我国教育法法典化模式初探

肖登辉　黄菊

摘 要：教育法法典化的主要目的是追求教育立法的体系化、规范化和科学化。编纂教育法法典无论是对于教育法学理论研究，还是对于教育法治实践，都具有重要意义，有助于以法治方式深入推进教育制度的改革创新，提高教育质量，实现教育现代化。教育法典编纂的立法模式主要有三种：以法国为代表的体系模式，以日本为代表的“基本法＋单行法”的综合模式以及以美国为代表的汇编模式。我国教育法典的编纂可以在以上三种模式中有选择性地进行借鉴，在架构模式上运用“体系式”，在立法体例上采用“总则+分则”的方式，在规范设置上则采用“三位一体”的形式。

关键词：教育立法；法典化；比较研究；教育法典

中图分类号：D922.16        文献标志码：A        文章编号：1674?3210（2023）03-0102-07

2020年，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议重要讲话中明确提出，要适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。2021年度全国人大常委会立法计划表明，要研究启动教育法典编纂工作。近年来，关于教育法法典化的声音此起彼伏，也有相当多的研究涉及教育法法典化的相关理论和基础概念。但教育法法典化的具体模式需要进一步研究，本文结合其他法治国家的立法经验，从立法模式、立法体例和规范设置三个角度对我国教育法典的模式设置进行探讨。

一、教育法法典化的必要性

教育法法典化不同于教育立法或教育法律汇编，它是立法机关对现行所有教育单行法进行修改、补充、创设与整合形成一部专门调整全部教育法律关系的逻辑化、系统化的法典的过程。即通过法典编纂重新审定教育法的全部法律规范，删除已废止的内容，修改相互矛盾的内容，弥补缺陷或空白，使之成为基于共同原则、内容上协调一致、内在逻辑严谨的教育法。一个国家的法典化程度如何，是检测该国法律体系和法律制度是否完善的重要标准。因此，在教育法领域，对法典化应当理性对待。

首先，教育法法典化是其内部的特殊性所决定的。这种特殊性主要表现为教育法内部包含行政性和司法性。教育法虽然是行政法的部门法之一，但涉及法律责任时，刑事与民事责任皆需借助司法手段。不同的部门法不仅适用主体有所不同，其指导思想也各有区别。法律不是朝令夕改的，司法法与行政法的不同特征导致在前者所追求的稳定性和后者所要求的合目的性之间产生冲突。行政法必须跟上社会的高速发展，具有较大的变化性，因此若想实现法典化，必须在稳定性和合目的性两项指导原则之间权衡。教育法中既包含了法律责任的规定，也包含了行政规范，在司法法要求法典化而行政法属性反对法典化的情形下，教育法的行为准则性就是权衡之下所应注意的重点，即教育法是学校、教师、学生在教育活动中所应遵循的基本准则。所以，要想实现行为准则性，必须要有一系列明确具体的规范来指引。而两者在此基础上权衡之后情况便很清晰——司法法的指导思想更需通过法典化确定下来。

其次，教育法法典化是完善法律体系的合理追求。放眼当今世界，没有一个国家真正完成了行政法的完全法典化。总则、分则和整体是行政法领域对行政法法典所作的划分。1994年，荷兰制定了《荷兰国基本行政法典》，虽然其被称为第一部行政法典，但也至多属于总则法典化。行政法涉及的内容之多、领域之广，使之很难有一个实现法典化的统一标准，而且其具有很大的不稳定性，一旦法典化便很难根据社会的变迁而改变。制定一部完整的行政法法典难度之大，可以称之为法典不能。而教育法典的制定具有可行性，暂未制定应属于法典不时，即目前尚未到合适的制定时期。《中华人民共和国民法典》是中国第一部以“法典”命名的重要法律，涵蓋了各界人士的共同努力，是时代的产物，同时也弘扬了中华民族优秀传统文化和社会主义核心价值观，是中国特色社会主义法治建设的重大成果。经过几十年的发展，尤其是十八大以来，教育立法逐步推进，相关法律已经制定并修改完成。在教育法的带领下，义务教育法、家庭教育法、高等教育法等法律相继出台，对各类教育的法律关系进行了调整。充盈的立法规模为法典化的体系建设提供了原材料。若进一步推进教育法法典化，将有利于完善中国特色社会主义法律体系。

最后，编纂教育法典是促进教育法治、提高教育质量的需要。教育法治的重要作用之一是保障教育价值的实现。相较于单一的教育法而言，教育法典能够为教育活动提供明确和统一的行为规范，有利于加强教育领域行为的有序性，促进平等与公正的教育实现。随着社会经济与法治建设的发展，以及众多学者和立法者的共同努力，我国的教育立法越来越完善，但仍存在法条竞合、冲突、错位、疏漏等现实问题。

要解决上述问题，必须先进行立法整合，而且是有逻辑、有条目的系统化整合，这样才能在法律适用时达到更好的效果，而这一切都需要通过编纂教育法典来实现。

同时，教育改革也需要通过法治手段来推进和保障。实现教育法典化的过程，是将现有的教育法律进行整合，改革完善已有的法律规范；也需要从教育全局来进行系统思考，改变零敲碎打修修补补的方式，将改革的实践经验进行系统集成，这将更有利于推进教育改革，增强改革的穿透力。

二、教育法法典化的主要模式

通过研究其他国家的教育法典，可以总结出教育法法典化主要包括以下三种模式：一是以法国为代表的体系模式，二是以日本为代表的综合模式，三是以美国为代表的汇编模式。

（一）体系模式

体系模式的主要特点是将教育领域内的法律法规和政策性文件进行系统化、体系化的编纂。立法者需要重新梳理现有的教育法律规范，同时对一般性和具体性的条文进行拆分、组合、删除等系列操作，使其整体上更具有连贯性和完整性。总的来说，以体系模式来编纂法典，既是对现有法律条文的梳理、规范、整合，同时也是一项全新的立法活动和庞大、细致的立法工程。这一模式的经典代表国家是法国，《法国教育法典》的主要编纂模式便是体系模式。1789年法国资产阶级大革命之后，教育各方面都尚且处于探索阶段，其立法模式是根据相应的模块相继制定单行法。教育法领域涉及的条块众多，涵盖继续教育、高等教育、基础教育、职业教育等等。这些规定不同时期、不同教育阶段和教育主体的法律规范日积月累，成为后续教育法典汇编的“原料”。法国早期教育立法以单行法为主，教育立法的推进工作主要由行政机关完成。例如在教育法典颁布之前，关于基础教育的《费里法》、关于高等教育的1968年《福莱法》（即《高等教育指导法》）、1984年《萨瓦里法》（即《高等教育法》）、关于职业与继续教育的1971年《德罗尔法》（即《终身教育范围内的职业继续教育组织法》）、关于面向21世纪的教育改革方案《若斯潘法》（即1989年7月10日《教育指导法》）等诸多法律，都被冠以时任教育部长的名字。其中，《教育指导法》对单行法所构成的法律规范进行了系统梳理，所包含的立法模式、体例也为之后的教育法典编纂奠定了基础。从1991年开始，法国教育部通过成立教育法典编纂委员会开始了正式的编纂工作，并在1996年完成了对草案的编纂。

2000年6月，法国颁布了《法国教育法典》，将教育领域内的法律法规系统化、体系化地进行了整合。整个教育法典由法律单元和法规单元两个部分组成，前者主要包括法国政府的立法，其权力来自议会授权，而后者是法国政府根据本身就具有的职权所制定的行政法规。法规单元的全部内容和结构与法律单元完全呼应，从而增强了法典的具体针对性和可操作性。除此之外，《法国教育法典》的稳定性体现在内容和形式两个方面。首先，在制定之时便尽可能地将未来可能发生的变化涵盖在内容设置当中。其次，在形式上各章节的条文都按次序编号，给法典的修改、增补和删减预留了空间。该法典是法国国内实现教育立法法典化的重要表现，促进了法国的教育发展，同时也是其他国家探索教育立法法典化的重要范本，对于中国教育法典的编纂具有一定的参考价值。

《法国教育法典》通过整理、分类，再采用汇编的方式将教育领域有关的法律法规规制到一个法律文本当中，其内部的逻辑结构值得深思，其中教育领域内的法律关系与法律规制体系化，是我国教育法典制定时可资参考的地方。《法国教育法典》不是简单的法律汇总，而是在原有的法律基础上，进一步追求体例完整、协调统一，是经过科学汇编形成的和谐统一、具有逻辑性的统一体。因此，我国在制定教育法典的过程中可以借鉴《法国教育法典》的编纂方法，运用体系化的模式进行编纂。

（二）综合模式

综合模式也称为类教育法典模式，是指以教育基本法为主干，加上其他并行的教育法律，共同调整教育法律关系，而不是制定出一个完整的教育法典。此种模式的主要代表国家是日本。其在1947年颁布并于2006年修改的《教育基本法》，按其体例应归结为教育法典总则，是将《教育基本法》作为主干，加上其他教育单行法形成的“类教育法典”，虽无法典之名，但存法典之实。

二战后，国家与教育的关系变得日益重要，因为教育而产生的内部结构越来越细化和多元，从而衍生了一系列全新的社会关系。教育的发展不断对法律提出新的要求，很多之前是调解教育法律关系的法律法规逐渐形成了法律制度。

日本《教育基本法》一共只有四个章节，分别是教育的目的和理念、教育实施需要注意的基本事项、教育行政和法令的制定。第一章中将终身教育和教育平等的理念纳入基本法当中，为其他教育法令的制定提供了原则和指导。第二章按照教育的时段和类型区分为学校教育、家庭教育、社会教育，大学教育、幼儿教育、政治与宗教教育。第三章则规定了国家和地方公共团体在教育事务中所必须制定的政策措施。第四章仅有一条，即为了实施本法所规定的各项条款，需要制定必要的法令，直接体现了其类法典的综合模式。这种模型的最初目的是保证一部法律的基础性，它相信，在一部法律中，最主要的作用就是对根本的价值和基本的原理进行阐述，而在技术与执行中的一些具体问题，应当由一部法律以外的其他法律来处理。因此，除了《教育基本法》这一主干之外，还有《学校教育法》《教育委员会法》《社会教育法》等等，共同构成日本的教育法律体系。虽然其并未设立完整的教育法典，但综合模式本身也实现了类教育法典的功能。

对于日本这種采用主干加并行的类教育法典的综合模式，我国制定教育法典时可以在借鉴其结构的基础上结合我国国情加以转化，将作为主干角色的《教育基本法》转化为教育法典的总则，将作为并行角色的其他法律转化为教育法典的分则，由此在体例结构上采取“总则+分则”的模式，以更加符合我国立法的实践经验。

（三）汇编模式

汇编模式是在教育法典的编纂过程中，选取一部分的教育法律法规编入法典当中。这种模式在体例上并没有明显的逻辑性，章与章之间也没有明显的规律性，同时内容上也不具有完整性，只是在将单行法编入法典的过程中，对其进行了部分的文字改动，但其更强调实用性和可操作性。美国是汇编模式的主要代表国家之一，美国法典的全称是《一部合并、编纂和阐明1925年12月7日以前有效的、一般的和永久性的美国法律的法律》，1926年《美国法典》的第20篇是“教育”，也就是美国教育法典。18世纪晚期英国法学家边沁的法典化理论和1804年《拿破仑民法典》在美洲的传播，引发了美国19世纪初关于法典化的辩论和行动，这在美国法制史上被称为“法典化运动”。美国采取汇编模式的教育法典，主要是受到19世纪的法典化运动影响。1787年的美国联邦宪法没有具体的有关教育的规定，以至于联邦立法在很长一段时间里较少规定教育活动。20世纪到来之后，美国联邦立法的权限不断扩张，在教育领域的相关立法越来越多，促使立法者在《美国法典》中新增了一篇规范教育的法典。

首先，美国教育法典是由教育单行法组成的，且国会制定的所有有关教育的联邦法律并非都被编入《美国法典》，即美国教育法典中的内容不是全部联邦教育法律的汇编。例如，每年美国国会都会制定一部涉及国计民生的“拨款法”，其中有一定的篇幅涉及教育，但因为这些法律具有较短的时效性，所以不会被纳入教育法典。除此之外，被编入《美国法典》中的联邦法律仅限于公法，所以教育私法未被编入。其次，美国教育法典在内容和结构上不存在严密的逻辑关系，呈现出一种松散的分布模式，其每一章是按照颁布的时间顺序来排列的，章节的主题也是五花八门，杂乱无章，毫无逻辑可言，如：国家植物园、海外国防家属教育、经济安全教育、中小学教育津贴、聋人教育、残疾人教育，等等。造成这种状况的主要原因有二：其一是成文法只是美国主要法律来源判例的补充，无需花费大量精力将繁杂的联邦教育法律形成体系化；其二是社会教育的发展带来很多新的问题，各州的立法权限也在不断扩张，因此各项教育法律越来越多，如果想实现有逻辑的体系化编排会十分耗时耗力。美国教育法典在体例上虽是按照章、节和条的结构编排，与我国法律的结构类似，但是章、节、条的规模（即涵盖的条文数量） 比我国法律大得多，很多时候一“条”就是一部完整的法律。最后，较强的技术性和实用性是美国教育法典的编纂目的，将主要的联邦教育公法汇编成卷是其主要的编纂方式。

虽然我国教育法典的制定并不适用汇编的模式，但美国教育法典编纂过程中的相关做法仍然非常值得借鉴。首先是制定教育法修正案。美国部分教育单行法在运行一段时间后，如果因为社会发展而出现滞后或不合理性等问题，联邦或州政府就会通过出台教育修正法的方式来纠正相关问题。例如1972年美国的《教育修正法》中要求取消性别歧视，这一条本是美国《民权法案》中的《第九条》，后在国会女众议员竹本松（Patsy Mink）、伊迪丝·格林（Edith Green）及参议员伯奇·贝赫（Birch Bayh）的努力下，《第九条》被纳入《教育法修正案》（Education Amendments）。其次表现在法源的选取上，可以学习美国教育法典的做法，将那些一般化的、时效较长的、对外发生效力的法律选入其中，从而保持教育法典的稳定性。最后是美国教育法典更倾向于实用性。逻辑性的前提一般是完整性，但经济社会以及教育方式发展迅速，法律很难穷尽所有方面，因此若一味追求以完整性为前提的逻辑性的话，法典的编纂可能會变得遥遥无期。我国的教育法律在司法领域所能发挥的作用有限，更多是在行政机关执法时发挥作用，因此应当更注重实用性和可操作性。

以上三种教育法典的编纂模式各自的侧重点都有所不同。体系模式相较于其他两种模式来说，无论是从体系逻辑上还是结构设置上，都更加注重法典的完整性。综合模式虽然类似于教育法典，其一系列的法律制度也承载着法典的职能，但与教育法典又有所不同。尤其是日本的《教育基本法》，又被称为教育根本法或教育宪法，在其统领之下，日本教育的各个领域也都制定了切实可行的法律法规来保障各种教育的正常运行，因此相较于其他两种模式，此种模式在修改和添加教育单行法时更加灵活，无需受限于法典的完整性和稳定性。汇编模式与体系模式虽然都是编纂教育法典，但两者存在很大区别，而最大的区别就是前者在条文安排上并不具有体系化和逻辑性，给人一种毫无章法的感觉，因此也缺少了完整性。汇编模式最大的优势在于其简洁明了，更加重视法条的具体性和可操作性。不同国家在编纂教育法典时会选择适合自己的方式，并结合自己的具体国情加以转化和适应，这也给我国法典化模式的探索提供了经验和借鉴。

三、我国教育法法典化的路径

以上三种法典编纂模式，各有特点和利弊。当前，我国正处于法治国家建设的关键时期，取长补短是完善我国法律的重要举措。但是教育法典作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，还应该重点突出中国特色。教育关系到一个国家和民族的未来，中华民族自古以来重视教育，这是国家的首要事业。一个国家高水平的教育有利于提高国民的法治意识和法治素养以及法治人才的数量，从而影响到全面依法治国的推进，因此依法治教与依法治国相互联系相互促进。而实现依法治教最直接且有效的方案便是教育法法典化。通过对以上三种模式以及三个法治国家教育法典的对比，我国教育法典的编纂工作可以从以下几个方面学习和借鉴。

（一）采取体系式的架构模式

我国教育法典的编纂目标是实现教育法规范的体系化，也就是说，采取体系式编纂模式，而非简单的汇编式。其理由主要有三点。第一，体系化模式可以实现教育立法的实质性飞跃。现行教育立法较为分散，整个法律内部体系较为混乱。由于教育涉及的主体、类型、法律责任较为多样，繁杂的条文加剧了碎片化的程度。除此之外，每部法律都有自己应当遵守的立法原则、目的及理念，但我国的单行教育法律中所要遵循的原则还是宪法中的规定，尚未形成根据教育法律性质所生成的独特法治原则。以纵向的角度去进行教育法典的体系式重构，与简单的汇编式大有不同。体系化的前提之一是对法律关系进行逻辑分类，再将各单行法律的原则性规定进行归纳整合，而非简单叠加，目的是制定出调整一个法律部门的专属性和完整性法典。在体系式编纂模式之下，立法者是从现行的教育法律、制度、政策和规范中提取那些独特的、抽象的、稳定的规定形成原则性条款。第二，形式和实质两个层面上的理性追求，能够以体系化的方式达到教育法典形式和实质的高标准统一。从实质理性的层面上来说，法典本身具有对某些价值、理念、道德的追求，而形式理性则要求这些追求要从外在形式上表现出来。第三，法律价值和法治思维存在内在一致性，利用法治思维进行更加系统化的编纂，才能更好地体现法律价值。

（二）采用“总则+分则”的体例结构

参照其他法治国家以及国内民法典的立法经验，结合我国40余年的教育法治建设，在类体系化的水平上我国教育法典编纂适合采用“总则+分则”的体例。现有的《教育法》不仅是整个教育法典的“排头兵”，更是起到了“中心轴”作用：率领其他教育单行法和政策法规，同时统筹各编，解决教育类型与教育阶段之间的冲突。因此，可以在《教育法》的基础上，制定教育法典总则编。其具体内容可以效仿日本《教育基本法》，以基本原则和教育理念为中心，围绕学校教育、社会教育、家庭教育以及教师、学生和受教育权等内容制定出教育法典。教育法典总则应该具有以下两个特点：一是应该具有高度的前瞻性，可以对分则的各个章节进行一个总体上的概括，并将其提纲的特点发挥出来；二是在具体的内容方面也不能说得过于详细，不然就会取代了分则的作用，变得过于繁琐。

对于分则部分，需要注意处理好以下几个问题。首先，从整体上来看它是对总则部分的一个具体回应，既要满足教育领域现实的立法需求，追求总则的价值目标，也要将总则中的前瞻性融入分则的制定当中，细化总则部分的概括性条款。同时，为了结合上述体系化的编纂模式，分则部分的条款要在吸收现有法律法规的基础上，补充完善其他教育领域缺失的单行法，并梳理出自身的内在逻辑。其次，在各个层级的规范设定上，同一效力、不同效力的规范以及单一规范的内部都要保持通顺、合理，没有冲突矛盾，以期实现逻辑上的自洽性。最后，在内容的设置上可以从以下两个方面入手：其一是规定好每一编的内容，包括学前教育、义务教育、高等教育、职业教育、社会教育、家庭教育等等。在进入新时代中国特色社会主义的过程中，会出现更多新形式的教育模式，可以根据新的社会需要再行设置其他教育编作为兜底条款。其二是设置好每一编中教育主体、教育活动、法律责任等规范要素。需要注意的是，同一要素在不同编当中的权利义务也有所不同，例如教师在学校教育和校外教育培训机构当中的职责和权利就是有区别的，同一人也不能有以上两种身份的重叠。

（三）采用“三位一體”的规范设置

考虑到对法典稳定性的维护以及在适用过程中可能会出现的新问题，需要用立法解释的方式完善教育法典。因此，在规范设置上可采取“一般规定+修正案+司法解释”模式，后两者分属于立法解释和司法解释，在效力等级上以修正案为代表的立法解释与法典的效力相同，司法解释是司法机关在司法运用过程中制定的，不可与前两者相抵触。一般规定即教育法典本身，由总则和分则组成，囊括了教育法领域所有的法律法规，尽管如此，立法者的能力和认知也是有限的，社会的发展也有一定的不可预见性，因此法律很难做到所有要调整的事项全都规范到位。兜底性条款虽然可以克服部分由于滞后性和局限性所带来的问题，但其本身也有缺陷，即具有与生俱来的模糊性，这大大增加了法律本身的适用范围以及行政和司法机关的自由裁量权，因此所带来的法律后果的不确定性也随之增加。在此背景下，教育法典的规范设置亟须通过修正案和司法解释来完善和补充，以维持法典的稳定性和完整性。对于教育法典未规定或者粗略规定的部分，可以效仿美国教育法典修正案的模式出台教育法典修正案，对出现的新问题、新情形作进一步的规范，填补和修缮由于社会发展所带来的法律滞后和缺失。而司法机关在审判过程中，对于教育法典的具体应用也存在问题，此时最高人民法院和最高人民检察院可以对教育法典中关于法律责任的司法适用方面作出司法解释。

结 语

教育法法典化是一项任重而道远的系统工程。一旦制定成功，便会成为教育领域的基本法和教育权利保护的宣言书，是办好人民满意的教育的伟大保障，有利于加快建设教育强国、推进教育现代化，进一步推进全面依法治国，加快社会主义法治国家的建设以及中华民族伟大复兴的中国梦的实现。他山之石可以攻玉，我们要尽力在借鉴他国经验的基础上，编写好具有中国特色的教育法法典。

A Preliminary Study on the Codification Model of Education law in China

XIAO Deng-hui， HUANG Ju

（School of Law， Central China Normal University， Wuhan Hubei 430079， China）

Abstract： The codification of education law can strengthen the systematization， standardization and scientization of education legislation. The compilation of educational code is of great significance both for the theoretical research of educational law and for the practice of the rule of law in education. It is helpful to promote the reform and innovation of the educational system in the way of the rule of law， improve the quality of education and realize the modernization of education. At present， there are three main legislative models for the compilation of the education code： the systematic code model represented by France， the comprehensive model of “basic law + separate law” represented by Japan and the compilation model represented by the US. The compilation of Chinas education code can be selectively used for reference in the above three models， using “systematic” in the model， “general principles + specific principles” in the legislative style， and “trinity” in the standard setting.

Key words： education legislation； codification； comparative study； code of education