生均拨款模式下高职院校预算绩效管理的思考

杨晓玲

［摘 要］高职院校实施预算绩效管理，可以合理配置资金，明确资金用途，提高资金使用效率。X学院为全日制高职公办专科学校，文章以X学院为例，首先阐述X学院预算绩效管理的现状，然后分析X学院预算绩效管理的问题，最后针对存在的问题提出相应的对策，旨在提高高职院校预算绩效管理的效果。

［关键词］高职院校；预算管理；预算绩效

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2023.18.040

［中图分类号］F812.3［文献标识码］A［文章编号］1673-0194（2023）18-0123-03

1     研究背景

党的十九大及十九届四中全会反复提及要加快建立现代财政制度，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理［1］。《事业单位财务规则》中明确提出，事业单位应当全面加强预算绩效管理。公办高职院校作为事业单位，近几年积极响应国家政策，更加重视预算绩效管理，在一定程度上促进了财政资金使用效率的提升。

目前，高校的资金来源主要是事业收入和财政拨款。事业收入主要来源于学生的学费、住宿费等，财政拨款来源于同级或上级财政拨款。高职院校的财政拨款主要采取的是“生均拨款”方式。在“生均拨款”方式下，经费的多少取决于学校在册的学生人数，由于定额拨付，在册的学生人数越多，财政拨款资金就越大。

在“生均拨款”方式下，高职院校需要将定额、有限的资金配置到学校的各个项目中。绩效管理理念的引入，对高职院校的预算编制、预算执行都提出了更高、更严的要求，如何科学、合理地编制预算和执行，是值得思考和探究的问题。

2     X学院预算绩效管理的现状

2.1   预算管理机构

X学院是位于河南省的一所全日制普通高等职业公办专科学校，财务处是预算业务的管理部门，负责预算编制、下达和监督；各行政处室、二级学院是预算的使用主体，负责预算的申报、统筹使用。X学院的预算项目实行归口管理，教务处负责教学改革、教学质量工程类项目；科研处负责科研平台项目，包括科研项目、重点实验室等；学生处负责国家奖助学金、征兵工作相關经费；人事处负责人才工程和教师队伍建设项目；实验实训管理中心负责实验室建设与改造、实验教学示范中心等项目；网络信息管理中心负责网络安全与网络资源建设项目；发展规划处负责学校项目库建设、非基建类重大投资建设项目；后勤管理处负责公共服务设施维修维护项目；基建处负责基本建设项目。

2.2   预算编制

2.2.1   财政预算编制

X学院是市管高职院校，按照当地财务部门的要求，一般在每年8月启动次年财政预算的编制工作。学校财务处编制预算时的具体工作流程如下：首先，填报基础信息，包括单位信息、人员信息等，然后填报项目库，确定项目名称、金额、具体实施内容及项目绩效目标表；其次，项目送审入库后，按照财政部门核定的学生人数，确定生均拨款总额，据此填报基本支出预算、非税征收计划、部门整体绩效目标表；最后，经相关领导研讨并提出修改意见，调整完成送审至财政部门，经市人大常委会审议批准后批复预算正式下达［2］。

2.2.2   校内预算编制

财政预算下达后，X学院各处室、二级院部开始编制校内预算。财政预算的基本支出按照政府经济分类和部门经济分类进行编制，而校内预算按照基本运转经费和专项经费进行编制。编制时主要考虑各部门的实际用款需求，如行政处室的日常工作运行经费、二级学院的日常教学运行经费、党建经费、辅导员经费等。各处室、二级学院的预算报送至财务处，由财务处领导根据学校总体经费情况和工作重点，汇总、调整、分解后，经校党委会研究审议通过。

2.3   预算执行

2.3.1   财政预算执行

市财政局通过预算管理一体化系统按季度下达预算指标，X学院用款时可查看预算执行情况，出纳人员根据经济业务内容选择相对应的预算指标进行支付。对于下达的专项资金，由财务处与相关部门对接，确定经费归口部门；对于执行情况较差的指标，督促相关部门及时执行，以提高资金的使用效率。

2.3.2   校内预算执行

X学院使用天财财务管理软件进行财务管理，X学院按季度下达校内预算时，根据项目类别，设置相应的经费归口管理部门和负责人员。各部门、二级学院按照财务报销流程使用资金，财务处定期跟踪资金使用情况和预算执行进度，各部门确实需要调整预算或追加预算的，由各处室、二级学院自主申请，主管领导及财务部门审批通过后，再按照规定调整预算。

2.4   预算绩效评价

X学院在编制财政预算时，须填报项目绩效目标表和整体绩效目标表。预算执行年中，按照市财政局预算绩效运行监控工作部署，根据半年期绩效目标实现程度和预算执行进度进行监控，直接向市财政报送绩效监控结果。预算执行年度结束后，根据市财政局的要求，由各单位自行开展项目绩效自评和整体绩效自评。

为了加强校内预算项目的绩效管理，X学院编制校内预算时，对于专项资金，要求经费归口部门按照“谁申请资金、谁设置目标”的原则编制预算项目绩效目标表，经部门负责人审签后报财务处备案。项目结束后，应根据项目建设方案和目标开展资金使用情况绩效评估，将项目绩效报告报送至财务处。目前，X学院财务处在支付过程中加强了对专项资金的监测，但因各种影响因素，校内绩效评价这一工作未得到很好执行。

3     X学院预算绩效管理的问题

3.1   绩效管理全局观念不足

在“生均拨款”方式下，由于财政拨款经费定额，X院校在编制财政预算时具有一定的被动性和局限性。在经费定额的前提下，其容易忽视预算绩效管理。编制财政预算时，整体绩效目标的设定应着眼于学校的长期发展规划、重点项目和整体布局，结合学院具体情况进行编报，对学校的发展起指导作用。各部门、二级学院未充分参与到财政预算编制中，他们认为，预算编制是财务处的职责和工作，认为绩效管理就是做做样子，走走形式，与自身关系不大。财务处具体工作人员只能在财务部门负责人的领导下，基于自身工作经验进行预算绩效的简单式、粗放式编制，其他中层及高层管理者并未给予预算编制足够重视。预算编制与预算执行存在脱节现象，预算绩效管理工作浮于表面、流于形式。

3.2   绩效目标编制不合理

公办高职院校属于公益性事业单位，其核心职能是人才培养、科学研究、社会服务、文化传承及国际合作交流。在编制绩效目标时，高校对产出质量和经济社会效益指标的量化比较困难，量化过程中定性指标过多，定量指标较少，定性指标不具备可衡量性，或者指标过于宽泛［3］。

另外，预算年度是按照自然年度计算，而学生培养是按照学年计算，每年6月有老生毕业，9月有新生入学。对于有些数量指标，如培训费、课时量、设备购置等，在预算编制时无法有数确定，只能大概估量。还有一些指标，如对学生就业的指导程度、就业信息对学生的公开性等，只能定性确定。在实际工作中，三级指标的编制具有开放性和随意性，最终导致有些指标与项目关联性不强，有些指标不具备衡量性，影响了后续的绩效监控及评价。

3.3   绩效管理不到位

由于预算绩效观念不深入，各部门对绩效管理工作的重视程度不够，会计人员疲于应付日常财务管理，绩效管理几乎没有专人负责，大部分高职院校都没有建立起有效的一体化运行机制。

目前，学校的绩效管理工作基本都由学校财务处来完成，其他部门及二级学院较为关注预算的下达和经费的使用。高职院校机构庞大、人员复杂，很多部门缺乏绩效管理理念和主动意识。财务处开展预算编制及预算绩效评价工作，要求其他部门、二级学院提供相关资料或佐证材料时，存在部门间相互推诿、配合不力的情况。这就导致学校绩效管理工作难以深入开展，整体绩效评价及项目绩效评价仅仅走个过场。

同时，由于绩效指标设置得不合理，绩效自评存在困难，对于一些无法量化的指标，只能主观评价。由于目前财政部门要求的绩效评价多为自评，各高职院校作为自己的绩效管理责任人，绩效自评的得分普遍都偏高，绩效评价的结果不具备指导性和参考性。

3.4   绩效管理信息化进程缓慢

预算管理一体化系统中涵盖预算编制、绩效管理、支付管理、会计核算等功能，受制于财政专网，只能在特殊网络下使用。预算管理一体化系统没有客户端，通过网页登录，在网页上操作相关业务，所以在系统运行过程中，经常出现系统不稳定、无法登录或登录后卡顿的情况，且该系统不能满足高校校内二级预算管理的要求。

天财财务管理软件基本能够满足高校的日常办公和会计核算需要，软件在互联网环境下运行时，缺少绩效管理功能。按当地财政部门的要求，当高校发生经济业务后，需要在预算一体化系统生成分录并记账，高校须保证支付的每一笔业务都及时入账。但目前学校仍然以天财财务管理软件为主，使用该软件进行账务处理。

两个系统存在互相分离、数据无法对接的情况，同一笔业务需要在两个系统记账，增加了会计人员的工作量，导致重复劳动。现阶段的信息技术水平难以为精细化、规范化的预算绩效管理提供技术保障。

4     高职院校预算绩效管理的对策

4.1   树立预算绩效管理理念

预算绩效管理能够促进财政资金使用效率提升，高职院校应坚持“花钱必问效，无效必问责”的理念，从财政预算的编制倒逼校内预算改革，要求各部门、各二级学院重视预算，强调预算，从严申报预算。落实主体责任，明确资金使用单位是绩效管理的第一责任人，坚持“谁支出、谁负责”“谁审批、谁负责”的基本原则。财务部门负责组织和指导绩效管理，并对重点项目开展绩效监控和绩效评价。同时，引导其他部门增强主体责任意识，树牢绩效理念，最大限度发挥资金效益。

财政预算的编制应着眼学校全局，提前谋划。学校应成立专门的预算管理部门或人员，统筹协调财务部门和其他职能部门，充分探讨与考量各支出项目，结合学校未来整体发展规划，对预算编制任务进行分解与细化，管好、用好财政资金。

4.2   完善指标体系和评价机制

由于项目实施的目标和内容不同，其所适用的指标体系和评价机制也不一致。高职院校可以借鉴其他同类学院或本科院校的指标体系，组织校内各部门负责人、专家进行研讨，根据整体绩效目标，制定出一套适合自身发展情况的评价体系。根据项目的不同类型，确定适用的指标库，预算编制时以备参考。对于校内预算，针对目前已有的专项资金管理办法，进一步优化专项资金绩效目标表的编制，如可以召开财务培训会，针对大家编制过程出现的问题和难点，由专业人员进行答疑解惑。在项目结束后，组织各部门开展自评和互评，对于绩效管理开展较差的部门，约谈相关负责人，督促整改；对于绩效管理开展较好的部门，给予相关激励经费。鼓励大家积极开展绩效管理，提高绩效管理水平。

4.3   健全预算绩效管理制度

为避免出现财务管理和绩效管理脱节的情况，高职院校应结合单位实际，尽快制定并出台预算绩效管理办法，在预算管理中融入绩效理念，将绩效目标设定、绩效监测与评价、绩效结果应用，贯穿预算编制、执行、监督全过程［4］。通过制度约束，进一步明确预算绩效管理基本原则、职责、内容与环节、运行监控、評价及结果应用的内容。构建符合自身特点的绩效管理体系，明确高校预算指标导向，明确各相关部门和人员在预算绩效管理工作中的职责，推动高校业财、预财融合。

4.4   提升信息化水平

在传统的财务管理模式下，财务人员获取的主要是财务信息，缺少非财务信息。随着对预算管理的科学性和合理性要求越来越高，高职院校也要积极探索针对性的建设措施，转变思路，提高信息化的重视程度，加快推进信息化建设，优化组织结构和人员配备，通过信息化水平的提升提高预算管理质量，实现学校健康发展。

一方面，做好数据安全保护，保证核心数据的安全性和可靠性，设立严格的财务信息系统用户访问权限，明确各人员职责范围，明确经办、审核流程和权限。同时，加强相关人员的业务能力培养，其不仅要有丰富的财务管理知识，也要具备熟练应用预算管理系统的能力，充分掌握预算管理系统的操作流程［5］。另一方面，搭建预算管理信息化平台，或进一步升级和拓展现有财务管理软件，规划预算信息化流程，保证能够及时获取信息，掌握财政资金的流向，监控和分析预算的下达、执行情况，为精细化的预算绩效管理提供技术保障，最大限度发挥财政资金的使用效益。

主要参考文献

［1］中华人民共和国中央人民政府.中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见［S］.2018.

［2］李朝霞.高校全面预算管理问题探究：以X学院为例［J］.中国总会计师，2022（6）：168-171.

［3］高欢.新形势下高校校内预算绩效管理研究［J］.行政事业资产与财务，2022（5）：27-29.

［4］周洪.公立医院实施预算绩效管理的实践探索［J］.经济师，2022（11）：256-257.

［5］王雪，朱敏.新时期医院预算管理信息化体系的建设探讨［J］.财会学习，2022（32）：70-72.