可持续生计视角下易地搬迁的产业培育模式和治理机制

田 鹏

一、问题的提出

巩固脱贫攻坚成果的五年过渡期非常重要，尤其在产业扶持、稳定就业、权益保障、综合治理和社会融入等方面，既要实现主要帮扶政策总体稳定，又要促进脱贫地区衔接推进全面乡村振兴。(1)黄承伟：《推进乡村振兴的理论前沿问题》，《行政管理改革》2021年第8期。实践中搬迁群众脱贫基础仍然不牢固，安置地产业基础在搬迁前后未发生根本性改善，公共服务和社会保障仍相对不足，搬迁群众就业能力弱，返贫致贫风险高。(2)中华人民共和国国务院新闻办公室：《人类减贫的中国实践》，北京：人民出版社2021年版，第40页。作为一种市场导向资源配置机制和益贫导向培育模式，产业扶持在实践中表现为政府、市场、社会、集体、农户等多元主体辩证互构、良性运行的动态过程；(3)朱红根、宋成校：《产业扶贫政策的福利效应及模式比较研究》，《农业经济问题》2021年第4期。兼具益贫性、精准性、参与性和风险性等实践特征。(4)李博、左停：《精准扶贫视角下农村产业化扶贫政策执行逻辑的探讨——以Y村大棚蔬菜产业扶贫为例》，《西南大学学报》(社会科学版)2016年第4期。建立健全产业培育体制机制和就业帮扶政策体系，构建巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的制度路径，必须牢牢抓住产业培育和可持续生计这个牛鼻子。(5)刘明月、冯晓龙、冷淦潇等：《从产业扶贫到产业兴旺：制约因素与模式选择》，《农业经济问题》2021年第10期。

学界关于易地扶贫搬迁产业培育及其就业帮扶的理论视角主要包括生计空间、生计行动、生计融入、制度主义和产业链等。生计空间视角认为，扶贫搬迁和易地安置会导致贫困户生计空间、社会网络以及其他生计资源发生不同程度“脱嵌”、断裂和解体；(6)许汉泽：《“后扶贫时代”易地扶贫搬迁的实践困境及政策优化——以秦巴山区Y镇扶贫搬迁安置社区为例》，《华东理工大学学报》(社会科学版)2021年第2期。易地搬迁安置社区产业扶持要构建有利于搬迁户生计空间重建和生计能力发展的政策环境，(7)郑娜娜、许佳君：《易地搬迁移民社区的空间再造与社会融入——基于陕西省西乡县的田野考察》，《南京农业大学学报》(社会科学版)2019年第1期。真正实现“挪穷窝”到“换新业”顺利过渡。(8)何瑾、向德平：《易地扶贫搬迁的空间生产与减贫逻辑》，《江汉论坛》2021年第5期。生计行动视角认为，欠发达地区乡村产业培育扶持过程中不同主体行动通过党建引领与政府主导、村社承载与内生组织化、农户嵌入与利益联结以及服务保障与科技支持等举措，不断提升产业培育和就业帮扶效能。(9)许汉泽：《产业进园：欠发达地区乡村产业振兴的新趋势——对H县“镇园产业联盟”模式的考察》，《南京农业大学学报》(社会科学版)2021年第6期。也有学者指出，欠发达地区产业培育及其带动就业过程中，农民专业合作社是一个十分重要的扶持培育主体。(10)姚兆余、郝泽芸：《欠发达地区农民合作社产业发展的策略和逻辑——以甘肃陇中地区B合作社为例》，《南京农业大学学报》(社会科学版)2021年第6期。生计融入视角指出，搬迁户稳定就业和可持续发展是有效防范和化解其返迁返贫以及其他社会治理风险的现实制约和前置条件，(11)田鹏：《嵌入性视角下易地扶贫搬迁后续扶持的实践逻辑及反思》，《贵州大学学报》(社会科学版)2023年第2期。而搬迁户生计资本缺失、生计能力羸弱及其制度保障不健全导致的生计脆弱性，严重制约着其可持续生计能力建设，进而造成安置区产业培育和就业帮扶难以发挥其应有政策目标和帮扶效能。(12)王寓凡、江立华：《“后扶贫时代”农村贫困人口的市民化——易地扶贫搬迁中政企协作的空间再造》，《探索与争鸣》2020年第12期。巩固拓展易地扶贫搬迁成果同乡村振兴有效衔接，必须聚焦搬迁户生计能力和可持续发展，从生计资本、能力建设以及社会融入等方面协同推进。(13)董运来、王艳华：《易地扶贫搬迁后续社区治理与社会融入》，《宏观经济管理》2021年第9期。

制度主义视角考察易地搬迁产业培育主要聚焦新型农村集体经济发展。例如，有学者基于陕西安康汉阴“三联”促发展模式为例，从制度同构和制度激活两个维度出发，考察基层党建创新引领新型农村集体经济发展机制指出，对于大部分脱贫地区或资源匮乏地区，通过激活党建引领的制度优势，健全强制性机制、规范性机制和竞争性机制综合作用的政策体系，在此基础上构建“产业联盟、资源联享”的新型发展机制，切实助推农村集体经济高质量发展，这是一条中西部资源匮乏型地区发展壮大乡村主导产业的有效路径。(14)李想、何得桂：《制度同构视野下党建引领新型农村集体经济发展的过程与机制——基于“三联”促发展工作实践的分析》，《党政研究》2022年第4期。产业链视角聚焦易地搬迁产业培育过程中的融合型业态及共享型利益联结。例如，有学者基于日本六次产业发展经验启示指出，中国乡村产业振兴应当构建一、二、三产业结合紧密的农工商协同复合体，以保障第一产业主体利益不受损害为出发点，协同合作，真正建立起惠及普通农民的产业链。(15)马超、高建梅、何得桂：《日本六次产业发展经验及其对我国农村产业兴旺的启示》，《生产力研究》2019年第3期。因此，共同富裕背景下易地搬迁产业培育应当以发展新型农村集体经济为抓手，建立健全产业培育过程中资源要素合理配置和高效联动联享的体制机制和政策体系，(16)何得桂、赵倩林：《多维互动与优势治理：新型农村集体经济的有效发展机制》，《山东行政学院学报》2023年第2期。构建以搬迁群众为主体的产业培育共同体，高质量推进易地搬迁产业发展，让更多成果惠及搬迁群众，在推动搬迁安置区融合发展的基础上，真正实现搬迁群体共同富裕。

既有研究对于我们理解易地搬迁产业培育的理论内涵、实践逻辑和推进模式等均具有很好的启发意义。但是，从理论范式和研究进路来看，既有研究在宏观产业发展与微观生计重建紧密结合方面仍有待提升；换言之，既有研究未能明确阐释易地搬迁产业培育如何切实助推搬迁群众可持续生计重建。同时，由于产业扶贫脱贫因素很难和产业发展其他因素严格区分开来，导致既有理论视角忽视了产业培育与就业帮扶在理论和经验中的逻辑一致性和实践关联性，较少从搬迁户主体福利和益贫机制角度，考察产业培育和就业帮扶对于提升搬迁户可持续生计能力的内在逻辑；同时，也忽视了产业扶持和扶持产业两者之间的实践关联，导致实践中产业培育和就业帮扶政策效能不足、带贫益贫效应不显著等一系列现实困境。因此笔者在宏观产业发展与微观生计重建之间搭建一座“桥”，采用可持续生计视角，从产业培育模式和治理机制两个维度出发，“架”起宏观和微观之间的理论关联和实践纽带。

鉴于上述困局，亟待从学理层面构建易地搬迁后续产业培育与可持续生计协同推进、联动治理之间的理论分析框架，回答安置区后续产业培育过程中不同发展阶段、多元利益主体以及多重扶持路径之间的动态关联和实践逻辑，以便有效防范化解产业培育及其就业帮扶过程中面临的行政化资源配置失衡、市场化培育风险、益贫效应不显著等一系列产业培育及治理风险。因此，基于可持续生计理论视角，从安置区产业培育和搬迁户可持续生计两者的实践关联出发，构建一个涵盖培育导向和治理机制的整体性理论分析框架，将易地安置搬迁户稳定就业和可持续生计能力置于城乡融合发展和乡村产业振兴战略语境下，不仅能有效弥合生计空间、生计行动以及生计融入视角在理论假设和研究进路上的顾此失彼，也能通过可持续生计框架的结构化分析和类型化对比，涵盖易地搬迁产业培育和就业帮扶过程中的不同实践模式。

二、易地搬迁产业培育：理论基础与分析框架

(一)理论基础：可持续生计理论启示及本研究理论假设

可持续生计理论认为，可持续生计体系大致可以分为可持续生计权利和可持续生计能力两个不同层级的生计框架及其实践范畴。(17)黄承伟、刘欣、周晶：《鉴往知来：十八世纪以来国际贫困与反贫困理论评述》，南宁：广西人民出版社2017年版，第156页。可持续生计理论将贫困户及其家庭拥有的资源禀赋作为生计选择和理性行动的出发点，减贫政策及其治理机制必须关注到贫困户微观层面的生计资产和生计能力改善状况，强调以贫困户及其家庭成员为中心的贫困治理原则，积极践行参与式减贫和扶持理念，将贫困户生计资本和生计能力双重改善作为参与路径设计的初衷和目标，让贫困户进行自主选择并充分增能赋权。(18)Martha G.Roberts、杨国安：《可持续发展研究方法国际进展——脆弱性分析方法与可持续生计方法比较》，《地理科学进展》2003年第1期。

可持续生计视域下的贫困户生计发展及其贫困治理遵循以贫困户为中心、主体参与性、多层次性以及可持续性等基本原则，对于易地搬迁产业培育和可持续发展的启示主要包括：一方面，易地搬迁产业培育和就业帮扶过程中，必须在保障搬迁户及原村集体合法权益的前提下，激活迁出地沉睡资源，盘活原村集体“三资”；同时，利用好农地“三权”分置改革和集体产权改革的制度红利，优化迁出地产业培育制度环境和政策体系，为保障搬迁户合法权益、提升可持续生计能力、完善生计资源治理路径以及优化迁出地产业培育模式奠定必要的产业基础和制度保障；(19)武汉大学易地扶贫搬迁后续扶持研究课题组：《易地扶贫搬迁的基本特征与后续扶持的路径选择》，《中国农村经济》2020年第12期。另一方面，在就业帮扶过程中应当通过瞄准搬迁户可持续生计制度环境来优化迁入地资源配置机制、创新产业培育模式，不断优化搬迁户及其家庭资源禀赋结构、持续改善可持续生计资源状况及其主体性经营能力，让他们在融入安置社区和适应新生活过程中不断增强获得感、归属感。(20)涂圣伟：《易地扶贫搬迁后续扶持的政策导向与战略重点》，《改革》2020年第9期。

从现实经验和实践逻辑来看，锚定搬迁户可持续生计能力及其家庭可持续生计资源的产业培育，必须客观审视搬迁户生计能力及其资源禀赋现状，遵循产业培育和就业帮扶带动搬迁户可持续生计能力提升及其家庭可持续生计资源改善的演化规律，有效防范化解“扶物扶业不扶志扶智”、“重项目轻运营”等现实问题。(21)刘金龙、金萌萌：《易地移民搬迁能实现“搬得出、稳得住、能致富”吗？——基于陕南S县的调查》，《中国农业大学学报》(社会科学版)2020年第2期。因此，笔者关于可持续生计视角下的易地搬迁产业培育提出如下理论假设：

首先，作为理论视角的可持续生计应当包括权利和能力两个相互关联的分析维度。可持续生计权利维度考察搬迁户生计能力状况及其家庭生计资源禀赋，该维度回答的现实问题是：如何保障搬迁户合法权益并盘活原村集体“三资”，以便更好地帮助搬迁户尽快融入并适应安置区新生计、新生活。可持续生计能力维度考察搬迁户及其家庭高效配置生计资源禀赋的实践能力，即不同资源禀赋和能力状况的搬迁户，如何通过培育多元主体、创新经营模式等方式，提升和完善地方政府、村社集体、搬迁户与其他多元新型农业经营主体和市场化组织等不同产业培育主体高效履约能力。

其次，产业培育和就业帮扶机制创新与搬迁户可持续生计模式变迁的制度关联，既表现在变迁路径上，也表现在制度绩效上。从变迁路径来看，易地搬迁后续产业培育及其就业帮扶与搬迁户可持续生计能力之间在实践中表现出同频共振、协同推进的经验特征；产业扶贫从最初瞄准区域性贫困到特色产业开发，再到完善基础设施和创新扶贫机制，产业扶贫和就业帮扶的政策出发点和落脚点始终瞄准搬迁户增产增收、脱贫致富，以及在此过程中不断创新利益联结机制和带贫益贫模式。(22)吕开宇、施海波，李芸等：《新中国70年产业扶贫政策：演变路径、经验教训及前景展望》，《农业经济问题》2020年第2期。从制度变迁绩效看，易地搬迁后续产业培育及其就业帮扶与搬迁户可持续生计能力之间在实践中表现出辩证互构特征。

最后，随着巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接战略深入实施，构建易地搬迁后续产业培育及其就业帮扶与搬迁户稳定脱贫及其可持续生计联动发展制度环境和政策路径，要遵循产业培育和就业帮扶过程中生计空间、资源要素、带贫主体和益贫机制的系统性、复杂性演化规律，以农村集体产权制度改革和农业现代化经营体系建设为契机，协同推进多元产业培育主体及其就业帮扶机制实践路径创新，在营造产业发展环境、培育带贫主体经营能力和搬迁户可持续生计能力及其家庭可持续生计资源禀赋的同时，健全紧密型、可持续带贫益贫体制机制和政策体系。(23)田鹏：《农地产权视角下农业经营制度变迁的实践逻辑及反思》，《经济学家》2021年第9期。

需要特别说明的是，阐释并论证易地搬迁后续产业培育及就业帮扶与搬迁户可持续生计联动发展、协同演化的目的在于：从搬迁户稳定脱贫、高质量就业和可持续发展之全生命周期演化的动态过程出发，客观全面把握安置社区产业培育机制和就业帮扶模式创新自身规律，以及它与搬迁户可持续生计能力提升及其家庭可持续生计资源禀赋建设之间的现实关联。能否认识并遵循易地搬迁后续产业培育制度与搬迁户可持续生计制度变迁之间的逻辑关联及其作用机理，关键在于从培育导向、资源禀赋以及治理路径等维度系统阐释两者之间的经验过程和实践关联。因此，笔者从可持续生计权利观和能力观角度出发，构建易地搬迁后续产业培育与搬迁户可持续生计制度联动变迁研究进路。

(二)培育导向与治理机制：分析框架

从可持续生计理论视角出发，完善可持续生计体制机制和政策体系，除了从宏观层面创新易地搬迁集中安置区产业培育制度环境，以及中观层面健全搬迁户家庭生计资源禀赋可持续运营机制外，还要从搬迁户微观主体层面进行可持续生计能力建设，即不断激活搬迁户内生动力、强化主体意识、提升发展能力并重塑可持续生计导向的新型主体性。产业培育模式与可持续生计之间的理论关联，决定了产业培育及其就业帮扶体系建设和搬迁户可持续生计制度变迁遵循着一条不同于其他制度变迁的特殊演化逻辑。可持续生计视角下易地搬迁后续产业培育和就业帮扶的出发点和落脚点都是可持续生计制度不断完善和日趋健全，其核心要义是不断提升搬迁户可持续生计能力及其家庭资源禀赋可持续运营机制；关键是处理好政府和市场在产业治理及其资源配置中的辩证关系。充分发挥市场在培育产业主体、激活内生动力和健全带贫益贫机制等方面的比较优势。

基于产业培育模式创新可持续生计制度变迁的内在机理和实践关联，以及可持续生计权利观和可持续生计能力辩证互构的演化规律，可以从产业培育不同导向和扶持路径两个维度，考察产业培育模式创新和可持续生计制度变迁之间的内在逻辑。其中，产业培育导向维度聚焦健全可持续生计制度环境和政策体系，实践中主要表现为可持续生计权利和可持续生计能力两种培育导向。主要回答易地搬迁后续产业培育瞄准的可持续生计层级和具体目标是什么？如果瞄准可持续生计权利及其制度环境，则称之为权利导向；如果瞄准可持续生计能力及其内生动力，则称之为能力导向。

产业培育路径主要考察易地搬迁后续产业培育和就业扶持资源配置价值导向及其治理机制。实践中主要表现为效率导向的市场机制和公平导向的行政机制。主要回答易地搬迁后续产业培育和就业帮扶过程中由谁通过什么方式进行要素整合和资源配置，以实现不同导向产业培育模式创新的具体目标？如果某一具体产业培育模式创新过程中扶持资源由市场组织或通过市场化途径进行直接配置，并强调要素资源配置的效率导向，则称此类培育路径和治理机制为市场机制。反之，如果易地搬迁后续产业培育和就业扶持资源配置强调公平价值导向，并通过均等化公共服务、一体化基础设施以及融合化制度体系等方式配置扶持资源，则称此类培育路径和治理机制为行政机制。因此，笔者从易地搬迁后续产业培育导向和培育路径两个维度，构建不同培育模式创新导向及其差异化治理机制的类型化理论分析框架(见表1)，并基于此考察易地搬迁后续产业培育模式创新与可持续生计制度变迁的内在逻辑。

表1 本研究分析框架

需要特别说明的是，从培育导向和治理机制两个维度出发，在理想型意义上进行交叉得到四种培育模式及其治理机制的“理想类型”(ideal type)，其目的也是对现实经验进行“照镜子式”分析和反思。从笔者调研的实际情况来看，易地搬迁产业培育和就业帮扶过程中，搬迁群众确实既面临空间“脱嵌”后可持续生计能力不足问题，更面临社会保障衔接和健全的可持续生计权利范畴问题。因此，一个完整意义上的易地搬迁产业培育及其治理分析框架，应当包含培育导向和治理机制两个基本维度；同时，结合易地搬迁产业培育规律，以及搬迁群众可持续生计资源禀赋结构制约，尤其是后续扶持过程中产业培育和可持续生计重建之间存在不同程度和形式的“断裂”，导致搬迁群众稳定就业和可持续发展及其在地化融合的现实压力很大，即返迁返贫的压力高居不下。

因此，无论从理论视角、制度框架还是行动路径层面，都应当将易地搬迁产业培育、就业帮扶制度框架及政策设计与搬迁群众可持续生计重建进行有机衔接和深度融合。基于上述考量，为了搭建产业培育与搬迁群众可持续生计之间的“桥梁”，笔者反思性借鉴可持续生计理论，结合易地搬迁产业培育和搬迁群众生计资源禀赋的特殊性及其现实制约，从理想型意义上构建产业培育模式及其治理机制创新与可持续生计制度变迁的类型化分析框架。

三、易地搬迁产业培育模式的差异化治理机制：类型化分析

(一)类型A：能力培育导向—市场治理机制

该类型产业培育目标是可持续生计能力，培育路径主要通过市场化要素配置及其治理机制，实现易地搬迁后续产业培育及其就业帮扶政策效能提升与搬迁户可持续生计能力建设协同效应。类型A后续产业培育过程中的要素整合及资源配置强调效率优先原则，即基于科学研判、精准帮扶、分类施策的基本理念，把有限的政策资金和扶持资源通过市场化竞争、嵌入式带动以及主体性激活等多元机制，运用到最能提升搬迁户人力资本及其可持续生计能力的地方。从易地搬迁产业培育及其就业帮扶的现实经验来看，实践中类型A主要表现为创业型产业培育模式，即基于创业能力和就业服务体系建设，瞄准搬迁户经营能力和人力资本提升这一现实目标，通过引入市场化产业治理机制，持续优化易地搬迁安置区营商环境和创就业氛围，不断健全创就业扶持模式和公共服务体系，在巩固拓展易地搬迁扶贫成果同乡村产业振兴及农业现代化战略进程中，实现安置区产业培育、搬迁户创业扶持及其可持续经营能力提升等多重政策效应最大化。从易地搬迁的现实经验来看，类型A中自主创业的搬迁户主要以新型职业农民和新农人为代表；从群体属性及其能力特征来看，这类群体与其他搬迁户相比具有较强的内生动力以及较高的人力资本、经营管理能力，能够在易地搬迁产业培育和就业帮扶政策支持下积极主动进行家户经营和自主创业。

《中国乡村振兴发展报告(2021)》数据显示，截至2021年底，全国家庭农场、农民合作社分别超过390万个和220万家，农业社会化服务面积18.7亿亩次，带动小农户超过8 900万户。(24)中央农村工作领导小组办公室、中华人民共和国农业农村部：《中国乡村振兴发展报告(2021)》，北京：中国农业出版社2022年版，第5页。近年来，随着农业科学技术不断推广，尤其是农村电子商务与产业培育相结合，为各类新型农业经营主体自主经营和返乡回乡创业提供了前所未有的历史机遇。“互联网+农村电商”产业培育和就业帮扶模式的实质，是以新农人、新型职业农民为代表的搬迁户通过家户经营和自主创业，整合农地“三权”分置与集体产权制度改革过程中释放的各类权能要素，激活其财产功能及其益贫功效，以体现人力资本、经营能力培养导向的本质属性和市场化治理机制的内在要求。实践中，贵州省是创业型产业培育模式创新的典型。自2015年起实施“雁归兴贵”促进农民工返乡创业就业行动计划实施以来，贵州省遵义市正安县把发展劳务回归经济作为壮大县域经济、促进乡村振兴的重要举措，截至2019年6月，全县农民工返乡创业3.6万人，创办企业、合作社、个体经济实体2.1万个，形成“一区一园十八带”的新型产业扶贫格局，培育出200多名返乡农民工创业示范户和40余名返乡农民工创业之星。(25)人力资源社会保障部就业促进司：《就业扶贫助力脱贫攻坚——第二届创业就业展示交流活动就业扶贫展》，北京：中国人事出版社2020年版，第21页。农业农村部最新数据显示，截至2021年底，全国返乡入乡创业人员数量累计达到1 120万人，较2020年增加110万人，其中，在返乡入乡创业人员中，70%是返乡创业农民工；同时，据测算，一个返乡创业项目平均可吸纳6至7人稳定就业，带动17人灵活就业。(26)中央农村工作领导小组办公室、中华人民共和国农业农村部：《中国乡村振兴发展报告(2021)》，北京：中国农业出版社2022年版，第76页。

除农村电商助力产业培育和就业帮扶之外，在易地搬迁培育和就业帮扶过程中，农民工、大学生、退伍军人等返乡回乡创业经营，也是带动搬迁户产业培育和就业帮扶一股不可忽视的重要力量。该模式瞄准创业致富带头人，让其成为可持续生计能力培育的能动者、参与者和受益者，并以市场化方式集聚产业要素、整合产业资源、配置扶持资金。例如，通过建立返乡创业产业孵化园和产业孵化基地，采用创业扶持补贴、创业担保贷款、创业税费减免以及创业启动资金等一系列扶持举措，支持返乡回乡搬迁群众以集体产权改革为契机，尤其是抓住农地“三权”分置改革红利，坚持所有权、稳定承包权、放活经营权并创新利益分享模式，最大化以搬迁户自主创业增强主体意识、激活内生动力、提升发展能力等可持续生计制度变迁的综合效益。因此，能力导向产业培育模式创新与市场化机制的组合类型，是易地搬迁后续产业培育及就业帮扶过程中，不断增强主体意识、激发内生动力、提升经营能力、创新治理机制的综合实践产物。

(二)类型C：能力培育导向—行政治理机制

与类型A一样，类型C产业培育模式创新的直接目标也是提升搬迁户人力资本和可持续生计能力，为防范化解返迁、返贫、失业等生计困境和社会风险奠定必要的产业基础和就业保障。但是，与类型A采用市场机制进行资源要素整合配置不同，类型C主要通过公共政策和行政主导方式直接进行要素激活及其资源配置，其价值取向也与市场机制追求效率优先不同，以行政机制为主导、公共政策供给为主要载体的可持续生计能力扶持体系建设遵循均等化、融合化的公平性原则，即基于易地搬迁后续产业培育和就业帮扶过程中扶持政策的公益性、公平性、兜底性等特征，聚焦那些无法进城打工、进厂务工等易地就业，以及缺乏必要生计能力和生计资源的“无地可耕”、“无业可就”、“无法生计”的“三无”搬迁户及其家庭成员，通过以工代赈、公益岗位开发以及强化兜底性政策保障等多种措施，有效开展产业培育和就业帮扶过程中“市场失灵”带来的返迁、返贫、失业等生计困境和产业风险，真正实现易地搬迁后续产业培育和就业帮扶过程中“有效市场”与“有为政府”的良性互动。从易地搬迁产业培育及其就业帮扶的现实经验来看，实践中类型C主要表现为公益岗位兜底型产业培育模式。所谓公益岗位是指政府设置的非营利性公共管理、社会服务以及其他公益性服务岗位，采用因人定岗、因事设岗、人岗匹配的组织体系，主要基于精准识别、分类施策、公益运营、动态管理的基本原则，聚焦稳定就业、能力提升、群众参与以及社会融合等多重政策效应。

从易地搬迁的现实经验来看，类型C中涉及的公益性岗位主要包括：护边护林、保洁绿化、治安协管、基础设施维护、生态协查等工作内容和岗位类型，主要涉及的搬迁户人群集中在鳏寡孤独老年人、留守妇女、缺乏劳动能力的搬迁群众，以及其他符合公益岗位应聘条件的搬迁群众。从群体属性及其能力特征来看，这类群体与其他搬迁户相比缺乏必要的生计能力和生计资源。因此，这类群体需要通过公共政策进行兜底性帮扶，并在此过程中激发其内生动力及其稳定就业主观意愿，实现外部政策帮扶和内生动力激发及其能力提升协同推进效应。因此，类型C虽然通过行政机制直接配置扶持资源、整合产业要素，但并不意味着该类型不注重搬迁户主体意识重塑和可持续生计能力提升；相反，正是考虑到他们目前缺乏人力资本和资源禀赋直接去“闯市场”，才通过公益性岗位开发及其社会化运营模式为稳定脱贫、稳定就业以及可持续生计能力体系建设奠定必要的物质基础和主体意识。

从类型C涉及的主要易地搬迁省份及其公益岗位兜底扶持的现实经验来看，“一户一就业”目标已基本实现，尤其在新冠疫情的持续影响下，各地均加大了对公益性岗位开发和规范化管理的扶持力度。例如，“十三五”时期，贵州省易地搬迁安置公益性岗位就业人员5.41万人，统筹开发保洁绿化、治安协管、护河、护林、护路、护网以及孤寡老人和留守儿童看护等各类公益性岗位4.5万个，月工资收入从250元到3 600元不等，在防范化解规模性返迁返贫重大社会风险中发挥着重要作用。(27)仇焕广、冷淦潇、刘明月等：《中国千万人的易地扶贫搬迁：理论、政策与实践》，北京：经济科学出版社2021年版，第262页。另据农业农村部最新数据显示，截至2021年底，在深入挖掘县域就业方面，通过“五个一批”(产业发展解决一批、帮扶车间吸纳一批、以工代赈促进一批、返乡创业带动一批、乡村公益岗位安置一批)，脱贫人口县内务工1 433.9万人，同比增加30.6万人；160个国家乡村振兴重点帮扶县和易地扶贫搬迁脱贫人口务工人数分别为627.5万人、403.5万人，同比增加34.3万人、25.7万人。(28)中央农村工作领导小组办公室、中华人民共和国农业农村部：《中国乡村振兴发展报告(2021)》，北京：中国农业出版社2022年版，第20—21页。实践表明，乡村公益岗位开发及其就业兜底机制，能够有效应对市场不确定性对生计脆弱搬迁户产生的生计风险。但是，类型C培育政策和扶持举措在实践中要特别注意“非预期性后果”。例如，公益性岗位开发过程中通过政府主导和行政手段直接配置扶持资源，往往会造成扶持客体和帮扶对象的主体性意识淡薄，甚至在缺乏必要扶志、扶智有效举措的情况下将导致搬迁户“等靠要”思想蔓延。再例如，还必须强化公益性岗位的规范化运营，防止因岗定人、因事设岗导致的利益冲突和非搬迁户心态失衡等问题。

(三)类型B：权利培育导向—市场治理机制

与类型A一样，类型B产业培育模式创新也是通过市场机制实现，但是培育目标与类型A可持续生计能力导向不同，类型B主要瞄准可持续生计权利健全及其制度环境营造，即营造有利于可持续生计能力提升和有效发挥作用的制度环境和政策体系。因此，作为一种特殊的产业培育和就业帮扶模式，类型B主要培育目标是可持续生计制度环境，以及在此过程中不断优化可持续生计能力及其资源禀赋财产性功能有效实现的政策路径，建立健全易地搬迁后续产业培育模式创新和可持续生计制度变迁协同推进和有机衔接的体制机制和政策体系。从易地搬迁产业培育及其就业帮扶的现实经验来看，实践中类型B主要表现为以市场机制培育多元产业主体，创新其与搬迁户紧密型利益联结机制及可持续益贫体系，并在此过程中构建产业组织和搬迁户休戚相关、命运与共的利益共同体。质言之，类型B产业培育模式创新的关键是要瞄准可持续生计权利体系完善和制度保障健全这一现实目标，把农业产业化龙头企业、农民专业合作社、家庭农场、种养大户以及其他新型职业农民等为核心的多元产业主体作为直接培育扶持对象，以专业化要素集聚模式和市场化资源配置机制助推县域经济开放融合、包容共享式发展，不断强化易地搬迁后续产业培育和就业帮扶过程中可持续生计权利丰富和可持续生计能力提升的双重效应。

从易地搬迁的现实经验来看，类型B产业培育模式推进过程中涉及的产业主体和市场化组织主要包括：农业产业化龙头企业、农民专业合作社、家庭农场、种养大户以及其他新型职业农民等。据农业农村部数据显示，截至2020年底，832个贫困县累计培育引进各类企业6.76万家，直接带动贫困人口近1 200万人。实践表明，通过主体带动，很多地方都实现了对贫困户产业项目全覆盖，72.6%的贫困户与新型农业经营主体建立了紧密型利益联结关系及其可持续发展模式。(29)陈锡文、韩俊：《中国脱贫攻坚的实践与经验》，北京：人民出版社2021年版，第187页。鼓励和引导贫困户将已确权登记的土地承包经营权入股龙头企业、农民合作社、家庭农(林)场，分享经营发展收益和集体产权改革红利的同时，与新型农业经营主体构建紧密型利益联结机制和可持续利益共同体。培育壮大产业带贫主体，强化龙头企业带动效益，构建紧密型利益联结体制机制和可持续发展政策体系，加快培育专业化、多元化产业主体及其带贫载体，创新完善市场经营主体联贫、带贫、益贫的可持续产业培育模式，是易地搬迁产业培育和就业帮扶的必由之路和关键一招。

从推进模式和实践路径来看，类型B主要通过建立健全充分吸纳并联带搬迁户的产业培育模式和就业帮扶体系，其核心是抓住农地“三权”分置改革、集体产权股份制改革以及农业现代化治理变迁等改革红利，构建紧密型利益联结机制和可持续发展制度环境；在此过程中通过市场经营、企业管理、技术支撑、人才培养和金融扶持等多措并举，加速搬迁安置区和搬迁户深度参与并有效“嵌入”产业链之中，持续推动搬迁安置区产业结构体系优化、搬迁户人力资源禀赋和可持续生计能力提升，真正实现产业培育、稳定就业、制度健全、政策衔接、能力提升和权利保障等多重帮扶效应有机融合。但是，实践中类型B也要防止“市场失灵”带来的产业培育和就业帮扶风险。例如，因经营理念缺乏、信息不对称、议价能力不足等现实因素，造成搬迁户与产业经营主体在经济互动和市场交易过程中的弱势地位，并由此引发利益受损和权益侵害等风险，这不但不符合类型B权利培育导向的扶持目标，阻碍了搬迁户稳定就业和家庭增收的直接目标，也在不同程度上侵害了搬迁户平等参与、公平受益的后续扶持合法权益。

(四)类型D：权利培育导向—行政治理机制

与类型B一样，类型D也是瞄准易地搬迁安置区和搬迁户可持续生计权利体系及其制度环境，但是，类型D采用的并非专业化产业要素集聚模式和市场化资源配置机制，而是通过政府直接整合要素、配置资源并基于均等化、融合化、一体化、衔接化产业空间规划和产业环境营建，切实保障不同层级和不同类型产业主体合法权益及其可持续权利。类型D与类型B在实践中协同共治、有机衔接，共同助推易地搬迁安置区和搬迁户可持续生计权利体系和制度环境持续改善、不断完善。从易地搬迁产业培育及其就业帮扶的现实经验来看，实践中类型D主要表现为以行政主导下的政策供给形式，建立健全易地搬迁安置区产业培育制度环境和就业帮扶政策体系，在巩固拓展易地搬迁扶贫成果同乡村振兴和农业现代化战略进程中，以产业培育的“人、地、钱”等现实问题为导向，健全人才保障和财政投入机制，以及完善用地保障政策，真正实现易地搬迁后续产业培育和就业帮扶过程中“人、地、钱、业”有机衔接、融合发展的可持续演化产业格局及其培育体系。

持续推进并有效改善乡村产业振兴制度环境，仍然面临发展环境、政策体系和扶持措施等方面的现实制约，要从健全财政投入机制、创新乡村金融服务、有序引导工商资本下乡、完善用地保障政策、健全人才保障机制等方面协同发力。从制度设计和政策路径上来看，创新类型D产业培育模式和就业帮扶机制，一方面要保证产业培育过程中一般公共预算投入充分，尤其是在深入实施城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂过程中，不断提高土地出让收入用于产业振兴和农业现代化的支出比例，用真金白银切实支持易地搬迁后续产业培育和产业振兴。同时，鼓励有条件的易地搬迁安置区设立产业培育发展专项基金，用于营造有利于可持续生计权利保障和制度健全的产业培育模式。另一方面，解决了培育资源和扶持资金来源问题，还必须从创新产业培育金融服务和投融资体制机制入手，不断优化易地搬迁后续产业培育金融服务体系，构建有利于产业培育模式创新和可持续生计制度变迁协同推进、良性互动的新型乡村金融体制机制及其多元化、专业化服务体系。

易地搬迁后续产业培育和就业帮扶过程中主要涉及迁出地集体土地和迁入地产业用地“两处地”。前者主要包括搬迁户原承包地(耕地、林地、草场地等)，后者主要涉及城镇化安置区产业发展用地；因此，易地搬迁后续产业培育一方面要盘活迁出地滞留的原承包地和集体土地，让这些搬不动、移不走的“沉睡”资源借助农地“三权”分置和集体产权改革的制度变迁契机充分激活起来，在保障搬迁户可持续生计权利及其合法权益的基础上，不断完善迁出地生计资源禀赋专业化、高效化、可持续的运营机制，切实发挥政府在公共服务、监督监管、权益保障等方面的主导作用和主体责任。(30)田鹏：《嵌入视角下农村集体产权治理的实践逻辑及反思》，《农业经济问题》2021年第9期。另外，在保障易地搬迁安置区产业发展用地方面，要深入推进县域乡村土地综合整治并持续强化设施农业用地管理体制机制，将搬迁安置区产业发展用地与集体建设用地、闲置宅基地、村庄空闲地、厂矿废弃地和道路改线废弃地、农业生产与村庄建设复合用地及“四荒”(荒山、荒沟、荒丘、荒滩)等有机结合起来，探索县域产业空间布局优化及其产业结构功能耦合与县域乡村土地综合整治有效衔接的体制机制，切实保障易地搬迁后续产业培育和就业帮扶过程中的产业发展用地。

需要特别说明的是，以上四种类型划分并非意在涵盖易地搬迁产业培育和就业帮扶过程中所有实践类型和经验模式，而是基于产业培育模式创新和可持续生计制度变迁两者之间理论关联及其实践效应，从可持续生计能力和权利两个维度，阐释了不同产业培育导向的差异化治理机制，从完善保障可持续生计权利及其提升可持续生计能力，以及健全多元化利益联结机制和可持续益贫机制角度出发，构建了一个易地搬迁后续产业培育模式创新与可持续生计制度变迁的整体性理论分析框架，并通过对比分析提炼出作为产业培育主体的地方政府和市场组织，在优化资源配置路径、完善产权治理体系、创新就业帮扶模式及其健全带贫益贫体制机制等方面发挥了差异化作用，以及它们对防范化解规模性返迁返贫、集体性失业等社会风险方面的样性功能。

图1 易地搬迁产业培育模式的差异化治理机制

四、易地搬迁产业培育模式创新及实现路径：政策响应

(一)易地搬迁产业培育模式创新

产业培育模式及就业帮扶机制创新均旨在强化农村脱贫攻坚成果，推动乡村振兴的有效衔接，特别是在完善易地搬迁后续产业培育政策体系中，将产业培育与可持续生计的推进进行协同扶持。针对搬迁安置区可持续生计权利体系、制度环境和搬迁户可持续生计能力，通过激活迁出地原承包地权和集中安置区集体产权，以及通过政策扶持和产业带动等手段提升产业主体的可行性能力和产业风险抗逆力。依据这一目标，农业产业化龙头企业、农民专业合作社、家庭农场、种养大户以及其他新型职业农民等产业主体及其扶持载体培育，会在易地搬迁后续产业要素集聚和扶持资源配置，及其搬迁户可持续生计权利保障等方面起到决定性作用。此外，农地“三权”分置改革和集体产权制度改革，将有力助推产业培育模式创新与可持续生计制度变迁良性互动。

创业型模式(类型A)创新之处在于其突破了传统的行政干预式治理模式，采取市场化的方法进行要素配置和产业治理，以激发搬迁户的内生动力和提升其可持续生计能力；同时，这种模式也充分利用了新的技术手段，如互联网和电子商务，以此推动产业发展和就业创业，从而提升易地搬迁后续产业培育及其就业帮扶的效果。从培育模式及其实践成效来看，创业型产业培育模式实现了易地搬迁后续产业培育及其就业帮扶政策效能提升与搬迁户可持续生计能力建设的协同效应。

类型B产业培育模式创新之处在于它将可持续生计能力提升和权利保障相结合，通过市场机制，培育多元产业主体，建立紧密型利益联结机制，并有效“嵌入”产业链，旨在实现多重帮扶效应的有机融合；同时，该模式也注意到防止市场失灵，避免弱势群体在市场交易过程中的不利地位。从培育模式及其实践成效来看，类型B产业培育模式把农业产业化龙头企业、农民专业合作社、家庭农场等为核心的多元产业主体作为直接培育扶持对象，以专业化要素集聚和市场化资源配置机制助推县域经济开放融合、包容共享式发展，不断强化可持续生计权利丰富和可持续生计能力提升的双重效应。

兜底型模式(类型C)创新之处在于以行政主导和公共政策供给作为主要工具，强化对生计脆弱群体的关注和帮扶，实现了对易地搬迁户人力资本和可持续生计能力的提升。从培育模式及其实践成效来看，类型C通过以工代赈、公益岗位开发以及强化兜底性政策保障等多种措施，有效开展产业培育和就业帮扶过程中“市场失灵”带来的返迁、返贫、失业等生计困境和产业风险，真正实现易地搬迁后续产业培育和就业帮扶过程中“有效市场”与“有为政府”的良性互动。

类型D产业培育模式创新之处在于以政府为主导，整合各方资源，强化制度建设，优化金融服务，合理利用土地资源，为易地搬迁后续产业培育和就业帮扶奠定良好的制度保障和政策环境。从培育模式及其实践成效来看，类型D通过完善易地搬迁安置区产业培育制度环境和就业帮扶政策体系，以产业培育过程中的“人、地、钱、业”等现实问题为导向，健全人才保障和财政投入机制，以及完善产业发展用地保障政策，真正实现易地搬迁后续产业培育和就业帮扶过程中“人、地、钱、业”有机衔接、融合发展的可持续演化产业格局及其培育体系。

从生计空间、资源禀赋、产业主体、产业要素和益贫机制等多个维度来看，无论是权利培育导向还是能力培育导向，都可以综合运用多种实践路径及其可持续治理机制，并通过构建以新型经营主体及其产业组织体系为核心的带贫模式和益贫机制，完善易地搬迁后续产业培育模式创新和可持续生计制度变迁辩证互构的体制机制和政策体系，真正实现稳定脱贫、激活搬迁户内生动机，以及助推易地搬迁后续产业培育与乡村产业振兴有效衔接。

(二)易地搬迁产业培育模式创新的实现路径

易地搬迁后续产业培育和就业帮扶实践是多元产业主体、多样要素禀赋和多重培育路径动态演化与辩证互构的过程；其核心是建立有利于可持续生计权利保障和能力提升的制度机制和政策环境；这些机制和环境反过来又影响着产业培育模式创新和就业帮扶效能的增强。易地搬迁后续产业培育模式创新与可持续生计制度变迁之间存在内在的辩证互构关系和实践联系。因此，从易地搬迁产业培育模式创新的路径设计来看：

首先，准确识别并分类界定不同的产业主体及其扶持需求，这不仅是保障搬迁户合法权益和可持续生计权利的重要前提，同时也为强化产业主体意识、提升要素经营能力、完善可持续脱贫机制、创新可持续扶持政策体系奠定了产业基础和制度保障。

其次，在准确识别不同产业主体及其多元扶持诉求的基础上，还必须详细了解不同产业主体群体属性、资源禀赋结构、内生扶持需求以及他们在推动搬迁户稳定就业和可持续发展过程中面临的实践困境和制度障碍；以农地“三权”分置改革和集体产权制度改革为契机，强化以可持续生计制度保障为核心的带贫脱贫产业培育效益。

再次，在对多元产业主体及其资源要素禀赋的分类施策基础上，还必须创新产业培育路径和产业治理机制。一方面，易地搬迁后续产业培育和就业帮扶应充分激活可持续生计主体内生活力，构建保障生计合法权利，提升生计经营能力，完善生计制度环境的体制机制和政策体系；另一方面，积极利用农村集体产权制度改革以及农业现代化体系建设带来的制度红利，使产业培育和就业帮扶与全面实施乡村振兴战略进程中的各项制度改革深度融合，有效衔接并协同推进。

最后，易地搬迁后续产业培育和就业帮扶还必须强化风险意识，有效防范化解诸如搬迁户可持续生计能力不足、市场经营能力不强、可持续生计资源禀赋匮乏、贫困带动主体能力不强、稳定性益贫效益不显著、可持续发展潜力不足、搬迁户内生动力匮乏，以及产业化风险居高不下等风险。

基于上述路径设计，笔者从产业培育模式创新和可持续生计制度变迁良性互构与协同推进的角度出发，提出易地搬迁产业培育模式创新的实现路径。

第一，遵循产业培育和就业帮扶的市场规律，充分激发各类产业主体及其贫困带动组织在保障搬迁户可持续生计权利、提升可持续生计能力、集聚产业发展要素、配置就业扶持资源等方面的决定性作用，以此强化县域经济增长和就业机会对搬迁户稳定就业与可持续发展的带动效应。强化政府在产业培育和就业帮扶过程中的公平性保障和规范化监管作用，尤其在制度创新、环境营造、科技服务、人才培养、权益保障、行政监督和风险防范等方面发挥主导作用，以完善可持续生计制度环境和政策体系。

第二，易地搬迁产业培育模式创新关键在于激发搬迁户的内生动力和自我发展能力，改变其“等靠要”的依赖心态，这需要通过集体产权制度改革，引导搬迁户积极主动对接产业平台、嵌入产业链、融入产业市场，增强产权主体和要素经营的主体意识、竞争意识、规则意识和市场意识，从而在与多元化产业主体建立利益共同体的过程中不断提升其可持续生计权利和生计能力。但是，上述行动路径关键在于突出搬迁户自我发展的重要性，强调各类产业主体和政府在产业培育中的角色与责任，为解决易地搬迁产业培育问题提供全新视角。

第三，鉴于易地搬迁户生计能力弱、可持续生计资源匮乏等现实状况，易地搬迁后续产业培育必须创新扶持瞄准机制、提升资源配置效率，延续精准扶贫理念、强化精准治理意识，抓住集体产权制度改革和农地“三权”分置改革的历史机遇，把产权改革和股份制改革作为创新利益联结机制和带贫益贫模式的实践抓手，不断强化搬迁户深度参与、有效融入产业培育的全产业链和全生命周期，为其提升市场化经营和可持续发展能力提供实践平台和运作机制，并在此过程中合理分享产业培育、就业帮扶和经济发展带来的多重效益。

第四，鉴于搬迁户生计脆弱性和返贫致贫性的现实问题，产业培育和就业帮扶还必须建立健全产权清晰、权能完善、实践顺畅的可持续益贫机制，为构建紧密型利益联结模式和市场型扶持体系奠定必要的产权基础和制度保障，尤其在搬迁户对接经营户、嵌入产业链、融入大市场的过程中，建立健全风险防范、风险共担机制，并与龙头企业、农民合作社、种养大户以及其他新型带贫益贫主体形成紧密型利益联结机制及其经济利益共同体。