信息社会下政府治理挑战与趋势

摘 要：经济基础决定上层建筑，与生产力发展相适应的生产关系构成特定的社会形态。人类文明社会的发展先后经历农业社会、工业社会和信息社会三个阶段，每一阶段都出现了与之相对应的社会治理模式。本文简要梳理三种社会形态和政府治理的演变过程，以把握社会形态特征与政府治理模式之间的关系。在此基础上，进一步探讨信息社会背景下政府治理可能面临的挑战以及未来的发展趋势。

关键词：信息社会；社会形态；政府治理

人类生产技术的演变历程，经历了手工技术、机器技术和智能技术三个不同的阶段。生产工具是人类进步的重要标准，与之相对应，人类社会的发展形成了三种鲜明的社会形态，即农业社会、工业社会和信息社会。每一种社会形态都有其独特的社会结构和经济基础，经济基础决定上层建筑，这就意味着社会治理模式要与社会形态相适应。纵观人类社会发展史，不难发现，那些无法适应时代变革的治理方式将引发治理危机。在如今复杂多变的社会背景下，治理模式不可能永久有效，必须与时俱进。治理模式变革过程需要平衡多个因素，既要考虑如何维持现有基本规则和制度的稳定性，又要兼顾如何适应变化的环境，以确保形成与社会需求相一致的制度体系。与传统工业社会相比，信息社会在组织、交流和生产方式上发生了显著变化，这些变化特征要求不同于以往的政府治理方式。事实上，部分的政府政策自主权已经逐渐被非政府机构所取代，这也带来了更多的潜在风险和挑战。因此，本文旨在概述农业社会、工业社会、信息社会的特征，以便把握社会形态与政府治理之间的关系，从而更好地洞察未来政府治理可能面临的挑战和趋势。

一、社会形态与政府治理

（一）农业社会与统治

人类进入“石器时代”以来，生存条件得到了极大的改善，局部功能得以延伸。约在一万年前，人类结束了传统的游牧生活，开始了定居。随着生产工具越来越丰富，种植业开始形成，人类逐渐摆脱了依赖狩猎和采集的方式获取食物。这一时期的生产工具还只是简单的手工工具，并没有让人们从繁重而又重复的劳动中解放出来。因此，农业社会主要以血缘为纽带关系的家庭、家族的小生产方式，每个生产群体分散存在，各群体之间几乎没有联系，具有低流动性、封闭性的社会结构特点。血缘和地缘结合构成主要的人际关系，这种关系决定了人们的交往方式和社会生活准则[1]。“权治”作为这一阶段的基本治理模式[2]，具有统治型治理的特征。权力统治被人们所接受，完全在于他们关于权力的特殊观念，这种观念深深扎根于人们的心中并成为信仰，为“权治”提供了最根本的合法性。人类文明社会早期的禁忌和仪式隐含着权力的影子，这些禁忌和仪式是神圣观念的副产品，强化了人们对神圣的信仰。

在西方国家，人们往往将君王和神联系起来，君王自身也宣扬其统治是神意在世俗的体现，强调“君权神授”的信条。统治者提出的所有要求和规范被认为是来源于神的意旨，是神意的体现。人们的信仰和君王的宣扬起到相互促进的作用，让人们自觉自愿地服从指令。在中国古人的观念里，天和人之间具有内在统一性，天就是至高无上的神，国王被视为天之子，一切统治权均是“受命于天”。即使是推翻旧政权建立新政权的“篡位谋权者”也打着“替天行道”的旗帜，借用上天的旨意，使人民接受他们的统治。这是一种单向度的治理，体现了统治者和被统治者之间的不平等关系。规范的制定主要以满足统治者的需求为中心，尽管在某些情况下可能会满足被统治者的需要，但其根本目的仍是维护统治者的权益。总结而言，农业社会强调专制统治，以统治者意志为中心，以实现统治阶级利益最大化为宗旨，要求被统治者效忠于并服从于统治阶级的统治行政模式。该模式构成一个具有严密等级区分、先赋身份与权力挂钩、特权与利益同构的金字塔权力体系，地方政府的权力集中于中央政府，中央政府的权力集中于皇帝或君主，皇帝或君主享有至高无上的统治地位，拥有最高国家权力。

（二）工业社会与管理

17世纪末18世纪初，蒸汽机的发明运用使工业产业进入了蒸汽机为主的动力机时代，这是人类社会从农业社会迈进工业社会的关键一步，也就是历史上的“第一次工业革命”。至19世纪下半叶，蒸汽机逐渐被电气所取代，即“法拉第到西门子”标志着人类社会进入了电气时代，这是“第二次工业革命”。工业时代的到来改变了小农经济时期的劳动方式，引入了大规模的工厂和机械化生产，极大提高了生产效率。生产方式的改变，使得工业社会以利缘和业缘作为纽带关系，具有流动性、聚集性和開放性的社会结构特点，出现了“单位”的集体生产方式[3]，人们通过加入特定的“单位”获得职业并通过该职业进行劳动获取生活资料所需。这种“单位”制的生产方式将传统的人身依附关系转变为物身依附关系，资本家通过雇佣劳动力为来积累财富。在传统公共行政之前，西方大多国家采取恩宠制或君主家臣制或两者并兼的模式来管理国家。

无论是社会形态的更替，还是社会治理的变革，都是一个连续性、有衔接的过程。人类社会进入一个工业社会的人类活动空间体，并不意味着完全摆脱了农业社会的基因，从当下来看农业社会的特征还顽强地存在。工业时代虽然保留了君权专治的元素，但也涌现了一些新思潮。国家观念开始崭露头角，形成了强调公民在法律许可的范围内享有广泛自由权的自由主义政治思潮，这一思潮在在19世纪成为西方治理政策制订和制度设计的主要基石。然而，统治模式未能适应人民的思想观念，导致政府和社会长期对立。直至20世纪初，随着公民权力和市民社会理念的加强以及社会矛盾升级，西方国家意识到公民的特殊性后，政府和社会的关系才得以缓解。因此，政社关系开始从二元对立向一元融合转变，政府职能由原本的“守夜人”角色转变为“管制政府”。总体而言，工业社会的政府治理保留了农业社会“统治”的某些特征，但具有十分明显的“管制”特点，足以应付较低程度的社会复杂性和不确定性。

（三）信息社会与治理

20世纪中叶，在世界混乱战、全球化和高度工业化背景下，通信和计算机成为主要工具，人类社会也由此进入了信息时代。信息社会也被称为“第三次工业革命”，美国学者丹尼尔·贝尔也将其称为“后工业社会”。信息社会具有高度信息化的特征，人们通过互联网、移动通信等技术实现了全球互联互通。科技创新极大改变了经济、产业和社会结构，人们更加注重知识、信息和服务的交流与分享，社会结构趋向扁平化，信息和知识成为重要的生产要素和竞争优势。传统政府治理方式逐渐不适用，政府在治理中更加强调服务，倾听社会需求，积极推动信息技术的应用，提供高效便捷的公共服务。信息社会下的政府治理模式强调服务型政府，需要更加灵活、高效地满足社会需求，与社会各界进行更紧密的合作，以推动社会发展和创新。这个时期，理论得到极大丰富，如“企业家精神”“新公民运动”等；改革实践也进行地轰轰烈，如里根政府、撒切尔政府、新西兰政府所发起的改革。

从农业社会到信息社会，生产技术不断升级，社会结构得以重新塑造，信息技术对政府治理既是机会也是挑战。在上个世纪90年代，人们已经开始认识到这一问题并进行了深入思考。到20世纪90年代末，新公共管理进入后新公共管理时期，兴起了“治理”理论，其中新公共服务和整体性治理是对新公共管理进行批评所提出的新模式。此外，在信息飞速发展的影响下，还出现了“合作治理”“参与式治理”“网络化治理”“技术治理”“项目治理”“数字化治理”等概念。这些概念的核心问题涉及权力多中心化以及由此引发的主体多元化、结构网络化、过程互动化和方式协调化的诉求[4]。治理理论的提出为未来政府的治理模式指引新方向，下文将根据信息社会的形态特征和治理观点探讨信息社会背景下可能面临的政府治理挑战和未来政府治理趋势。

二、信息社会政府治理挑战

信息技术发展迅速，深入到社会各领域，影响人们生活的方方面面。信息技术从影响政府业务流程到组织变革，再到职能重塑，以至改变政府与社会关系，不仅推动政府组织内部的变革，同时也塑造了政府的治理模式。技术为政府变革带来了更多机遇与挑战。与过去社会形态相比，信息社会更加复杂、变化更加迅速、充满了不确定性，在此环境下，政府治理面临着诸多挑战。

（一）多方协调困境

公民意识的增强，社会组织的发展，政府对社会各方力量的认可等一系列改变，使得治理主体呈现多元化趋势，政府与非政府组织以及社会组织等建立伙伴关系，进行合作治理。这意味着政府不能像过去那样单纯通过法律或命令来实施公共计划方案，而必须事先与社会进行磋商，与对政策具有影响力的自利性团体达成共识后，才能继续推进计划。多方磋商意味着权力的分散，权力分散避免不了协调难、控制难等问题。致力于协调政策的机会则会增加交易成本，极大浪费资源。即便各方最终达成一致并成功落实方案，未来的政策变革也会遇到重重阻力。在多元主体治理下，政策的起草、修改或废除都有可能触及相关利益方，如何协调好各利益相关者的关系，构建高效的多元合作治理机制，成为政府治理面临的新挑战。

（二）社会风险加剧

互联网拓宽了公众参与的渠道，使他们能够更广泛地表达自己的观点，这也意味着无论何种声音都可以在互联网平台上发表。互联网极大加速了信息的传播速度，以往“封闭消息”的群体性事件控制手段难以发挥作用，政府主导信息流向的时代一去不复返[5]。社会各方都在利用媒体进行博弈，社会问题和社会矛盾在互联网平台的博弈场上互动，集聚效应的作用下，很快就会导致网络群体性事件的产生，引发社会关注、造成公众舆论。网络群体性事件作为社会矛盾的综合反映是一种新兴的社会现象，在成为社会舆论焦点的同时形成现实和网络两个舆论场[6]，这加大了社会风险，为政府的危机管理和信息管理带来新挑战。

（三）信息安全隐患

从某种意义上讲，政府是我们这个社会最大的“信息处理企业”，政府治理的过程便是信息收集、加工与处理的过程[7]。政府的职能履行依赖于各类信息，尤其在信息化时代，信息更是成为了现代政府的神经系统。政府通过互联网渠道向社会发布重要消息，同时也接收社会通过互联网反馈的信息。信息在政府运作中起到重要作用，政府的运作过程需要信息也产生信息，信息已经成为各国的重要资产。政府如何确保这项信息的安全成为政府治理的重要任务之一。信息安全、网络安全和网络空间安全已成为近年来国内外非传统安全领域出现的高频词汇，各国也纷纷出台关于信息安全管理的法律法规。大数据时代的信息安全有规模安全、泛在安全、跨域安全、综合安全、隐形安全五大新特点[8]，这些新的特点呼唤着新的治理模式。

三、未来政府治理趋势

未来政府治理模式引起诸多学者的研究和思考，已涌现出大量研究成果。盖伊·彼得斯在《政府未来的治理模式》一书中对传统政府治理和全球行政改革进行了总结，并提出了市场式、参与式、弹性化政、解制式四种政府治理模式，每一个模式都回答了未来的政府该如何治理，政府应该做什么[9]。此外，在上个世纪中國学者提出关于人类社会从地缘政治到智缘政治的转变，指出地缘政治萌芽于农业社会，成熟于工业社会，衰落于信息社会并逐渐被智缘社会所取代[10]，人类社会将逐渐从争夺土地转向争夺知识。基于现有研究及中国当下涌现的某些雏形，提出未来政府治理可能的几种趋势。

（一）市场化

过去几十年，西方国家围绕政府与市场的关系展开了激烈的争论，且在国家改革实践中也采取了不同程度的市场管控措施。许多关于市场与政府的争论，一些学者以市场缺陷如信息不对称性和外部性等为依据，反对过度市场自由化的管理模式。虽然信息不对称性问题仍存在，但随着科技的快速发展，信息传播和交流沟通效率得以提升，社会的沟通方式和组织形态也发生了变化，人们获取信息的成本降低、访问更便捷，且许多曾经被认为无法克服的缺陷，在科技的助力下也得到弥补。在这种变革背景下，市场式政府是否进一步发展，目前还难以下定论。然而，回顾中国的改革历程，中国从计划经济向“双轨制”过渡，发展为社会主义市场经济，进入市场经济时期所采取了一系列市场改革措施，如清单制改革、优化营商环境、推进“放管服的”等，这些措施赋予了市场更多的自由。

（二）多元主体参与

信息社会背景下，“管理”向“治理”转变，传统的单向度管理正在发生改变。社会不再仅仅被视为传统管理的对象，而是参与社会治理的重要主体。科技助力公众参与决策，除了听证会、讨论会等传统参与形式，还涌现了许多线上的公众参与渠道。各地方政府已建立自己的官方网站，实时公布政府政策信息和年度报告，政府运作更加透明公开。公众可以更容易地获取政府信息，从而监督政府工作。信息技术的发展，推进了政府职能下移、加强民政互动，促使公共服务从独立办事向协同治理转变，朝全面参与的方向发展。特别值得关注的是中国“十四五”规划的网上意见征求，这是首次规划进行网上意见征求“十四五”规划编制工作开展网上意见征求，并得到了公众的积极响应。该征求意见工作在各大媒体平台持续两周，如人民日报、新华社及中央广播电视台所属官网都开设了“十四五”规划建设专栏。这一举措标志着政府更加积极地倾听公众声音，实现了更广泛的参与。

（三）共同体趋势

共同體可以说既是信息化催生而致，也可以说是市场化、公众参与等趋势所导致的另一趋势。亨延顿在《变化社会中的政治秩序》写到“在任何一个社会势力复杂且其利害关系纵横交错的社会里，如果不能创设与各派社会势力既有关联又有独立存在的政治机构的话，那么，就没有哪一个社会势力能够单独统治， 更不用说形成共同体”[11]。当社会势力复杂、利益交织时，需要建立能够统一协调各社会势力的政治机构，以形成共同体。在中国，中国共产党就是唯一的执政党，随着时代的发展，必须不断增强其治理能力以成为共同体中多主体之间的桥梁。党的十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标，即完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这一目标既是对新时期严峻挑战的主动回应，也是政府治理未来发展的趋势。

（四）政府信息化

经济全球化的推进和信息技术的迅速发展使政府信息化成为政府治理变革的必然趋势。纵观社会发展，社会形态所使用的生产工具都成为政府变革的重要动力。打印机的使用，让韦伯式传统官僚制的结构特点得以满足，而工业化进程又改变了传统官僚制结构，人们逐渐改变了文书式的办公模式。电脑的普及进一步改变了政府管理的特点，桌前一台电脑成为了每一位办公室职员的标配，组织成员之间通过信息网络紧密地联系在一起。随着互联网技术的蓬勃发展，学者们提出了“电子化政府”“智慧政府”“服务型政府”等概念，这些概念是这个时代的产物，要实现这些概念所描述的政府需要政府信息化的支持。信息化将会显著提高政府的办事效率和决策的精准度，信息化建设不仅是政府自身变革的需要更是社会公众的诉求。

四、结语

在特定历史时期，经济基础塑造了社会结构、秩序和价值观，进而决定了相应的政府治理方式。这意味着每个时代的社会文明需要与相应的社会治理方式相协调。然而，我们也必须认识到，不同社会形态和国家的建设是历史的延续，政府治理在各个历史阶段之间并不是完全分离和排斥的。相反，它们之间的关系是复杂而多面的。至今，农业社会和工业社会奠定的社会基本结构和形态仍然相互交织，它们将在信息社会演进过程中与新的社会结构和价值观相互融合，支持着人类社会的转型变迁。类似地，传统的社会治理方式通常具有顽固性，但它们也能吸收特定阶段的某些元素，从而注入新的生命力。因此，国家治理的历史经验可为未来政府治理提供重要线索。面对信息时代带来的巨大变革，我们需客观认识挑战与趋势，结合当下社会形态的特点，借鉴历史经验，调整政府治理模式。通过这种方式，政府可以更好地适应新的社会要求，实现有效治理和可持续发展。

参考文献：

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[10]张蔚斌，马磊.地缘政治与智缘政治[J].世界经济与政治，1998（08）：63-67.

[11]塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华等译.上海：上海人民出版社，2008：8.

作者简介：杨勤勤（1997—），女，汉族，广西钦州人，硕士研究生，主要研究方向：社会治理、公共政策。