内容进行了深入探究，但仍存在不同程度的局限性。一是对基层治理共同体的动态把握有所不足。目前有学者将我国的基层治理共同体等同于滕尼斯等西方学者分析框架下的共同体，将治理共同体视为“治理”和“共同体”的简单叠加，混淆了两者在全过程人民民主实践基础上的辩证联系。基层治理共同体不是基于“冒充的”“虚幻的”共同利益而建构的“虚幻的共同体的形式”〔13〕，而是全过程人民民主基层实践重要参与主体，关系人民群众切身利益，必须扎根协商民主实践对基层治理共同体的实践形态予以动态考察，在分析其运作逻辑的基础上总结其发展路径。二是对基层治理共同体与人民政协的互嵌性研究不足。当前，很多研究强调基层社会治理要积极导入外部治理资源，却大而化之，缺乏对于某一具体资源嵌入机制的深入研究，就基层实践而言其可操作性和针对性并不强。同时，现有研究往往围绕外部因素对基层治理共同体的嵌入作用展开，缺乏对互嵌关系的双向互动研究，对基层治理共同体反作用嵌入客体的机制与影响尚未研究透彻。因此，基于马克思共同体思想和全过程人民民主理论，有必要深刻把握人民政协对基层社会治理的独特作用，系统总结人民政协垂直赋能基层治理共同体的方式和路径，总结政协建设与基层治理共同体构建双向赋能的机制与作用，确保全过程人民民主要素更好融入基层治理。

二、双向契合：推动政协建设与基层治理共同体构建的互嵌逻辑

习近平总书记指出，“基层民主是全过程人民民主的重要体现”〔14〕。基层是践行和发展全过程人民民主的关键环节和重要场域。党的十八大以来，党中央高度重视发挥人民政协在基层社会治理中的重要作用。究其根本，是由于人民政协与基层治理共同体在“人民政协为人民”以及“基层治理为人民”的价值旨归和“议事解民忧、成事聚民心”的实践机理上具有高度一致性和逻辑契合性。因此，在加强共建共治共享的社会治理格局构建的过程中，将人民政协的“一汪活水”与基层治理共同体的“一片湿地”有机衔接具有理论可能性、现实需要性和发展必然性，对于维护好、发展好全过程人民民主具有保障性、创新性和支撑性影响。

（一）人民政协是推动基层治理共同体构建的重要力量

基层治理共同体是基层治理主体通过合作参与逐步形成的相对稳定的社会结构体。二十世纪八十年代起，随着我国经济体制改革的深化，街道办事处和居委会等基层治理单元的实际功能和重要性不断变化。由于“单位制”的解体，大量居民从“单位人”转变为“社区人”。城市管理体制改革的推进，将分散的“条”聚合到街居的“块”上来，通过社区这一基层单元开展“综合治理”，原本由单位实际承担的公共服务和社会福利职能，逐步向基层政权乃至社区下沉。在实践中，“街居制”具有强调秩序控制的工具理性色彩，我国基层治理单元长期以管理工具的形象与民众互动交往。伴随着社会主义市场经济的发展，基层社会的复杂程度与日俱增，基层管理权力格局也从实际上的政府、单位等公权力完全负责制发展到包括基层党组织、居委会、业委会、物业公司、社会组织、社区居民在内的“复合共治”，强“工具性”、弱“价值性”的传统中国基层治理逻辑已发生了深刻变革。据此，有的学者认为基层治理已经发展至秩序建设和深度协商阶段〔15〕。

因此，在新时代要实现基层有效治理，培育出与“有效的市场”“有为的政府”相适应的“有爱的社会”，就必须协调好传统基层权力主体与新兴的基层权力主体的利益诉求及其相互关系，推动涵盖政、学、工、商等多界别的基层生活主体达成有效共识。基层复杂的社情民意和利益诉求，对统筹推进全过程人民民主和社会主义协商民主提出了新的要求，需要充分利用好政协协商、基层协商、社会组织协商等协商渠道和平台，构建程序合理、覆盖面广、环节完整的协商民主体系，培育基层“协商式治理”文化。基层“协商式治理”的创新实质是新的观念、新的交往方式、新的需要的产物，是全过程人民民主和中国特色社会主义协商民主的根系发育。“协商式治理”的创新发展不是简单套用传统文化的母版，也不是西方政治观念的翻版，而是中国特色社会主义的“中国方案”。在基层治理共同体建构中实现的基层协商民主创新，是建立在全过程人民民主实践过程中人民思想观念和精神风貌的持续进步的基础之上的，具有促发展、强主体的重要意义。在这类领域，人民政协具有独特优势，能够在政协协商与基层协商相衔接的过程中，实现人民政协与基层治理共同体并向发力、双向赋能。

人民政协因民主而生、因协商而立、因协商民主而兴。人民政协是协调国家政权所有者、管理者、参与者关系的专门协商机构，是我国的统一战线组织和协商民主的重要平台，它的性质定位、职能特点和工作路径契合了基层治理的内在需求。人民政协始终坚持党的领导，契合构建“一核多元”的基层治理体系的政治需要，有利于强化党组织在基层治理共同体中的“定盘星”作用，保证基层治理的正确方向。人民政协具有统一战线的重要职能，把凝聚人心、汇聚共识作为履行职能的中心环节，契合基层治理跨越“集体行动困境”的现实需要，有利于整合传统基层公权力主体及新的社会阶层人士、新兴社会组织等一切积极因素，为基层治理提供人力、物力和智力支持。人民政协发挥专门协商机构“大平台”作用，贯彻落实习近平总书记“有事好商量，众人的事情由众人商量”的指示要求，契合畅通基层民众诉求表达渠道，化解基层矛盾分歧，维护发展好全过程人民民主关键生态位的实践需要。因此，人民政协在基层治理过程中尚有较大效能潜力可供挖掘，能够在基层治理共同体构建过程中发挥更大作用。人民政协有效参与基层治理共同体构建，实质上体现了全过程人民民主在内容层面、运作层面与主体层面的深入，彰显了社会主义协商民主在新时代的拓展与深化。

（二）推动基层治理共同体构建是人民政协的发展需要

习近平总书记强调，人民政协要“把加强思想政治引领、广泛凝聚共识作为中心环节，坚持团结和民主两大主题，提高政治协商、民主监督、参政议政水平，更好凝聚共识”〔16〕。全过程人民民主着重强调人民参与民主的过程性和对社会治理的全覆盖。在基层社会治理领域，人民政协在中国共产党的领导下，践行着开展基层协商、发扬基层民主、服务人民、凝聚共识、推进基层社会大团结和大联合的使命。人民政协作为主体参与基层治理共同体构建，是在全过程人民民主实践中保障基层民众民主决策、民主协商、民主管理、民主监督的权利的必然要求，有利于畅通民意表达渠道，广泛凝聚民心，巩固大团结大联合的群众基础。

对于基层社会治理领域，人民政协既有光荣的政治使命，又有独特的职能要求。一方面，人民政协要聚集好“加强思想政治引领、广泛凝聚共识”的中心环节，就必须坚持“人民政协为人民”的宗旨，贯彻群众路线的工作方法，深入人民群众生活的基本单元，关心基层民众的现实生活需求，做好社情民意反映工作。另一方面，基层是涉及人民群众利益的大量决策的落实地、工作的开展地以及矛盾的汇集地。人民政协作为社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构，就必须切实解决基层的矛盾纠纷、利益诉求，着力推进畅通群众诉求表达渠道，健全基层民主协商机制，多措并举推动协商于民、协商为民，在参与基层治理、服务基层治理的过程中更好完成党交付的政治任务，促进基层民生问题的妥善解决，实现政协建设的增效赋能。

参与基层治理，推动基层治理共同体构建也是人民政协“重点解决市县政协基础工作薄弱、人员力量薄弱”〔17〕问题，变“两薄弱”为“两加强”，实现纵深化发展，推进政协制度优势更好转化为国家治理效能的重要抓手。改革开放以来，人民政协不断完善自身组织形态，形成了全国、省、市、县四级组织构架的格局，部分地区还在街道、社区建立了政协工作联络处、委员工作室等基层政协的派出机构。然而，在做好协商民主、反映社情民意、加强履职建设等基础领域，部分基层政协还存在着“工作薄弱、人员薄弱”的短板，基层联系性弱、政治协商被边缘化、统战能力较薄弱、民主监督缺位等问题不时发生。而通过参与基层治理共同体的构建，有利于完善健全人民政协的基层组织体系，扩大人民政协与基层民众的直接联系，增强政协协商与基层协商的有机衔接，提高基层政协的职能履行力、政策宣讲力以及社情民意信息抓取力，推动人民政协在全过程人民民主全链条和国家治理体系各环节中发挥更大作用。

（三）政协建设与基层治理共同体构建耦合于全过程人民民主实践

基层治理共同体是实践全过程人民民主的基层复合主体，人民政协是发展全过程人民民主的重要制度安排。人民政协建设与基层治理共同体构建之所以能够具有理论关系、结构功能、制度安排、价值旨归等方面的耦合性，关键在于二者在运作上统一于全过程人民民主的中国实践，在发展上同调于中国式现代化的历史进程。因此，发展全过程人民民主，把协商民主要素有机融入基层治理，提高治理主体的治理效能感，必须大力推动基层协商与政协协商有序衔接，引导人民政协有机参与基层治理共同体构建，在协商民主与基层治理现代化高度契合的基础上，贯彻以人民为中心的发展思想，通过价值转向、文化重塑的方式，更好满足人民群众的美好生活需要，增强人民参与基层社会治理的活力与能力，进一步实现基层善治。

在价值层面，全过程人民民主要求坚持共同体意识，坚持共商共建、共存共荣的合作理念，强调凡事好商量，有事商量着来，众人的事情由众人商量，找到社会意愿和共同体要求的最大公约数，这既是人民民主的真谛，也是全过程人民民主的核心要义。受长期历史因素影响，中国基层治理格局长期具有强调秩序控制的工具理性色彩，承担有管理属地民众的任务，而服务职能主要聚焦在居住、稳定等刚性需求上，其主要目的也是为社会秩序服务。随着全过程人民民主的实践发展，传统的“强工具、弱价值”的基层治理逻辑愈发不能满足人民日益增长的美好生活需要。在此基础上，人民政协有机嵌入基层治理共同体有利于推动基层治理价值逻辑的转变，能够在基层治理共同体亲密关系的培育中，有效克服基层治理中的“高行政化”倾向，化解治理主体与权力主体的矛盾隔阂，使基层治理更加兼具“生活者”视角。从而在具体的社会、经济和政治实践过程中，把人民作为个体的获得感、满足感以及公平正义感放在突出地位〔18〕，在基层资源配置、公共服务供给等方面更加体现人性化关怀，给广大基层治理的受益者在安全、舒适和便捷的基础上创建健康生活体验，促进以“人民至上”为要旨的基层治理价值转向。

在协商与治理的关系中，全过程人民民主强调人民参与民主的过程性和系统性，既要求广泛地事前协商，也要重视协商后的治理以及全流程中人民群众的有效有序参与。全过程人民民主的全程参与式特征，必须建立在民主参与主体集体认同的社会氛围之上。集体认同是基层治理共同体良性运作的关键性要素。以往的基层治理路径更多聚焦于“秩序”与“权力”，具有党政部门及体制性机构大包大揽的实践倾向，缺乏对普通民众美好生活需要等柔性需求的精细关注。这些柔性需求并非无关紧要，反而在基层协商文化氛围的营造中具有重要作用。对于缺少“抗议性议题”的基层治理而言，建立在需求共识基础上的集体认同对于动员基层民众行动具有关键意义。因此，人民政协以协商民主的方式深度参与基层治理文化氛围的重塑和构建，有利于改变权力单向运作的治理惯性，使基层治理的价值目标与动员对象的现实利益及情感需求在全过程人民民主实践中达成有机统一，推进各治理主体摒弃“包揽性治理”的传统思维，树立筑牢“协商式治理”文化认同，实现基层治理的文化重塑。

三、有机嵌入：人民政协参与基层治理共同体构建的实践进路

治国理政重在基层。加强社会治理，其重心与难点在“最后一公里”。加强基层治理共同体建设，完善基层治理体系，不仅是落实党中央的决策部署、夯实现代国家治理基石的重要手段，更是提升人民群众幸福感的有效途径。在基层社会治理不断创新和全过程人民民主实践持续发展的基础上，探索人民政协参与基层治理共同体构建的实践进路，将协商民主作为治理资源有机嵌入基层治理共同体，对于进一步改善基层治理环境，提高基层协商治理效能具有重要意义。

（一）下嵌：优化群众联系机制，拓展基层协商平台

在发展全过程人民民主的中国实践中，要实现政协协商与基层治理有机衔接，将协商民主逻辑有效嵌入基层治理共同体运行机制，首先在于明确人民政协的嵌入基层治理共同体中的职能定位。人民政协作为专门的协商机构，在社会学意义上具有明显的平台性特征，政协在基层治理共同体中的功能定位是反映社情民意、凝聚社会共识、协商解决方案，而不是处理矛盾纠纷、完成决策执行。在基层治理的具体实践中，基层党组织、居委会、业委会、社会组织、居民群众等治理主体到基层政协（或其搭建的协商平台）来，在政协各委员会、委员的参与和支持下进行协商互动，是在“依靠”政协协商，而非同政协协商。因此，基层政协在基层治理体系中发挥的是协商组织者、协商推进者以及协商成果监督者的作用。换而言之，就是要做好基层协商民主的服务者和“搭台人”，其功能并非是要取代基层协商，而是在于改善基层协商环境，优化全过程人民民主的基层实践生态，实现基层治理共同体构建与人民政协建设互融共促、相得益彰。

优化群众联系机制是促进政协协商有效服务基层治理的内在要求，有利于加强基层治理的制度供给。中共中央在《关于加强和改进新时代市县政协工作的意见》中要求，鼓励委员在其工作单位、居住社区（村）就近就地开展群众工作，宣传党的理论和路线方针政策，及时反映群众意见和建议。要使人民政协在基层治理中发挥更大作用，就必须完善政协委员进基层制度，以政协委员的居住地及工作单位为基础，结合委员自身意向将委员安排至有关社区，通过多种形式联系群众，采集社情民意。建立政协委员参与、协助和指导基层协商的联系机制，在基层党组织、居委会等基层治理主体开展基层协商、抉择决策、民主监督等活动时，可邀请相关委员观摩、参与和协助。要在基层治理共同体中发挥政协委员的支点作用，形成政协委员参与、带动基层协商、服务人民群众的长效机制，帮助基层治理共同体实现共识凝聚和行动一致。

构建完善基层协商平台是人民政协延伸工作触角、增强社情民意抓取力、更好完成政治协商和民主监督职能的重要手段。从实践上看，专门协商机构参与基层治理共同体构建不能脱离现行社会主义协商民主的制度框架，必须充分将制度设计和工作安排与我国全过程人民民主体系化优势有机结合，针对现行协商民主运作的短板和不足，进行查漏补缺和强化升级。党的十八大以来，多地政协全面加强协商民主向基层延伸力度，建立了众多类似政协委员之家、政协委员工作室、“有事来协商”平台等基层派出机构。基层协商平台的丰富和完善，有效拓宽了基层协商渠道，为良性基层治理共同体的构建、基层协商文化的培育和协商效能的提升提供了重要支点。基层政协派出机构也是政协委员与群众互动联络的重要桥梁，在强化政协委员的履职意识和担当精神的同时，帮助政协委员及政协工作人员将专门协商机构的经验和服务送到基层治理一线。

（二）内嵌：培育主体协商能力，激发基层治理活力

人民政协作为我国的专门协商机构，在培育主体协商能力、激发基层协商治理活力、引导基层民众“学会协商，主动协商”方面具有鲜明优势。基层治理的参与主体涉及社区群众、党政机关、企事业单位、居民自治组织、专家团队乃至与社区辖区有各种联系的市场主体等诸多方面，但基层治理的真正主体在于普通居民群众。因此，在基层治理共同体构建过程中，必须在协商民主中增强居民的获得感、认同感，激发居民参与热情，调动人民群众建设基层治理共同体、维护基层治理共同体、发展基层治理共同体的积极性。这就要求人民政协、政协委员在参与基层治理的过程中，要特别注重对居民群众协商观念与协商能力的培育，引导居民通过各类基层协商渠道表达自身诉求、化解社会矛盾，在有序参与基层治理的过程中，树立社会主义协商民主意识，进而认识好、表达好、维护好群众的根本利益。

人民政协要增强群众参与基层协商治理的活力与能力，首先就要在协商工作全过程中吸纳群众参与。在协商的准备阶段，政协专门委员会和委员应广泛吸纳相关界别群众的意见，使自身兼具“我要协商”的主动性和“要我协商”的代表性。在协商实施阶段，在涉及基层利益的问题上，可主动邀请一般群众代表或基层治理积极分子列席政协工作会议，在吸纳直接利益群体意见、加强民主监督的同时，增强基层民众的协商能力。其次，为增强居民的满足感和认同感，实现基层治理的良性闭环，必须注重协商结果的可落地性和可操作性，将协商成果以协商纪要、社情民意信息、调研报告、送阅件等形式，报送党委政府，进而做好协商结果的转化工作、检验工作以及反馈工作。特别是要建立健全跟踪督办机制，对基层协商结果的办理情况加强跟踪落实，定期公示。对于具体性问题，可以通过民主监督机制督促党政部门尽快加以解决和反馈处理结果，确保政协协商民主与基层协商民主有效衔接的稳定性和可持续性。

最后，人民政协应通过“政协委员工作室”等派出机构，主动接洽基层民意诉求，着眼基层治理中存在的问题，帮助解决与群众直接利益相关的大事小情，培育群众的协商观念。对此，应当发挥市县政协委员面向基层的工作优势，通过考察调研、走访了解、理论宣讲等方式，增强与基层群众各界别的交流互动，协助党和政府做好协调关系、化解矛盾的工作。这就要求人民政协、政协委员必须始终坚持人民至上的理念，紧盯基层民生领域“急难愁盼”问题做好社情民意收集工作，在群众中开展深度调研、协商和监督，通过嵌入基层治理共同体，与基层治理主体“联系—沟通—协商”中发现真正的基层问题，在与人民群众的互动协商履职尽责，增进民生福祉。

（三）互嵌：完善内化外联机制，增强协商治理效能

基层治理共同体位于国家治理体系中的神经末梢，具有直接关系千家万户获得感、满足感的基础性地位。新时代进一步加强基层治理，一方面要激发基层治理主体内在活力，实现基层治理共同体内部良性发展；另一方面，要积极引入外在动力，以基层政协等外部支点为枢纽，将基层治理体系更好融入国家治理体系之中。因此必须构建和完善人民政协服务基层治理的“内化外联”互动协同机制，依托现行的全过程人民民主制度体系和现有的协商民主渠道，加强专门协商机构向基层延伸力度，通过“不建机构建机制”的工作方法，促进不同治理主体的有机配合和有序衔接，减少基层治理的“盲区死角”，实现复合共治的协同效应，增强基层协商治理效能。

所谓完善人民政协嵌入基层治理共同体的“内化”机制，就是利用专门协商机构的制度效能、协商经验、人才优势以及组织调度能力，在基层建立“有事来协商”平台、委员之家、委员工作室等协商互动、凝聚共识、化解矛盾的支点型平台，将政协委员、政协机关工作人员的丰富经验、知识能力以及影响力优势渗入基层，在动员、引导群众全过程参与协商民主的实践中，增强人民参与基层协商治理的动力与能力。同时，人民政协也应把同基层治理主体的协商互动纳入自身的协商议事程序。一是遵循“走访调研—社情民意采集—可行性论证—方案制定”的流程，更多利用政协在基层的派出机构，“零距离”接触群众的利益诉求以确定协商议题，更加关注直接影响居民生活但又缺乏话语权的“基层议题”。二是做到协商过程的规范化、公开化，推动政协协商与基层群众自治制度互嵌对接，将协商的制度性要素嵌入基层群众自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的运作规则之中。在召集涉及社区居民、农村村民切实利益的基层协商会议（座谈）前充分保障公民的知情权和参与权，将协商会议的主题、时间、地点、参会主体、流程等信息告知群众和各有关主体。三是协商议事过程中要尊重人民群众主体性，要求协商主持人保持态度中立，确保不同利益主体具有平等发言协商机会，在公平公正的基础上推动达成共识；四是将协商结果进行汇总公示，及时报知有关部门，并将协商结果的处理跟踪纳入政协政治协商、民主监督、参政议政的工作之中，推动政协制度优势更好转化为基层社会治理效能。

所谓完善基层政协嵌入基层治理共同体的“外联”机制，就是要在国家治理体系大格局和基层治理体系小格局中把握好人民政协的定位，发挥政协纵向联结基层治理各主体，横向联结党委、政府、人大等施政主体的枢纽优势，在基层凝聚共识、汲取民意，将基层的现实需求和困境难题有效筛选，纳入决策部门视野，监督公共部门处理。要充分发挥好人民政协的外联优势，首先在于加强党对政协的领导，围绕党的工作重心聚焦基层协商议题，将协商主题确定在当地党政部门不便直接插手、靠群众及其自治组织难以解决的事项上，发挥好中国共产党执政兴国的“一线参谋部”作用〔19〕；其次，要建立健全人民政协与上级、同级、下级党委政府工作衔接机制，将政协从基层治理共同体中汲取的重要协商成果纳入党政工作部署，形成“党委重视、政府支持、政协主动、群众广泛参与”的基层协商民主工作格局〔20〕；最后，要加强各级政协纵向联动机制建设，上级政协要加强对基层治理的关注和重视，鼓励政协委员、机关工作人员到基层调研实践、挂职锻炼。基层政协要积极将基层框架内难以解决的治理难题和具有普遍性意义的社情民意信息及时向上级政协汇报，为基层治理提供更大支持。

（四）分嵌：运用信息技术手段，创新协商参与形式

习近平总书记强调，人民政协要探索网络议政、远程协商等新形式，健全包括网络协商在内的多种协商方式，不断提高协商民主的科学性和实效性。〔21〕现代网络信息技术的快速发展，突破了传统线下协商民主的时空束缚性、局限性，其便捷性、即时性和交互性的特点，使得原本处于信息弱势的基层民众能够轻松、准确、及时获取来自外界的信息支持，拓宽了基层民众表达自己利益诉求、思想观念的渠道，同时有效降低了协商民主的时间成本和资源成本。因此，在网络信息技术日趋普及、网络民主政治不断发展、基层群众“人人触网，人人用网”的大背景下，重点做好网络协商平台创建、运行和维护工作，合理运用网络信息技术服务人民政协参与基层治理全过程，对于提升人民政协制度优势转化率，推动人民政协更好融入基层治理具有重大意义。

要实现网络时代的政协协商与基层协商有序衔接，首先在于革新政协单向输导和宣传为主的传统协商机制，开展好网络协商互动平台的创建、运行和维护工作，探索完善线上线下相结合的工作模式。网络协商平台的构建和发展是网络时代民主政治发展的现实趋势和必然要求，线下协商与线上协商能够相互促进，在成熟网络信息技术平台的支持下，多地政协网络问政、远程协商已取得明显成效。这种手段方法同样也为基层治理所需，在基层协商治理中协商主体具有零散性、缺乏代表性的特点，在现实社会中难以广泛及时收集和聚合居民群体意见，但通过基层政协公众号、抖音号、客户端、微信群乃至腾讯会议等网络平台，能够围绕群众急难愁盼的民生问题，便捷地将协商议题、协商流程、协商结果及落实反馈情况传递给群众，将网络平台信息技术优势转化为资政“生产力”和协商“凝聚力”。

其次，要切实提高网络信息平台工作人员、使用人员的政治素质与业务能力。自从人民政协探索网络议政、远程协商等新形式以来，政协网络协商议政已经得到深入推进，但还是有部分政协委员、政协工作人员和协商单位依然抱有惰性思维，对网络协商议政和运用信息技术媒介提高协商效能及履职能力具有轻视乃至抵触情绪。从人才层面看，政协首先要加强对机关工作人员的网络信息技术培训，不断吸纳专业人才，打造一支“懂技术、会创新、善运营”的保障型人才队伍，为政协智慧化转型提供人才支撑。同时，还要加强对政协委员的培训和指导，要把信息技术学习作为政治任务和硬性指标，开设信息技术培训班，切实增强政协委员网络协商议政的履职能力。针对参与协商的有关单位，必须重视电子政务建设。充分利用网络协商议政平台便于交流沟通、追踪提案进程的诸多优势，积极主动配合网络协商议政工作的开展，确保广大政协委员、政协机关工作人员和有关部门具备走向“云”时代的主观动力和客观能力。

综上所述，人民政协是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面军，对于加强基层社会治理和推进基层民主建设有着不可替代的特殊作用。在人民政协建设与基层治理共同体构建双向契合的基础上，以多重嵌入的方式将人民政协的人才、制度、经验等治理资源有机纳入基层治理共同体，是夯实政协建言资政和凝聚共识的社会基础的内在要求，有利于稳步提升基层治理效能，进一步将全程人民民主要素融入基层治理共同体，塑造共商共建共享的社会氛围，进而通过横纵联动的格局建构有效调动治理资源，推动人民政协的制度优势更好转化为国家治理效能。