科技体制改革和科技治理体系现代化相关研究理论综述

文/丁元欣[安徽省科学技术情报研究所（省科学技术档案馆）]

一、科技体制改革相关理论综述

1.科技体制改革的概念与内涵

科技体制改革是一个具有中国特色的概念。国外学术界少有对“科技体制”进行专门的研究，而只是在公共政策和公共管理等学科领域中有所涉及。在英文中,“system”既可以表示“体制”，也可以表示“体系”，但两者有很大的不同。相较于体系，体制的概念还包含了“主体”和“机制”。

从20 世纪80 年代起，国内学者就围绕科技体制改革进行了一系列的研究。方新（1994）认为科技体制是各个科技组织发展的复合体，这些组织是同分配资源以满足个人、集体和国家的需要有关的。石峰（1994）认为科技系统是科技体制的物质承载者，其存在和运动的形式是科技体制的重要内容。王玉民等（1997）认为科技体制改革是一种特殊的科技发展问题，其实质是以科技投入主体目的为前提，以社会环境为外在条件，以科技发展规律为内在根据，以科技系统结构调整为重点的科技活动。何洁等（2004）认为科技研究与管理的机构设置、职责范围、权属关系和管理方式的结构体系即为科技体制。龙云凤（2008）认为科技体制包含了组织结构、运行机制、管理原则等，是科技活动组织体系和管理制度的总称。朱效民（2012）认为科技体制包含了组织结构和运行机制，是科技组织设置及其相互之间的组织性制约关系。王长乐（2013）认为科技体制改革是关于科学活动规则及环境的建构活动。冯星星（2020）认为根据形势的发展需要，对组织体系、管理制度和运行机制等进行调整、优化乃至重构的过程即为科技体制改革。

综上所述，科技体制改革本质上是改革科技生产关系与科技上层建筑中不适应科技生产力发展的一系列相互关联的环节和方面，是整合和优化配置资源的一种能力，对一个国家或区域的科技进步和发展有深远的影响。推动科技体制改革的核心在于突破传统思想观念和体制机制障碍，根据科技创新活动的特点，对科技体制不断进行优化和调整，营造良好的创新环境，促进科技经济紧密结合，更好地推动科技创新，发挥科技对经济社会发展的支撑和引领作用。

2.科技体制改革的动力机制

制度是经济主体或行动团体之间的一种利益安排，制度具有普适性和专用性的双重特征。实际上，科技体制就是一套关于科学技术活动的制度安排。制度变迁的动力主要来自两个方面，一是要素相对稀缺性，这将导致制度供给与需求矛盾；二是个人偏好改变，主要源自传统、文化等的变动。此外，制度与组织存在共生关系，制度变迁与组织调整密切相关，制度和组织间的交互作用也成为影响制度变革的关键点。因此，科技体制改革的动力机制包括三个方面，一是由于要素的稀缺性，需要对资源进行整合和优化配置，包括资源配置的主导权、程序、方向等的调整和变动，以进一步提升经济效率；二是由于个体偏好发生了变化，科技活动受益权出现变动，在有限理性条件下，在制度中满足不同个体的要求；三是由于组织的变化，科技体制改革的载体发生变化。

制度学习是制度变迁的重要推动力，我国科技体制改革过程就是制度学习过程。制度学习通过制度变迁形成新制度安排后，产生制度适应或制度冲突。我国科技体制改革过程中，新制度安排和现有制度安排之间制度适应或制度冲突并存。制度适应体现了既有制度安排的包容性和新制度安排的兼容性，可以实现新旧制度安排的融合；制度冲突表现为新制度安排与中国国情的不相容，这种不相容既可能改变制度变迁的方向，形成二次改革甚至持续改革的需求，又可能维持制度存在的合理性。制度学习中的制度适应和制度冲突是中国科技体制改革的重要推动力。

二、科技治理体系现代化相关理论综述

1.科技治理体系现代化的概念

“治理理论”中的“治理”来源于英文“governance”，多个国际组织对“治理”的概念开展研究。如世界银行（World Bank）认为，治理是一种权力运行方式，管理一个国家经济和社会资源。联合国开发计划署（UNDP）认为治理是通过行使权力来管理各方面的国家事务，这些权力包括经济、政治和管理上的。全球治理委员会认为治理是调整相冲突或多样化的利益，并采取合作行动的连续过程。经济发展与合作组织（OECD）认为治理是通过行使政治权力和执行社会控制来为社会和经济发展而管理资源。以上定义中有四个共同关键词：权力，主要包括政治、经济、社会、管理等方面的权力；制度（建制），它涉及一个国家的权力、利益分配和社会、经济运行的各个方面的制度的建立、完善和实施；管理，内部权力运行的一种现代方式；决策，任何人类活动和社会实践的一种基本机制。魏斯奥普特（J.Timo Weishaupt）给出了一个十分简洁的答案：治理可定义为权力把公共法律转化为行动的制度结构。它强调了治理的实践本质。

治理体系是一个内涵和外延都十分庞大的综合性概念，既包括治理的主体，也包括治理的客体，同时还包括治理的道路、理论、制度、政策、方法等，是国家进行综合治理的系统工程，治理的内容包括经济、政治、文化、社会、制度等多个方面，它是在宪法和法律框架内，由政府主导、公民参与、社会协同的良性互动过程。现代化既是一个物理时间，更是一个社会历史时间，是两种时间维度的统一。广义上的现代化是在全社会范围，一系列现代要素以及组合方式连续发生的由低级到高级的突破性变化或变革的过程；狭义的现代化是落后国家迅速赶上先进工业国家水平和适应现代世界环境的发展过程。治理体系现代化，旨在公平、公正、高效、民主、法制、参与等原则指导下，实现组织整体及各利益相关者当前及长远的利益最大化。

科技治理体系内容广泛，涉及治理的主体、工具、结构及模式。科技治理的核心是合作、协商和参与，以把创新系统视为一个整体的视角，推动不同的科技创新主体共同参与，打造协同创新的开放格局。科技治理体系现代化是为实现科技创新可持续发展、参与各方长期共赢，与科技创新相关的多个利益主体和行动者之间协同、合作、交流、互动，使得科技创新相关制度体系和治理过程逐步实现法治化、科学化、民主化和文明化的过程。

2.科技治理体系现代化的特征

相较于传统的科技管理，科技治理体系现代化更加注重“协同”，积极引入多方科技创新主体共同参与治理，并且改变以往单一的管理手段，采用协同治理的方式，不断优化治理模式。具体来说，科技治理体系现代化具备以下特征。

（1）突出科技创新治理。传统的管理方式仅聚焦科技，忽视了科技经济是紧密联系的关系，未能充分发挥科技对经济发展的重要支撑引领作用。现代化的科技治理体系将视野拉宽，关注对科技创新的治理，包括科研组织模式、资源配置、人才、环境等多个领域，更能发挥创新驱动作用，实现科技创新效益最大化。

（2）强调多主体民主参与。传统的科技管理仅局限于科技管理部门，而科技创新涉及高校、院所、企业、政府、社会团体、中介服务机构等多个主体，需要充分调动各主体的积极性，共同参与、协同治理，发挥各自的力量，共同营造良好的科技创新环境，实现长期共赢。

（3）以完善的制度体系为基础。现代化的治理体系离不开完善制度体系的支撑，这包括国家、行业、地方等多个层面。现代化的科技治理体系同样需要完善的制度体系，涵盖科技创新的各个主体，都需不断加强制度建设，完善制度支撑。

（4）以长期共赢为目的。科技治理体系现代化要至少做到五个“有利于”：有利于实现国家科技战略目标，有利于提升国家产业竞争力，有利于提升人民的福祉，有利于环境社会可持续发展，有利于促进人类文明进步。

三、 科技治理体系现代化与科技体制改革的关系

1.科技体制改革是实现科技治理体系现代化的重要手段

科技治理体系现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，是适应科技创新发展新形势的根本要求，对构建国家战略科技力量、促进创新型国家建设具有重大意义。科技治理体系涉及多个方面，包括组织模式、资源配置、人才发展、创新环境等，健全科技治理体系，逐步实现科技治理体系现代化，就是通过多方主体的协同参与，提升对科技创新涉及领域的管理能力和水平，充分调动各方主体积极性和创造性，形成差异化、精准化、多面向的治理模式，从宏观和微观、供给与需求多个角度，不断完善治理结构，促进科技创新效用达到最大化。

而要实现上述目标，离不开完善的科技体制的有力支撑。科技创新活动具有不确定性和不稳定性，随着科技的发展，必然会出现过往体制机制与现阶段科技创新发展现状不适配的问题，这些问题往往也会涉及科技创新的多个领域，包括组织模式、资源配置、人才发展、创新环境等，此时就需要深入推进科技体制改革，强化问题导向，围绕新的目标和定位，改善组织运行模式，优化资源配置，完善政策体系，优化创新生态，健全体制机制，激发创新主体、创新人才和队伍的创新潜能，以充分发挥现有创新资源对科技创新发展及经济社会发展的支撑和推动作用，进而实现科技治理体系现代化。若面对新形势、新任务，不能及时进行科技体制改革，革新固有观念和思想，势必会制约现有科技创新要素效用的发挥，挫伤各方创新主体的积极性，从而影响科技治理体系现代化的进程。

2.健全的科技治理体系是推动科技体制改革的重要保障

习近平总书记指出：“如果把科技创新比作我国发展的新引擎，那么改革就是点燃这个新引擎必不可少的点火系。”党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对科技体制改革作出了一系列重要战略部署，持续推动科技体制改革不断深化，创新潜能不断释放，创新体系效能不断提升。科技体制在科技创新发展中十分重要，它包括了科技管理部门设置、经费投入、科研机构建设等硬件方面，也包括了科技规划、政策体系、资源配置等软件方面，涉及科技创新发展过程中的方方面面。科技体制改革是推动创新驱动发展的根本动力，是解决科技经济“两张皮”，促进科技创新赋能经济发展的重要一环。

深入推进科技体制改革，顺利实现科技体制改革，健全的科技治理体系不可或缺。科技治理体系对科技体制改革的成效产生重要的影响，也是科技体制改革的重要支撑和保障。健全的科技治理体系能够充分调动政府、企业、高校、科研机构、科技中介等的积极性，并在制度层面对科技创新发展进行全方位的设计，使得包括制度、服务、金融等在内的科技创新动力支撑体系更加完备，创新发展形成良性循环，为科技体制改革提供清晰的目标和方向，从而能够更加顺利地扫清科技创新发展过程中的体制障碍，突破思想藩篱，为深入推进科技体制改革提供有力支撑和保障，打通科技创新和经济发展的通道。