市场监管中大数据监管及其权力配置

李婷婷

（苏州大学王健法学院，江苏 苏州 215026）

在网络时代背景下，大数据在市场经济的发展、政府服务与监管能力的提升方面发挥着愈发重要的作用，大数据监管作为一种新型的市场监管方式应运而生。但我国政府对大数据监管的应用起步较晚，技术还不成熟、路径还不明晰、研究还不充分，特别是大数据监管在内部与外部、横向与纵向上如何进行权力配置构成了现阶段研究的重点和难点。本文尝试从大数据监管的明确界定、具体应用、权力配置、法治化建设等方面进行探讨研究。

一、核心概念界定与基本理论运用

（一）核心概念的界定

1.大数据的含义

关于大数据的定义，目前，尚未形成统一的定论，美国学者帕姆·贝克曾提出：“大数据是各类数据集合的汇总，包括一切结构化和非结构化的数据，一切由物理数据源转换为在线数据集，以及事务型、非事务型的数据库。”[1]《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》（国发〔2015〕50 号）也对大数据的含义作出了界定，即“大数据是以容量大、类型多、存取速度快、应用价值高为主要特征的数据集合，正快速发展为对数量巨大、来源分散、格式多样的数据进行采集、存储和关联分析，从中发现新知识、创造新价值、提升新能力的新一代信息技术和服务业态。”综上，本文认为大数据是指数量大、发展快和格式多的数据集合，经过特定分析后能够带来巨大经济价值和社会价值的现代信息技术和服务业态。

2.大数据监管的内涵

现阶段，信息技术手段在行政法中发挥着愈发重要的作用，大数据监管也逐渐成为行政规制改革中的重要一环。具言之，大数据监管可以理解为政府基于其所掌握的各类数据集合，通过大数据技术对市场主体的主体信息、行为轨迹及市场风险等进行动态分析与预测，从而推动市场监管高效能、智能化、精准化的一种新型监管方式。从实践来看，其主要应用于市场监管的事中事后监管环节，并得到了《国务院办公厅关于聚焦企业关切进一步推动优化营商环境政策落实的通知》（国办发〔2018〕104号）的确认。

（二）基本理论的运用

1.协同治理理论

协同治理理论具有两方面的内涵：一是其强调政府之外的利益相关者的主体地位，形成治理主体多样化的治理结构。[2]二是该理论视域下主体关系具有扁平化特征，即治理主体在话语权和地位上具有平等性，是一种合作伙伴关系。[3]综上，协同治理理论是大数据时代政府、社会组织、企业、公民等运用信息技术相互协作、共同参与社会事务管理和公共服务供给中所形成的协同规则、治理机制。在市场监管领域，协同治理理论契合了大数据监管的内在价值，以政府为主导的多元主体间的协调合作也能为增强市场监管的高效性提供助力。

2.数字治理理论

数字治理理论是为了解决过度运用新公共管理运动主张的分权与效率所导致的管理低效现象，内容上强调信息技术手段在公共部门改革中的重要作用，进而形成扁平化的公共管理机制，不断推动还权于社会、还权于民的实现。[4]从不同维度理解数字治理理论，其主要包括重新整合、以需求为基础的整体主义和数字化变革三大主题，[5]这些内容能够为数字时代的行政规制提供新的治理思路与治理框架，为大数据监管提供必要的理论与现实指导，为市场监管部门提供数据整合与分析，为风险预判能力奠定基础。

二、大数据监管的必要与可行

（一）大数据监管的必要性

首先，大数据监管是“放管服”改革背景下的必然选择。随着“放管服”改革的推进，市场主体总量呈激增态势，但放宽市场主体的准入门槛是要放活而非放任，市场监管主体仍应履行“严管”的法定职责，这就使得快速增长的监管对象与监管执法力量不足间的矛盾日益突出，也对市场监管提出了新要求。新时代下大数据监管为有效创新市场监管方式提供了新视角。大数据思维及处理技术的运用可以打破“数据孤岛”，既为解决监管资源碎片化问题提供可能，又可以增进市场监管领域多部门的协同合作，推动“宽进严管”市场监管工作持续提质增效。

其次，大数据监管是提升监管与服务的重要载体。市场监管部门可依托大数据监管提升监管与服务。大数据具有强大的整合、分析、预测功能，在此基础上形成的大数据监管可以使市场监管部门充分掌握和应用市场主体的数据信息，针对不同状况精准把握市场主体的多样化需求，有效筛选监管重点，不断增强市场监管与服务的科学性、靶向性、高效性。

最后，大数据监管是公众参与市场监管、政府部门提升公信力的新动力。随着商事制度改革的深入，向社会公开政务信息成为政府部门面临的关键问题。若市场监管部门利用大数据的开放性，将大数据监管中的部分数据进行公示，既可以为公众参与市场监管创造条件，引导相关部门与群众在更宽领域、更深层次进行良性互动，又可以提高市场监管活动与市场主体生产经营活动的透明度，减少选择性执法和权力寻租空间，提高政府公信力。

（二）大数据监管的可行性

首先，国家的相关政策为大数据监管的实施提供了支持。在国家层面，除前述提及的国发〔2015〕50号、国办发〔2018〕104 号文件外，其还出台了其他相关文件，最早可追溯至2015 年7 月的《国务院办公厅关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》（国办发〔2015〕51 号）。此后，2017 年出台的《国务院关于印发“十三五”市场监管规划的通知》（国发〔2017〕6 号）与2022 年出台的《国务院关于印发“十四五”市场监管现代化规划的通知》（国发〔2021〕30 号），均强调了大数据在市场监管中的重要作用。在市场监管部门层面，2018 年机构改革前的国家工商总局出台了《关于新形势下推进监管方式改革创新的意见》（工商企监字〔2016〕185 号），明确了工商部门依托大数据支撑监管的路径。改革后的市场监督管理总局也于2022 年印发实施了《“十四五”市场监管科技发展规划》（国市监科财发〔2022〕29 号），进一步明确了要创新监管手段、丰富监管工具箱，推动大数据等前沿新技术与市场监管业务加速融合。由此可知，我国正从宏观层面着手，以大量的支持政策助力市场监管方式的创新与大数据的现实应用。

其次，不断进步的科学技术与各类平台均为推进大数据监管提供了坚实的基础。目前，大数据相关的技术手段已在我国得到了飞速发展，并在许多领域中都取得了成功，这为推进大数据监管提供了技术手段上的可行性。同时，我国也对信息化平台建设作了有益探索，积累了一定经验。聚焦到市场监管领域，2014 年上线运行的国家企业信用信息公示系统、2016 年上线运行的全国网络交易平台监管服务系统及部分省份陆续运行的企业信用监管警示系统等都为推进实施大数据监管提供了可能。

最后，我国已有大数据监管的应用实践。为构建新型监管模式，提高市场主体监管效率，规范市场秩序，国家工商总局曾于2015 年在7 省（市）的10 个县（市、区）开展了运用大数据加强市场主体监管的试点工作。除试点单位外，部分省市也结合自身特点，陆续探索大数据监管的应用，如江苏省连云港市、河北省石家庄市、天津市等。上述实践为现阶段推进大数据监管开了先河。

三、大数据监管的具体运用

基于已有实践，大数据监管的运用路径可大致分为四个方面：其一是大数据的采集和开放，即通过建立大数据监管平台采集抽查抽检、网络市场定向监测、违法失信、投诉举报、行政执法等监管信息，[6]打破监管信息的地区分隔和部门分割，夯实市场监管领域的大数据资源基础，助力协同监管与社会共治。其二是按照区域、行业、行为性质等对所收集的关于市场主体的信息数据进行整合，实现市场主体名下数据的归集，并依托已有的大数据监管模型对其进行对比分析，及时掌握监管对象的行为活动规律与违法违规现象，预判市场秩序的变化趋势和潜在的监管风险。其三是以时间、区域、行业等为划分依据，对各类监管重点、监管风险进行动态评估，[7]实现有限监管资源条件下的差异化监管。其四是利用大数据资源进行指挥处置，即通过科学、协同、高效的指挥处置机制，完成对可能的监管风险、违法违规现象与突发案件的及时通报、快速反应、紧急处置、跟踪督办、事后反馈等一系列工作流程。[8]

理论层面上，作为事中事后环节中的重要监管方式，大数据监管的广泛应用的确能够在实现对监管对象全方位、系统化的精准规制的同时，维持较低的行政成本，[9]但其在具体的市场监管实践中仍会面临行政组织方面的难题。具言之，大数据监管需要跨部门、跨区域的数据信息共享，而大部分监管部门更倾向于将数据视为本部门的权力表现与利益来源，与其他部门进行数据共享的意愿较低，一些部门甚至不知道其他单位拥有哪些可为本部门工作提供便利的信息。[10]如此，在缺少协作互惠与中央协调的背景下，反而可能会进一步加剧“数据孤岛”现象。有鉴于此，监管权力的合理配置是有效推进大数据监管方式的关键所在。

四、大数据监管的权力配置

（一）内部维度

1.大数据监管的横向权力配置

我国市场监管的主体是履行市场监管职能的特定行政机构，包括综合监管部门与行业监管部门两大类。其中，市场监管局负责市场综合监督管理，是市场监管的主力军，其他行政监管部门承担行业监管职能或专门领域监管职能。大数据监管的横向权力配置也正是围绕同级政府不同监管部门以及其他行政监管机构之间的监管权力分配展开的。

在横向上，大数据监管的权力配置应依据“职权分工”与“职权衔接”逻辑协同进行。就“职权分工”而言，在大数据监管中，同级各监管部门应在法定职权范围内收集相关监管信息，并对属于本部门职权范围内的监管风险、违法违规线索等及时响应、快速处置。梳理监管事项权力清单正是明确此处各监管部门之间的权力分工、保障不同监管者独立性的有效方式。譬如福建省市场监督管理局就以权责清单形式逐项（类）界定其内设机构、责任单位的权责事项，将有交叉的事项加以梳理，进一步优化权责范围。

然而，市场监管领域的外部边界和内部分工实际上很难做到绝对的泾渭分明，通常呈现出跨部门、跨区域的联动特征。因此，市场监管领域中的全部职责不可能仅由一个职能部门来实现，而应当在本级政府承担总体责任的前提下由各职能部门协同合作完成。[11]相较于前者“职权分工”而言，后期“职权衔接”对大数据监管的横向权力配置更为重要。在大数据监管中，同级监管部门层面要突出市场监管局的主导作用，形成市场监管局主导、其他行政监管部门协同联动的局面，为不同监管部门的协同合作和联动机制搭建良好平台。突出表现在市场监管局通过搭建市场监管大数据综合管理平台，除有权获取、管理同级各监管部门收集的相关市场监管数据外，还有权依托已有的大数据监管模型对其进行整合、分析、评估，自动给出合理配置有限监管资源的建议。尤其是在指挥处置环节，依托大数据技术手段统一调度市场监管资源，不仅是在市场监管局内设机构之间，也是在市场监管局与其他行政监管部门之间实现综合执法、联合奖惩。在已有实践中，江苏省昆山市市场监管局就通过搭建大数据协同监管平台，加强事中事后监管。

2.大数据监管的纵向权力配置

现阶段，不断深化的“放管服”改革的重点在于将权力从中央及上级政府向地方及下级政府分散，使权力重心逐步下移，赋予省级及以下政府更多的自主权。[12]大数据监管作为深化“放管服”改革、优化营商环境工作中的一项新型市场监管方式，其在纵向上的权力配置也应遵循这一发展趋势，主要涉及中央政府与地方各级政府之间权力的划分与配置。

在中央政府监管层面，其一是制定全国统一的大数据监管的相关规则与标准。首先，制定大数据监管的实施细则，明确大数据监管的地位及适用范围、应用大数据监管的程序性规定、涉及主体之间的权利义务关系及需要承担的法律责任等。其次，在大数据监管中，源数据的质量是后续分析运用的前提和关键，因此，应讨论制定大数据的相关技术、具体应用、科学管理等标准，涉及大数据采集、导入、储存、分析等阶段，保障监管数据的规范性与准确性。再次，建立统一的数据共享目录，严格区分涉密信息和非涉密信息，以共享为原则、不共享为例外，明确界定不同监管部门对不同监管数据的交换共享权限，引导各类监管部门主动开放监管数据，真正打破“数据孤岛”现象。最后，尤其应注重数据信息的安全风险问题，针对大数据监管的平台建设、开放共享及其涉及的政府信息、个人隐私等制定相应的法规，保障数据安全。[13]现阶段，我国已出台《数据安全法》、公布《网络数据安全管理条例（征求意见稿）》等对数据安全问题作出回应，但随着大数据监管的广泛运用，中央政府在完成与现行有关数据的法律法规衔接的基础上，仍需结合市场监管的特征作进一步的规定。其二是建设和运行国家级的市场监管大数据综合管理平台，既为地方层级建设大数据监管平台提供借鉴，又与其进行有效对接，实现各级监管数据的汇集优化，避免重复采集，并按照实际需要，及时向下级各平台回流数据，推动监管数据跨层级有序流通，赋能地方大数据监管。

在地方政府监管层面，应在优化中央和地方权力衔接的同时，充分发挥地方政府的自主性、积极性和创造性。一方面，地方各级政府均需在本行政区域内执行全国统一的大数据监管的相关规则与标准，规范大数据监管在各行政区域内监管事项中的运用，另一方面，基于不同层级政府的特点，所涉权力配置也各有侧重。省级政府主要发挥较高层级政府在监管过程中的决策优势，[14]可以在中央监管规则与标准的框架下，结合本行政区域内的具体情况，依法制定与组织实施省级大数据监管规则与标准，并按照国家及省有关标准规范建设本级市场监管大数据综合管理平台。设区的市级、县级政府则更侧重于具体应用大数据监管方式，根据相关标准规范搭建、运行本级市场监管大数据综合管理平台，并与省级平台进行对接，实现省、市、县三级监管数据互联互通。以此为依托，按照法定的权限，在本行政区域内的监管事项中广泛落实大数据监管，并可针对出现的新情况、新问题合理创新大数据监管的运行机制，提供更精细化的监管与服务。同时，设区的市级政府也可根据实际需要，制定本级大数据监管规则与标准，譬如出台市级数据共享目录对尚未涉及的可共享监管数据进行补充规定；设区的市级、县级政府均需将地方性大数据监管规则与标准在实践层面予以贯彻执行。

（二）外部维度

新时代市场监管改革的关键在于解决“要么不管，要么管死”的现象，保持政府监管与市场内生性治理功能间的平衡，既防止和纠正政府干预过多的职能越位现象，又防止和纠正监管不到位的职能缺位问题。由此，在外部，大数据监管的权力配置也应主要集中于政府与市场、政府与社会关系的重塑，再以“市场的归市场，政府的归政府”[15]为原则明确市场监管范围的基础上，大数据监管的应用还需充分发挥市场的作用。

以搭建市场监管大数据综合管理平台为例，此项工作是一个复杂的系统工程，市场监管部门确实应在大数据的开发利用方面发挥主力军作用，但其自身的智力资源、技术装备、人员配备等都具存在局限，仅靠单打独斗难以充分有效地开发利用相关大数据资源。与此同时，腾讯、阿里巴巴等诸多高科技创新型企业掌握着核心技术、产品和平台，[16]对大数据的理解与运用也较为深刻，若能充分发挥市场机构在信息基础设施建设、信息资源整合开发等方面的优势，通过政府购买服务、协议约定、依法提供等方式加强政企合作，事实上可以为政府推进大数据监管提供支撑保障，不失为充分发挥市场在资源配置中的决定性作用、推动市场监管改革创新的一个可行路径。

这一考量在部分文件中也有所体现：《国务院办公厅关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》(国办发〔2015〕51 号)中就曾提出要“推动政府向社会力量购买大数据资源”，“加强政府与企业合作”；《北京市数字经济促进条例》第十四条规定：“除法律、行政法规另有规定外，数字基础设施建设可以采取政府投资、政企合作、特许经营等多种方式；符合条件的各类市场主体和社会资本，有权平等参与投资、建设和运营。”此外，部分地区也已开展类似实践，如昆山市市场监管局就联合商务局、税务局等部门与好活集团共同开发了“互联网+大数据政企协同监管平台”。

五、大数据监管权力配置的法治化回应

现阶段，我国法律对于行政权力的配置并不明确。纵向上，分析《宪法》第89 条可知，我国行政权的纵向分配可从理论层面上认为是一种行政分权模式，[17]即使宪法、组织法以及部分单行行政管理法律对行政权的纵向权力配置作了列举式的规定，但其实际上呈现出一种“上下同构”的现象，基本上不能反映不同层级政府之间的权力差异，还是未能提升到法律化分权的高度。横向上，我国行政组织法没有关于各级政府内部组成部门之间权限划分的一般性规定，而是授予中央政府和省级政府自行规定，[18]但此种权力配置格局难以保证科学性与规范性，实践中也确实存在职权不清、职权交叉等问题。随着市场经济不断发展，现有的、过于粗放的权力配置模式愈发不适应市场监管的要求，大数据监管的权力也需要更为合理的法律配置形式，其中尤以行政组织法的建立与完善最为关键。

首先，实现市场监管的有效性，关键在于明确各部门职责范围的前提下，建立起协同合作关系。[19]一方面，应制定国务院的部门组织法和各级地方政府部门组织法，采用条例或简则体例对各级政府中参与市场监管的相关部门的职能范围、行政职权及其运行程序等做出明确规范，以回应职权划分混乱问题，减少监管信息的重复采集，提高后续分析、评估监管数据的效率。另一方面，建立跨行政部门的协同机制也应纳入部门行政组织法的调整范围。[20]调整的重点是在权衡整体利益、尊重各部门合法行使职权的基础上，划分主办协办关系，强调市场监管局的主导地位，明确其他行政监管部门的协办程序和责任承担，并针对可能出现的权限争议规定解决方案，做到授权明确、权责统一的同时保持组织弹性和灵活性，形成分工合作、协调有效的政府组织体系。

其次，应通过修订《国务院组织法》、单独制定《地方各级人民政府组织法》、根据实际需要由各层级地方政府制定本级政府组织通则等进一步明确中央到地方各级政府之间的权限划分，[21]贯彻分权合作原则，稳健推进向地方放权赋能。具言之，应先由宪法确定公共事务的基本属性是央地政府事权划分的基本标准，立法法和组织法则根据宪法的原则对不同属性的事务作出相应的界定，最终通过立法或授权立法的方式对市场监管领域内的纵向事权进行具体分配。[22]各级政府也正是在其负责的市场监管范围内实施大数据监管。同时，在赋予地方权限时尤其应注意以下三点：其一，地方政府组织法应明确地方在制定有关大数据监管的法规、规章时不得与上级规定重叠、冲突，保障法律法规的逻辑性和体系性。其二，大数据监管本质上构建了横向互联、纵向贯通的“全国监管信息一张网”，因此，地方各级政府组织法有必要将各层级政府间的合作机制纳入其中。其三，在大数据监管的具体应用过程中，地方政府必然会产生手段创新需求，因此，地方各级政府组织法应避免内容的静态化，从职能实现的角度回应这一需求，对地方政府的改革试验权、组织创新权等予以规范，[23]既能实现地方对中央的正向反馈，又能使大数据监管更加贴近实践。

最后，对于大数据监管中可能出现的政企合作也需依靠行政组织法的规范、调控与保障，将大数据监管平台建设中的部分任务交给私人执行，实际上是将国家亲力亲为的行政替换为保障、监督私人行政的过程，只是主体的合作与履行方式的改变并未对政府职权的根本属性和归属产生影响。[24]因此，对于外来技术引入行政运行，政府应始终保持审慎态度，应于行政组织法中明确规定在应用新型市场监管方式过程中开展政企合作的情形、方式和程序，初步划定双方的职权范围和相应的责任边界，突出强调政府的责任主体地位以及对合作履行情况的后续监管，实现政企合作的有序进行。