110非警务警情困境及优化建议实例探析

王玥琛

公安基层基础工作中普遍面临着“三多一少”困局，即非警务类警情报警数量多、耗费警力多、引发信访多、联动处置少。①谢琦：《浙江诸暨的非警务类警情分流联动机制探索与创新——以枫桥镇为例》，《派出所工作》2023 年第1 期。以H 市S 分局J 派出所（以下简称为J 派出所）为例，J 派出所辖区面积约83平方公里，辖区人口约35万人。现有民警55人，辅警73 人，在职民警与辖区人口比例不足0.016%。2022 年度J 派出所接处警情总数36817 起，日均警情101 起。从警情类型比例看（图1），仅纠纷、求助两类非警务警情占比超过接警总量的55%，有限警力囿于各类非警务警情处置困局已成常态。J 派出所民警S 表示，由于非警务警情量大，一辆巡控车同一时间接到多个报警的现象频繁发生，民警分身乏术，只能请求分局增援或是驾驶巡控车带着上一警情当事人去处理下一警情。大量非警务警情占用了本就不足的基层警力资源，对公安机关战斗力发挥产生实质影响，基层警力难以有效应对和处置各类突发事件。

图1 J 派出所2022 年度警情类型分布图

图2 “接警—派警—处警”联动机制示意图

（二）非警务警情复杂多变，“精准分流”难以实现

非警务警情呈现出“事态发展多变、矛盾主体多元、诉求内容多样”的特点。加剧了与12345 分流机制运行难度，非警务警情分流受阻、联动不畅、警情回流现象时有发生。

1.非警务警情易升级演化。警情当事人非理性的情绪状态使非警务诉求存在矛盾升级和性质演化的风险，公安机关如果不及时介入，不排除“民转刑”“刑转命”案件的发生。为避免不良后果出现，公安机关作为守护人民群众平安的“兜底人”，及时派警进行现场处置责无旁贷。H 市某群众因不满邻居装修噪音沟通无果后报警求助，110 接警员称在工作日规定时段装修符合《噪声污染防治法》规定，该群众不满答复结果，表示将与邻居发生肢体冲突。为了避免冲突升级、矛盾演变，接警员立即派警。

夸大型、威胁型报警增加分流机制实施难度，加重110 处警负担。例如报警事由为非警务诉求，但被告知非受警范围转交12345 处理时，报警人扬言“警察不来，我就自焚”“警察不帮我，我就跳楼”，迫使110 派警以推进问题的解决。因难以准确判断现场真实情况，本着“疑警从有”的原则，民警须快速到场了解详情后做出处置。非警务警情事态发展多变，现场状况无法准确判断，导致12345 和110转办机制屡现阻碍，“精准分流”难以实现。

2.报警主体多元。非警务警情诉求主体多元，利益关系复杂多样，群众、行政机关、基层群众自治组织、企事业单位皆可成为报警主体。非警务警情对社会的影响范围不可预知且难以掌控，依托现行分流联动机制呈现出“不宜分”“不敢分”的分流困局。例如H 市某施工单位报警称位于S 区某路段上跨桥修建遇周边商户、居民阻挠，这本应由辖区工程建设主管部门及属地社区街道协调解决，但由于涉及主体多元、利益冲突复杂，警方不及时到场干预，可能因矛盾升级、事态扩散而引发社会恶性事件。依托110 与12345 分流机制，无法充分实现非警务事项“应分尽分”，为防患未然110 须立即派警稳控，基层接处警压力无法得到有效释放。

3.诉求内容多样。非警务警情诉求涉及家庭、邻里、婚姻、消费、劳资、产权等多领域，一个警情可能同时包含多个诉求，涉及包括公安机关在内的多个政府职能部门职责范围。因此，试图将复杂多样的警情通过分流机制实现各行其道、各归其位，不但无法快速、高效、精准处置，而且可能造成诉求未及时妥善处理而引发负面社会影响。例如H 市某消费者因购得质量瑕疵商品要求退货被拒，与商家发生冲突报警求助。该纠纷包含消费纠纷和治安纠纷，消费纠纷可以向消费者保护协会申请解决，治安纠纷应由辖区派出所处理。仅依靠12345 和110 分流机制难以实现上述纠纷妥善处理，如何实现110 与政府职能部门、社会组织的高效联动，缩短民警出警时长是缓解非警务警情困境的关键所在。

（三）警力投入不均衡，主责主业效能被削弱

基于非警务警情对基层警力的长期牵制，公安机关紧急公共事件处置能力弱化，刑事侦查和治安案件查处的警力配置失衡，公安机关主责主业提质增效受到制约。随机选取J 派出所一日工作动态：2023 年3 月4 日，全天接处警123 起，其中刑事案件3 起，治安案件2 起，纠纷求助类92 起，走火警情5 起，黄赌毒6 起，法制教育3 起，敏感警情1 起，无效警情11 起。当日纠纷求助类非警务警情占比高达70%，“快速到达现场—判明案件性质—听取当事人陈述—居中调处—签字确认”的必经调处流程耗时耗力，让警力陷入其中，难以脱身。民警没有足够的时间和精力投入主责主业，导致办案缺乏责任心、执法专业化水平下降，案件查处存在调查不充分、取证不规范、处置不到位等问题，削弱了案件办理效能，引发疑难信访及投诉事件。

三、成因分析

（一）110 成为人民群众解决难题的优选途径

110 报警电话犹如一根扁担，一头连着民意，一头连着警务。①马艳、吴良艺、黄昌辉：《重塑格局非警务联动事项事事有人办》，《法治日报》2023 年6 月2 日。公安机关始终保持和群众密切联系，成为群众面临难题时的首选。一方面人民群众充分信任公安机关的执法权威。公安机关有效处置了各类非警务、非紧急的报警求助，急民之所急，办民之所需，解民之所困，成为群众心目中的“守护者”，群众遇到麻烦时首先想到的是报警求助，试图借助警方权威推进问题解决。另一方面，人民群众认为通过公安机关解决难题经济快捷。基于“成本—效益”因素考量，群众舍弃需要支付诉讼费、律师费等的司法途径，选择“0 成本、高效率”的公安机关介入调处，以实现矛盾纠纷的高效化解。

例如H 市S 区某群众报警称自己饲养的鹦鹉寄放在宠物店被流浪狗咬伤，J 派出所民警出警调解未果，驻所人民调解组织介入调解仍未达成该群众满意结果。民警告知其民事纠纷可通过司法途径解决，该群众以诉讼成本高、效率低为由坚持交由民警处理，并拨打12389 投诉民警跟进不及时。为防止不良影响扩大，避免重复报警和无端投诉出现，本着为人民服务的宗旨，民警只能介入继续调解直至纠纷解决。

（二）12345 与110 分流联动机制不完善

1.非警务警情分流不畅，“日联夜难联”。非警务警情事关民生、缓急并存、随时发生。据笔者对H市110 报警服务台接警情况了解，出现在夜间，即18 点至第二天6 点的警情占一天警情量的35%左右。12345 虽已实现全时段接听，但大部分联动部门应急力量不足。由于没有可以接收分流的部门，或者分流后的接收部门未能做到24 小时值守与处置，公安和相关联动部门空间上相隔较远，系统上基础网络、数据安全存在壁垒，联动机制未能有效建立和运转。②刘利英：《110 与12345 联动互通的探索和实践》，《警察技术》2022 年第4 期。例如H 市某群众无法忍受楼下烧烤店油烟污染，于晚上22 点报警求助。因油烟污染事项为环保部门主管范围，110 转交12345 受理，在得知无法第一时间得到相关职能部门的有效处置时，该群众扬言破坏烧烤店正常经营秩序，结果警情回流，110 派警处理。

2.非警务警情联动机制不健全，“上联下难联”。当下110 已实现了与12345 初步联动，但在处警层面却未能实现与政府职能部门和社会组织的对接联动。一方面对于公安机关无处理权限的事项，因现场对接联动机制不完善，民警只能告知当事人拨打12345 或相应责任单位，这不仅影响报警人办事效率和办事体验，还导致报警人诉求没有及时妥善处理而重复报警；另一方面对于生活纠纷、消费纠纷等常见非警务警情，当事人明确要求公安介入处理给个“说法”。由于欠缺现场联动的调解组织，加之群众投诉和短信评警满意度的考核压力，民警不得不开展现场调解工作，有限警力被占用现状难以改善。

例如H 市S 区某乘客质疑出租车司机绕路拒付车费，双方争执并报警。民事领域的运输合同纠纷虽非受警范围，但因联动机制不健全，作为主管部门的出租车管理处不能及时到场参与纠纷处理，矛盾纠纷面临升级可能，且乘客投诉核查会占用出租车运营时间，纠纷双方均不愿接受，在实践中仍须110 派警处理。联动机制的不完善致使110 调处工作不具备可替代性，有限警力资源在非警务警情接处过程中持续消耗。

（三）基层社会综合治理建设有待加强

1.“警民联调”①“警民联调”：设立在公安派出所内的人民调解组织，负责非警务纠纷的调解工作。作用发挥有限。驻所“警民联调”室的设立已较为普遍，分流了一部分非警务纠纷，但由于调解员人数有限、调解周期长、夜间无人值守等现实问题，警力减负仍无法有效实现。J派出所管辖规模在H 市46 个派出所中位居第二，但仅设有一个“警民联调”室，共有8 名调解员，实行8 点-20 点“两班倒”工作制。一方面“警民联调”室每日在岗调解员3 名，难以应付同时段发生的数个非警务纠纷，民警不得不参与调解；另一方面“警民联调”室夜间无人值守，20 点-8 点发生的非警务纠纷只能由民警参与调处。

2.多元化解纠纷机制未落到实处。2018—2022 年，各地纷纷出台《多元化解纠纷条例》，旨在建立纠纷排查调解处理制度，推进多元化解纠纷机制建设。然而目前综治统筹协调部门、群团组织、基层群众性自治组织等在社会治理中的职能发挥不足，对政府的依赖程度高，自我监管和评估考核机制欠缺，多元化解纠纷职能流于形式。群众利益诉求理性表达和对话缺乏沟通渠道，矛盾纠纷预防重“已然”轻“未然”，矛盾纠纷调处重“机构集中”轻“职能协同”。②杨林、赵秋雁：《矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制研究——基于三种实践模式的分析》，《中国行政管理》2022 年第6 期。非警务类纠纷不断涌现却无法有效分流和及时消化，有限警力被消耗现状难以依托多元化解纠纷机制得到解决。

四、对策建议

（一）优化12345 与110 非警务警情对接联动机制

1.全程联动：提升“接警—派警—处警”多环节联动质效。在接警阶段，开展警情类别定性和风险评估，做好前端把关。接线（警）员要在明确公安机关受理范围的基础上做好警情类型定性和风险评估，一方面结合《公安机关110 接处警工作规则》和《关于进一步优化地方政务服务便民热线的指导意见》受理范围做好警情类型的初步定性；另一方面要结合报警人的身份、语气、情绪、表述细节、诉求内容、所处环境，从可控程度、现实紧迫性以及事态转化风险等方面进行快速研判和客观评估，实现“即问即答”“接诉即办”，提升警情诉求接办效能。

在派警阶段，健全非警务警情对接流转机制，疏通联动堵点。12345 与110 通过机制共建、系统互通、工作联动，实现警情诉求信息互通、数据共享、双向派单、跟踪督办。普通警情诉求借助“三方通话”查明诉求实情，分流至相关主管部门或社会组织，确保警单、工单高效分流、精准对接、妥善处理。复杂疑难警情实行“清单式交办、销号式管理”，集中力量攻坚克难，并采取赋分制管理闭环处理，提升部门联动效能和群众满意度。①人民网：《衢州江山公安打造非警务警情“一件事”分流处置新模式》,http://zj.people.com.cn/n2/2022/0718/c370990-40043063.html,访问日期：2023 年7 月4 日。

在处警阶段，建立“一警两派”联动处置机制，开辟共治途径。“一警两派”之“一警”是指确实需要公安机关到场处置非警务警情，如可能升级为治安案件、刑事案件、群体性事件的现实情形；“两派”是指由政府主导，一派处警民警快速到场开展处置，二派社会组织、主管部门到场接力调处。鉴于非警务警情动态发展的现实特点，以及人民群众对警察权威的充分信赖，现阶段110 派警总量无法实现快速减少，但是可以通过政府主导、部门协同、社会联动的“多方共治模式”，实行“一警两派”处置机制，在派警次数不减少的基础上，将非警务诉求转由社会组织调处、主管部门督办，缩短处警民警现场处置时长，有效缓解警力不足的现实困境，真正实现非警务诉求从单向流转变为共同处理，从单打独斗转变为整体联动，实现更高效、更及时、更专业、更优质的社会公共服务和救援帮助。例如H 市S 区某群众报警称某商户在楼顶放置悬挂物存在安全隐患，双方争论无果。民警快速到场了解详情后，通过12345 转至城市管理综合行政执法局和街道办事处联合处置，处警民警撤离处理其他警情。城管部门及街道办工作人员随后到场，城管部门按照相关规定拆除悬挂物，街道办工作人员引导双方和解。

2.系统支撑：搭建一体化联动平台。为全面推进社会治理能力现代化，提升非警务警情联动处置效能，通过充分发挥数字政府建设引领作用，搭建“多方共治”一体化联动平台。将12345 与110 对接联动数据共享不充分、信息化支撑不到位问题作为攻克重点，全面贯通12345 平台、110 平台、应急联动平台等政务服务平台。促进平台数据跨部门、跨业务安全高效共享，在全面数字化改革中凸显其“互联互通、互享互用”的中枢价值。②程晟、沈费伟、王江红：《技术治理与民意互动：数字政府整体智治的实现机制研究——以杭州市“民呼我为”数字治理平台为例》，《中共天津市委党校学报》2023 年第2 期。依托社情、警情、舆情、案情等数据信息实时共享、高效流转，建立12345、110、联动部门、社会自治组织的共治模式，推进非警务诉求从人工引导、三方通话等传统接办模式，升级为“系统推送-线上接单-跟盯处理-回访反馈”的闭环运行机制。

公安机关的勤务模式呈现“快报快处”的特点，12345 的勤务模式则呈现“细报慢处”的特征。③申佳新、汤献亮：《110 非警务警情分流模式的变迁逻辑与经验——基于A 省对接联动改革的实践分析》，《公安研究》2023 年第5 期。通过一体化联动平台及时掌握群众诉求解决进度，对转办事项实行多层级响应、全流程交互、全过程监督。明确非警务报警有效处结率，对分流警情进行回访评价，确保“分得出去、分得彻底，防回流反复”。①法治网：《科学“分流”抓源头 协同“引流”聚合力——宜昌公安答好非警务警情减负增效“考题”》，http://www.legaldaily.com.cn/judicial/content/2023-07/07/content_8873314.html，访问日期2023 年7 月7 日。进一步实现非警务警情分流转办工作无缝衔接、高效协作，为“接警—派警—处警”全程联动机制的运行提供技术支撑。

3.数据研判：挖掘“平台数据”深度价值。警情数据是社会治安的晴雨表，是开展基层社会治理的着力点，是体察民意、服务民生的风向标。依托一体化联动平台，运用现代分析技术，常态化开展后台数据收集、整理、分析、研判工作，深度挖掘“警情数据”“民生数据”背后的潜在价值。根据数据研判结果，聚焦社情民意关注热点、非警务警情多发领域、联动梗阻易发环节、冲突升级典型事例、疑难投诉重点范围，反哺政府决策的精准度和科学性。通过健全数字赋能机制，强化预警防范效能，不断提升非警务警情分流联动机制的信息化、智能化、现代化，打造“智慧警务”“精准警务”执法亮点，持续提升为民办实事质效。

（二）协同联动社会力量，健全多元共治格局

党的二十大报告强调，发展壮大群防群治力量，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。缓解非警务警情困境须依托精细化服务、信息化支撑的基层社会治理体系，将健全社会治理体系、践行新时代“枫桥经验”作为助警之要。通过“线上+线下”同时发力、“数字化+实体化”双轨齐驱，最大限度地激发民力、释放警力。

1.设立社区“云调解”室，创新“警调对接”。J 派出所辖区内共有20 个社区，但仅有一个“警民联调”室，导致非警务纠纷引流受限、调解效率低下、待调纠纷积压。根据《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》，创新当下“民调入社区”“律师进社区”传统做法，设立社区“云调解”室，开发“警调对接”云平台，动员退休员额法官、行业专家、高校教师、资深律师、退休干部等“专精尖”社会力量入驻平台，形成多方协同、法理情融合的数字化“警民合作”新模式。

社区“云调解”室通过建立“社区参与+专业引导+警力保障”多层次解纷模式，在征得警情当事人同意的情况下，将非警务纠纷引流至社区“云调解”室，由社区工作人员主导，在线邀请云调解员视频连线，听取民意诉求、提供线上专业指导。一方面社区参与“云调解”可以发挥“人地两熟”优势，实现非警务纠纷线上调解、就近化解、高效调结，为处警民警继续巡逻、处理其他警情提供充分的时间。另一方面“云调解”线上调解员凭借涉及领域广、专业性强和知名度高等特点，有效缓解了基层治理力量有限、专业性不足的问题，有助于吸引群众主动上门请求调解，切实发展了新时代“警调对接”的“枫桥经验”，为非警务警情持续减压提供可能。

2.发挥群防群治队伍“主体作用”，实现“警源防治”。警力有限，民力无穷，群防群治队伍作为党和政府联系人民群众的桥梁和纽带，是有限警力发挥更强战斗力的重要依托。积极发挥各方主体作用，完善社会治安综合治理，是警务现代化的核心。②余晓青、张天英：《警务现代化背景下基层警务机制创新探析——以“漳州110”为例》，《北京警察学院学报》2023年第2 期。多部门联合布局，积极发展社会自治组织，广泛吸纳党员志愿者、居民代表、社区工作者等参与社会治理工作，因地制宜地组建群防群治队伍，充实助警力量。通过扩充“义警”队伍、组建“社区网格员”、设立“流动调解室”等方式，开辟“警源”纠纷排查路径，全面掌握矛盾隐患信息线索，主动解决群众的各类急难愁盼。将治理方式从“被动兜底”向“靠前治理”转变，将治理成效从“治表为主”向“标本兼治”转变。③郭军旺、高利强：《邯郸市丛台区的“邯郸益家人”群防群治模式》，《派出所工作》2023 年第6 期。通过执法关口前移，助推警情源头防治，确保隐患化解在萌芽，实现基层社会治理效能有效提升，非警务警情量明显减少。

3.建立“智慧+治理”模式，彰显数字赋能优势。为了更好地发挥“智慧警务”效能，进一步缓解非警务警情困境，在合法合规前提下，对警民议事、义警帮扶、网格联络等微信群中的报警信息、敏感信息、矛盾隐患、民生建议等信息，依托人工智能技术及时捕捉、实时监测、风险提示，以缓解群聊信息量大，民意诉求难统计、易忽略的问题。依据风险评级技术将统计后的信息内容分类评估，推送给公安机关、其他政府职能部门或社会组织相关责任人跟盯推进。同时在警务工作平台及警务小程序中设置“AI 民警”功能，24 小时智能回应各类诉求，涵盖法律宣传、业务咨询、对策建议、救济通道等多种业务场景。对公共设施类、市容环境类、园林绿化类等非警务诉求实现一键拨通12345，或与相关责任单位无障碍连接；对案件类、紧急求助类诉求等实现一键接通110。充分发挥“智慧+治理”模式的自治协同作用，增强移动互联网便民服务应用自我服务向导功能，实现各类矛盾诉求及时回应、民意诉求反映通畅、线上线下全面联通，为非警务诉求的前端分流、有限警力合理释放提供技术保障。

（三）加强社会宣传，引导人民群众正确报警

各地政府应不断加大宣传力度，因势利导，通过网上互动、社区走访等方式，广泛宣传非警务警情分流及社会公共服务联动的重要意义，一方面引导广大群众熟悉110 和12345 的职能分工和受理范围，准确判断诉求类型、正确选择救济渠道，合理使用110 报警途径，实现报警规范有效，无效报警明显减少，形成“12345 服务找政府，公安110 为民保安宁”的社会共识。另一方面要从服务民生的角度出发，整合互联网多元资源，通过政府网站、微信、微博、短视频APP、广播等多种方式，让群众知晓求助事项对应的平台，选择合适的求助渠道，“让数据多跑路、群众少跑腿”，从而实现非警务类警情应分尽分，充分释放警力资源，进一步提升群众办事体验。

人民警察的职责来自法律的规定，并不是来源于部门的承诺和公众的主观认识，各出警单元在应对各类警情时不能“大包干”。①王世卿：《110 接处警的历史、现状、问题及规范化研究》，《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2016 年第6 期。破解非警务警情困境须贯彻以人民为中心的发展思想，以打造共建共治共享的社会治理格局为依托。通过优化12345 与110 对接联动机制、协同联动社会力量、深度融合数字技术，推进非警务警情智能化、专业化、制度化分类引流，探索警情诉求高效率、规范化、一体化联动处置，全方位破解非警务警情困境，全面提升公安队伍专业水平和实战能力。