民国乡村治理的警察建制与警保关系（1934—1936）

张徐丽晶

二十世纪三十年代，南京国民政府以促使国家政权向基层渗透为目标，在重整保甲组织的同时，宣扬地方自治思想，并竭力将警察制度引入乡村社会。在制度设计层面，民国政府引进了欧美警察制度和日本警管区经验，这是中国乡村治安体系开始行政化和职业化管理的重要标志，而既有研究鲜少关注。其时，中国乡村公共安全体系呈现出保甲、自治和警察多种要素交融的形态。国民政府内政部、各省府民政厅以及警政领域学者围绕警察制度在乡村的适应性问题，尤其是警保关系问题，展开了广泛讨论。

本文的写作目标是考察20 世纪30 年代乡村警察建制的真实进展，描述现代警察系统与传统保甲组织之间的融合过程。描述分析的直接目标是回答三个具体问题：在警察制度引入之前乡村的传统保甲模式具有何种特征？民国政府通过制度引进建立了怎样的警察行政体系？新的警察建制与传统保甲模式在实践过程中的主次关系、体用关系？描述分析的最终目标是揭示出二十世纪三十年代乡村安全治理中警保混合、自治为主的真实状态，洞悉南京国民政府乡村治理的简约主义特征。

在史料来源方面，本文通过检索“全国报刊索引”数据库中与南京国民政府时期警察建制相关的报刊资料，发现《警高月刊》《江苏警察》《国民政府公报》等近代报刊含有大量相关论述。其中，《警高月刊》是南京国民政府内政部警官高等学校直接发行的警政刊物，发行时间覆盖1934 年7 月至1936 年4 月战争爆发之前，1941 年又复刊。该刊物的主要撰稿人皆是国民党政府的高层①《警高月刊》的主要撰稿人包括：王扬滨、方劲益、张觉人、杜掌如、章楚、陈又新、张汉鹏、陆鼎新、刘尧峰、梅可望、姚钟才、徐圣熙、李士珍、周祥光等。，发表内容紧扣建设警务系统和培养警察能力的主题。在通读1934-1936 年出版的4 卷（共22 期）《警高月刊》一手报刊资料以及民国警政领域的经典论著后，本文选取其中与“乡村治安”“警察”“保甲”相关的文章进行整理，这是本文写作的史料基础。

一、现代警政建制的行政化与有限性

中国从周秦以降，间或出现警察制度的雏形，如周之“司市”“司虣”“司稽”、秦汉之“执金吾”“司隶”“校尉”、唐宋以后之“团练”“保甲”①陈又新：《发刊词》，《警高月刊》1934 年第1 期。。而职业化警察发端于重商主义时期的欧洲城市，是现代国家和城市治理的产物。虽然乡村警察与地方保甲都是执行政府治理意图的组织媒介，但是警察组织是国家机关的正式组成部分，而保甲组织的性质只是行政辅助。显然，现代警察在制度设计上更加行政化和职业化。

（一）警察组织的职业化与行政化

在警察组织的职业分工和行政结构上，南京国民政府所设置的警察类别包括：山林警察、森林警察、水上警察、田野警察、渔业警察、狩猎警察、矿业警察、交通警察、消防警察、卫生警察等。这些警察组织的薪酬、警务机关的经费均出自地方财政。类似地，各项违警罚金均纳入地方财政收入②内政部警官高等学校：《各地消息（十一）浙江民政厅通饬各县》，《警高月刊》1934 年第1 期。，“各县杂项警捐应由县政府统一征收通盘整理之”③内政部警官高等学校：《各地消息（二）江苏省民政厅改进公安行政》，《警高月刊》1934 年第2 期。。各地公安原有组织“也可酌设消防队、侦缉队，水巡队、稽查队”，以及“长警训练所、济良所、公娼检验所、游民习艺所”④内政部警官高等学校：《各地消息（十二）厦特种公安局规程》，《警高月刊》1934 年第2 期。等等。

在职业化方面，二十世纪三十年代的警察组织“以清户口为第一急务”，另有催征赋税兵役和维持治安秩序的职能⑤章楚：《保甲运动与地方自治（续完）》，《警高月刊》1936 年第1～2 合期。。南京国民政府要求各省府以提高警务人员的职业素养为目标，出具详尽的整顿警务方案。在警务人员的职业化教育方面，南京国民政府要求省级警官学校开设特训班、巡官训练班和警士教练所，这些训练班的毕业生可以到各级公安机关任职⑥倪广甡：《各地消息（十）浙江警官学校概况》，《警高月刊》1934 年第1 期。。事实上，警察组织的职业化建设确实在一定程度上改善了南京、上海等都市社会的秩序状况，促进了市政经济繁荣和社会事业的发展。例如，苏省府在江边轮埠设置“岗警”，“岗警”负有纠察整顿的职责，客观上改善了轮埠周围商品贸易和货物运输的日常秩序⑦内政部警官高等学校：《各地消息（五）苏省府整顿轮埠秩序》，《警高月刊》1934 年第1 期。。

在行政化方面，警察组织作为国家机关的职能部门，警察的职业权威来自国家法律的行政授权。地方警察被视作“能负保障农村社会完备的下层行政组织”，负有“执行国家法令、保护地方公共治安、指导人民”的专责，被视作“最接近民众的政府人员”⑧陈时策：《中国历代警察制度与地方自治沿革》，《警高月刊》1934 年第2 期。。普通公安局设总务科、行政科、司法科、卫生科，市公安局以下各置分局，分局下各设若干分驻所，分驻所下设派出所若干。以河北省为例，“每派出所置警长一人，警士十一人，分任巡逻、守望、值班、备差、调查户口等勤务”⑨内政部警官高等学校：《各地消息（十四）河北省公安局改组》，《警高月刊》1934 年第2 期。。事实上，警察职员具有双重身份属性，对于民众而言，警察是现代国家行政权威的人格化载体，对于上级政府而言，警察又是担负地方社会治安责任的行动主体。

（二）警政建设的有限性和悬浮化

虽然在国家控制体系的理论视角上，警察体系作为治安管控的专门条线从笼统的行政业务中分离出来，归口于省级民政厅管辖，理论上能够促进中央政府对地方权力的监督和管控。但是由于县级以下警力配置和治安经费的严重不足，让警察下沉到家家户户并提供亲民服务的制度设想难以实现。因此，在实际效用层面，二十世纪三十年代南京国民政府警政建设的主要成效集中在城市地区交通运输和市政贸易的秩序管理上。而同一时期民国政府在乡村警政方面的建设，很大程度上只是停留在制度理念和政策文本的宣传层面。

一方面，从清朝光绪年间到二十世纪三十年代，警察体系的建设经历了从无到有、从零到一的初始阶段，在制度框架的建构层面已经卓有成效；另一方面，相较于制度理念和政策文本的习得，警务预算的实际筹备和警队质量的进一步提升都是举步维艰的。根据南京国民政府内政部1933 年度的调查统计数据，“全国长警总数为237333 人，而警士教练所毕业者仅93733 人；全国警官数额达13442人，而警官学校毕业者仅6618 人”①李松风：《警高之使命》，《警高月刊》1934 年第1 期。。在警力配备方面，“欧美国家每一个地方警察与人口的比例数大概是每一千人平均有三十九个警察……当现在民穷财尽之时，想增加警察经费，事实上是办不到，而且也不必作如是想，我们只有穷人过穷光景的办法……”②王锡符：《义务警察》，《警高月刊》1935 年第三卷第1～2 合期。。考虑到中国幅员辽阔、人口众多、财政预算紧张的基本国情，南京国民政府时期的警力配置数量和专业化程度显然都是十分有限的。

作为警力配备不足的直接后果就是乡村警政运行的高度悬浮化。二十世纪初期“许多乡村的警察（组织）有名无实甚至停办”，进入民国以后“各村的巡警基本上被取消”，乡村地区的警察制度难以维系③从翰香：《近代冀鲁豫乡村》，中国社会科学出版社1995 年版，第47 页。。其时，南京国民政府的中央政权实际上面临着一种窘境——高度悬浮的乡村警察组织难以承接民国政权自上而下分配的行政任务，这是南京国民政府的中央政权最终在复兴传统保甲制上达成妥协的直接原因。这种在现代警政理念与地方保甲资源之间的“妥协”，在制度层面表现为南京国民政府对保甲制度有选择性的改良措施。

南京国民政府对保甲旧制改良的目标是在非正式的、地方性的保甲组织和正式的、行政的乡村警察行政组织之间建立更加紧密的制度关联，吸纳保甲资源为国家控制体系所用。这一系统工程主要包括两个部分：第一部分是在合法性层面建立保甲制度与民主宪政之间的理论关联，从民主宪政的自治视角重新解读以地方保甲组织为基础的传统治安模式。第二部分是在行政系统的组织设计层面更加精细地衔接基层行政的单元和地方自治的单元。下文的第二、三节将分别介绍这两部分工作。

二、复兴：重新认识保甲的自治价值

二十世纪三十年代，南京国民政府在复兴保甲制度方面首先面临的挑战，是如何从民主宪政的思想脉络中重新定位保甲制度的合法性。地方性自治是研究民国时期保甲制度的主流视角，着重剖析封建集权国家与地方性团体、士绅精英之间的权力分配关系。事实上，如何处理保甲与自治的关系问题也是民国时期国民党高层重点关注的政策问题。因为在基层行政制度现代化的改革话语中，“自治”是符合当时国际社会的主流思潮的，但是“保甲”是被主流的政治话语视为封建糟粕的，所以需要从理论层面重新确立保甲资源的现代价值。

（一）地方自治视角下的保甲资源

客观而言，保甲和自治最主要的差别在政治理念层面，前者强调“义务”而后者围绕“权利”。但是在实践层面，构成保甲组织和自治组织的社会实体都是以血缘和地缘纽带编织而成的小农家庭的社会关系网络。抛开政治理念的偏见，仅就乡村治理和基层行政的实际效用而言，保甲制度的组织资源是民国政府基层治理体系中难以舍却的。

1932 年重新推行保甲制度后，国民政府内部一直围绕保甲和自治的融合问题争论不休。最终在1936 年8 月，国民党中央政治会议厘定相关法规原则，“以乡镇为范围一律编组保甲”①胡次威：《国民党反动统治时期的“新县制”》，《文史资料选辑：第29 辑》，中国文史出版社1995 年版，第200页。。与此相关的立法有两个：《县各级组织纲要》（1939 年9 月19 日）和《乡（镇）组织条例》（1941 年8 月）。在二十世纪三十年代的县制改革中，传统的保甲制度为民国的新县制提供了组织资源。新县制将既有的自治单元“区”“乡（镇）”与保甲对接，使得“保”“甲”在治安功能之外兼具催征赋税和传达政令的功能②江世杰：《里甲制度考略》，商务印书馆1942 年版，第69 页。。

从全盘否认保甲制度存在的合理性，到以新的行政建制覆盖、吸纳、整合保甲制度的组织资源，南京国民政府在舶来制度的理念层面与实际治理的效率层面进行了反复调适。南京国民政府以立法的形式在非正式的保甲组织与正式的基层行政机关之间建立制度性的关联，从立法层面将保甲组织吸纳进国家行政体系内。

具体而言，二十世纪三十年代中后期，南京国民政府通过《修正保甲条例》，淡化了旧制中“牌”的层级而沿用其他传统规制，构建了“县政府-区公所-乡（镇）公所-保办公所-甲办公处-户”的多层级行政系统③王先明：《从自治到保甲：乡制重构中的历史回归问题——以20 世纪三四十年代两湖乡村社会为范围》，《史学月刊》2008 年第2 期。，形成以“甲”为基本单位，向下联结人与户，向上衔接乡（镇）、区、县的行政机关④王先明：《辛亥革命后中国乡村控制体制的演变——民国初期的乡制演变与保甲制的复活》，《社会科学研究》2003年第6 期。。在人员任命的权限上，按照《保甲24 条》规定，最基层“甲长”的遴选和任命权限收归到县一级，“至甲之一级，设甲长一人，由县政府遴派”⑤广西省政府编辑室辑：《广西省施政纪录（民国22 年）》，《近代中国史料丛刊第三编：第75 辑》，文海出版有限公司1993 年版，第743 页。。在实际运作层面，虽然民众自治的宪政思想对民国政府的制度设计有所影响，但是实际上基层的实践仍然遵循着皇权统治时期的“陈规旧矩”。

（二）治安功能上保甲的制度优势

在晚清引入欧洲警察制度之前，中国乡村的安全治理是通过地方性的保甲组织实现的。以保甲为单位的地方性自治网络，是传统治安模式的基本特征。传统的保甲制度结合了乡土中国的安土重迁和小农经济的特点，将村庄人口以“保”“甲”为单位量化为具体的治理单元，以低成本实现对乡村人口和田地的粗略统计。

既有研究从政治统治格局、社会治安形势、行政执法环境、财政预算紧张⑥鄢定友：《民国时期警政制度建设受阻原因溯源》，《江苏警官学院学报》2022 年第2 期。，以及地方权力关系、政府条块关系⑦秦韶华：《晚清民国时期省县警察权的划分、冲突与调适——以江苏无锡为中心》，《江苏警官学院学报》2022 年第3 期。等多维视角，正面地、深入地剖析了警察制度在晚清和民国时期难以有效落地的直接原因。实际上，警察建制的低效与保甲制度的复兴，是同一社会事实折射出的两个经验现象，即：以血缘和地缘关系编织而成的保甲网络，更加适配小农经济的生产互助形态与安土重迁的乡村社会形态。

“保”与“甲”的基本单位形成于熟人社会小农生产与生活的日常实践中，既是小农家庭日常生活社会网络的核心范畴，又是地方政府半正式化行政的基层单位。从北宋王安石的保甲法，到清朝重建保甲制，再到民国时期的警保合一，保甲组织总是作为国家政权危急时刻动员民众和汲取资源的重要手段。作为长期实践的基层治理模式，保甲制度具有显著的“低成本高效率”优势。保长和甲长都是地方社区的成员，虽然由地方官员委任，但是在职能设定上带有义务性。

这种“低成本高效率”的制度优势赖以维系的社会基础，是治理单元内部的高度熟识的社会关系网络，以此实现“制一人足以制一家，制一家足以制一乡一邑”⑧闻钧天：《中国保甲制度》，商务印书馆1935 年版，第14 页。。当然，除了保甲制度自身的“低成本高效率”优势，二十世纪上半叶中国乡村的经济和社会结构并没有发生根本变化才是传统保甲的组织资源能够激活和有效运作的根本原因。“中国农村的经济生活，大半尚建筑在封建的关系之上。大部分田地（约百分之六十六）仍然由大地主占有……仍旧保持其为经济组织及行使制度之特质。”①《中国共产党第五次全国代表大会土地问题议决案》，《中共河南党史资料丛书——一战时期河南农民运动》，人民出版社1985 年版，第69 页。因此，考虑到行政制度的社会基础并没有发生本质变化，即当时的乡村社会仍然是低度流动和高度熟识的社区，按照乡村居住格局和家户关系编织而成的保甲网络仍然适用于治理幅员辽阔、分散聚居的乡村社会。

三、整编：以管区制整合保甲的尝试

通过立法程序在合法性层面建立保甲制度与民主宪政之间的理论关联，只是南京国民政府改良和吸纳保甲资源的第一步——确立行政体制整合保甲资源理论上的可能性。更能够影响乡村控制体系改良总体效果的，是基层行政组织与“保”“甲”衔接和融合的实际程度。针对舶来的警察制度和中国乡村治理之间的鸿沟，南京国民政府借鉴日本的警管区模式，尝试以“警管区”衔接和整合保甲组织的资源。这一尝试的直接目标是将地方性的保甲组织整编、吸纳到现代警察组织体系之中，促使现代国家的行政系统能够更加精准地衔接基层行政单元和地方自治单元。

（一）管区制的结构、分工和职能

尽管与警察建制和勤务工作相关的制度文本已经较为详尽，但是县级以下警察的建制范围和规范化程度却并不理想。南京国民政府对这一现实困境的应对方案是将既有的保甲组织资源吸纳和整合进行政体系中，形成行政机构、保甲组织与警察系统的合力。1934 年10 月国民党中央政治会议第432次会议决议提出：“地方保甲工作，关系地方警卫，为地方自治之基础，应由行政院通令各省市政府提前办理”②中国国民党中央委员会党史委员会：《中国国民党第五次全国代表大会内政部工作报告》，见秦孝仪、罗家伦、黄纪禄编：《革命文献：第71 辑》。。

警管区制是关于警察系统内部行政分工的制度，仿效日本的“受持区”，将整个基层警务行政系统划分为若干个警管区。警管区制度的基本理念是“以适当之警力，处理适当范围内（包括人口与地段两方面）的人事”，通过“分划地区授警察以管理之权”来执行勤务，进而健全警务组织③闻钧天：《警管区制与保甲之关系》，《江苏警察》1935 年第1 期。。二十世纪三十年代警管区制度在乡村的施行主要是以县域为单位划分为若干“警区”，在警区内部又划分出若干“警管区”。每个警管区专设一名警士负责管理该警管区内部的一切警务，因此警管区实际上是当时警察执行勤务的最小单位。对应到地理空间的维度上，“城镇区域，约以三百户以上，五百户以下，为一警管区；乡村区域，约以纵横二三里，在二小时内安步巡行于管区一周者，为一警管区”④内政部警官高等学校：《江苏省民政厅拟订警管区制说明书》，《警高月刊》1934 年第4 期。。

其次，警管区模式以分区巡逻的形式促进了警察体系在乡村地区的渗透、覆盖和控制。警管区所配备的警力大小，因辖区内的户口多寡、面积大小、地势险易的情况灵活调整。在划分责任区与警力配备方面，以江宁试验县为例，该县原有“八警察分局，二十四分驻所，十八派出所合共警士六百名，警察队二百名，武备设置，有步枪二百支，驳壳七十支，自郎林百零二支，手机关二支，车马十五匹，摩托二架”。在构建警管区网络期间，江宁县综合考量四方面要素划分警区、配置警力：一、构成全县十里距离警察巡逻网；二、以交通线划分警区；三、视户口多寡，分置警力；四、以形势之险易配置武力⑤内政部警官高等学校：《各地消息（三）江宁实验县完成全县警察巡逻》，《警高月刊》1934 年第3 期。。

警管区制度划分辖区和配置警力的主要标准是户籍数量和地域面积，于城镇乡村均可变化运用。警管区制在实行之初已经划定了辖区、分配了负责的警士，又在外勤方式中提倡各警区根据具体情况设置联合巡逻、协同巡逻、轮流巡逻，增加了警区之间的联络性、灵活性和协同性，这些制度设计有助于警管区制对乡村辖区内具体情况的调整和适应。

（二）管区与保甲整而不合的关系

尽管警管区的责任区划图在理论分工层面完成了对乡村地区空间与人口的覆盖，但是囿于乡村地区警务经费不足、人口居住分散、村庄相对排外等特征，管区模式与保甲组织在改良之后仍然是“整而不合”的关系。负责管区的警士主要完成巡逻任务，需要直接与居民互动和协调的任务则主要分包给辖区内的保长、甲长。

所谓“整而不合”的关系，既包括南京国民政府在国家立法和行政规章层面完成了以警察体系整编保甲单元和覆盖乡村地区的理论目标，又包括中央政权关于通过警管区与保甲的衔接进而融合自上而下的警察体系与自下而上的保甲体系的计划效果不佳。

一方面，警管区模式的推行在县级行政单位与地方保甲组织之间增设了“管区”，客观上强化了县域行政部门对地方社会的控制力。与警管区相关的制度文本内容详尽，广泛涉及警管区制的意义、面积标准、分区设局的要点、警士的内勤事项和外勤方法等。以江苏省警管区制的推行为例，江苏省第六八四次会议拟定以县为单位成立若干警管区，由江苏省警察训练所的学警分管辖区内的警务工作①内政部警官高等学校：《各地消息（九）苏省警察训练所招考学警》，《警高月刊》1934 年第3 期。。为改进公安系统的行政效率，各省“参照内政部教练所章程”拟定“试办警管区制计划大纲”，“设教练所于省会，以为训练警士之机关”②内政部警官高等学校：《各地消息（二）江苏省民政厅改进公安行政》，《警高月刊》1934 年第2 期。。

另一方面，警管区模式下警察执勤的行政分工和职业规范的大部分内容，在实际运作过程中并未落地。应用最为广泛的是外勤的守望和巡逻任务，但是守望和巡逻的设定更加适配于人口集中居住的地区而不适合分散居住的乡村。以江苏省为例，守望任务的具体分工形式有三种：第一种是四人制勤务，合四个警管区所设之守望所，四人轮流服务；第二种是三人制勤务，合三个警管区所设之守望所，三人轮流服务；第三种是联络巡逻勤务，合四个巡守区为一联巡区，便于夜间将岗位减去，而定其冲要之几点，设联络巡逻制服务。巡逻任务的具体分工形式有两种：第一种是联巡区模式，合三四警管区为一联巡区，以共同轮流巡逻，以此减少警管区警士勤务；第二种是轮值模式，即警管区警士在管区内轮流巡逻，另外每星期在本区内巡视三次以上③内政部警官高等学校：《江苏省民政厅拟订警管区制说明书》，《警高月刊》1934 年第4 期。。

实行警管区制的治理效用主要体现在两个方面：一是将辖区治安的责任具体到人，二是促进警察体系覆盖乡村地区。首先，警管区制度在规章制度层面将最小单位内的治安责任明确到了具体的某一位警士身上，属于“责任到人”。警务系统内部按照责任分包逻辑划定警管区，警管区所负责的警士各有专责、职务分明，在制度设计上具有现代科层制的特征，在一定程度上能够改善警察组织内部行政存在的责任推诿、管理混乱和辖区之间各自为政、缺少合作的问题。但是由于经费和人手有限，在实行警管区制度后，警管区的行政范围总体上仍然与保甲单位一致，分管警察往往是通过甲长、保长间接管理民户，即所谓貌合神离的“警保合一”形态。

四、警保混合、自治为主的乡村治理形态

纵观二十世纪上半叶，中国的警察系统经历了从无到有的建设过程，从城市到乡村的覆盖过程，以及从管理混乱到责任到人的规范化过程。从晚清到民国初期，在“地方自治”的近代化旗帜下，乡村治安领域的总体趋势是以警察新制替代保甲旧制。到二十世纪三十年代中叶，以政权下渗和资源汲取为改革动力，国民政府开始重新激活保甲组织，“今则径以保甲代替自治制度下层之闾邻，已著明