20世纪30年代警管区制在无锡的实践＊

秦韶华

（南京财经大学马克思主义学院，江苏南京，210023）

推行警管区制是中国近代警政制度的重大革新。20世纪30年代推行之初，即引起当时警政当局和警政研究者的兴趣。近年来，已有学者从警察学、法学视角关注并挖掘警管区制的当代价值，［1］但完整呈现警管区制在中国最初实践的成果较少。江苏是全国最早推行警管区制的省份，而无锡又是江苏最早推行警管区制的地区之一。本文拟将这种警政制度在无锡的推行进程及成效作一次个案分析。

一、 警管区制在江苏率先推行

自清末建警以来，中国近代警察勤务一直采用守望制兼巡逻制，行之既久，弊端丛生，效率低下，成为警政不彰的重要原因。20世纪20年代，赴欧美留学或考察警政的人员归国后，纷纷倡导实行更加灵活高效的警管区制。1928年10月，南京国民政府颁布《各级公安局编制大纲》首次规定了此制度，当时警管区称为“巡逻区”。［2］大纲仍主要倡导守望制，因此在颁行后几年内，警管区制并未在各地迅速推行。［3］

1934年7月，江苏省政府委员会通过《警管区制实施计划大纲》，在全国率先推行警管区制。同时，江苏省民政厅拟订了《警管区制说明书》，详细地介绍警管区制的特点及具体实施方法，成为江苏推行警管区制的指导书。［4］大纲公布后，江苏决定先行举办警察训练所，培养警管区人才。1935年6月，警察训练所第一组学警训练期满后，省民政厅决定将他们派赴昆山县试行警管区制。昆山推行未及一年，成绩大著，得到省厅及当地人士的认可。［5］

1936年初，省民政厅厅长余井塘视察昆山警政后，决定扩大警管区制试验范围。无锡因此成为继镇江、昆山之后，江苏第三个试行警管区制的地区。

二、 “昆山模式”在无锡复制与阻力

1936年8月7日，江苏省政府决定调无锡公安局局长陈育初任常熟公安局局长，调昆山公安局局长张达接任无锡公安局局长。［6］同时，省民政厅将警官学校警士班新毕业的184名学警调锡；昆山公安局第一、二、三科科长与督察长等皆随同张达来锡，协同办理警管区制。显然，省民政厅拟在无锡复制昆山的成功模式。张达起初并不乐意离开初见成效的昆山，但在晋省请训后，遵省令到锡履新。

有了在昆山的成功实践，张达对新的挑战信心满满。到无锡之前，他已在《锡报》刊文自述办理警管区制的概况及成效，大造舆论。［7］在张达的鼓吹下，无锡人对于新任局长以及警管区制充满期待，认为“警政将放异彩”。［8］

张达没想到的是，一场因人员变动而起的风波正暗中酝酿。根据省民政厅安排，184名学警到锡后，将调各分局原有一部分警士赴省受训。听闻此讯，原有警士“惴惴不安”，担心失业。时任公安局局长陈育初进行了安抚，表示“其受训期内之饷银，仍得照原饷支给。”［9］安抚起到了短暂的效果，但没有根本解决问题。

8月15日，张达正式到锡上任。根据省民政厅安排，无锡实行警管区制后，警官除保留3名外，其余一律变动，原有的督察长、督察员多晋省训练，原有的第一、二、三科科长及庶务、会计、收发等人皆追随陈育初到常熟任职。可见，管理层大多去向较好，故变动较为平稳，但对于一般警士，当局未能妥善安置，结果酿成请愿风潮。

1936年无锡县公安局新任局长张达

17日晚，143名警士出于对丢掉饭碗的担忧，突然集合赴无锡县党部请愿，与张达等人在街头相遇。请愿警士表示“自愿一律退职”，但要求“每名发给恩饷三月”。突遇变故的张达手足无措，被人打伤。省民政厅派来的学警闻讯赶来，准备弹压，现场秩序大乱。面对风潮，无锡县长陇体要令保安队维持治安大局，防止形势恶化，一方面进行安抚，保证“绝不会抛弃你们”。［10］此后，根据省民政厅明令，愿意晋省、调往他县服务的警士最终确定为75名，其余警士一律遣散，并发给一个月的恩饷。［11］至此，一场因警管区制而起的风波归于平息。风波过后，人事调整基本到位，无锡正式启动警管区制。

三、 警管区制的初步实施

张达就任之初，因警力不足，决定先在城区推行警管区制，之后再推及农村。［12］在其拟定的试办警管区制三年计划中，明确了“三步走”的实施方案。全面抗战爆发前，无锡刚好完成该计划的第一步，即1937年6月前在城区实施警管区制。

作为新式的勤务制度，推行警管区制首先要处理好两大关键问题：第一是警管区的划分。“以人口之数量为经，以地段之广狭为纬”，［13］人口、地段等成为主要的考量因素，而这必然以精确的户口统计、翔实的地形地貌调查等为前提。第二是合格警察的选用。一个警察全权负责处理警管区内所有事务，这是警管区制的核心所在，必然对警察的素质提出更高要求。围绕上述两大关键问题，张达积极推进，较为顺利地完成了第一步改进计划。

为确保户口统计的效率和精确性，张达强化了警保联系。经过警察、保甲的密切协作，1937年2月初，调查户口工作顺利完成。为划清地段，张达率领属下骑自行车、驾船，携带地图，四处勘察城区地形地貌及河道走势。［14］他们很快发现，如果严格按照人口、地段等划分，不可避免地与保甲体系冲突，容易导致系统凌乱。“就锅下菜”，在现有警保体系上“嫁接”警管区制成为唯一可行的路径。1937年2月5日，县警察局召开临时会议，明确“划分警管区须依据保甲编制”。［15］

办理警管区制的人员主要由省厅警官学校警士班毕业的警官、学警，以及昆山县调任的警官组成，他们知识层次较高、训练有素、实战经验丰富。如省厅警士班毕业学员，为警官学校毕业；学警则均为初中毕业生或乡村师范毕业生，学历层次在当时可以充任小学教师等更为光鲜的职业。［16］上述人员组成了无锡推行警管区制的主干力量。

在推行的过程中，人数不敷分配，张达只得从旧长警中遴选。最终，从47名警士中择优选录学术、口试均合格者8人，连同公安局训练毕业的1名女警，一同补录进队伍。［17］

对于其他旧有长警，张达实行裁警，裁撤未达要求的人员百余人，多数为收发、传达及拘留所看役等杂差。裁撤之后，将饷银加于现役长警，长警待遇随之大幅提高。［18］警管区警士的待遇也是水涨船高，其月薪16元，逐年增加2元，增至26元为度。此标准已可比肩小学界，甚有过之。

与户口调查、划分警管区等同步进行的，是对旧有机构的调整。1937年2月1日，根据省民政厅要求，无锡县公安局改称警察局，原有的分局分别改称警察所。

1937年2月5日，无锡城区警管区终于划定。无锡城区共划分为176个警管区，每一名警士管理100至600户不等。“确定公园路警察所划分警管区58个，日晖桥警察所划分警管区29个，江阴巷警察所划分警管区48个，广勤路警察所划分警管区29个，水警队划分警管区12个。”［19］

四、 观察警管区制的多重视角

随着全面抗战的爆发，无锡警管区制的实践戛然而止，推行未及一年。虽然时间短，但成效已见。一是警察的整体素质显著提升。随着知识层次较高的新学警加入，以及不合格警员的裁撤，“一进一出”之间，警察队伍整体素质大为改善。二是有力推动了乡村警务建设。乡区普遍设立派出所，并派专员负责。三是推动了警务的专业化建设。如催生了外事警察、交通警察、女子警察等新式警种。［20］此外，还引入了指纹鉴别、无线电等现代警政技术。

1937年2月，江苏省拍摄纪录片《三年来省政推行状况》。影片摄制组搜罗各县治绩最佳的事业进行拍摄，如江阴的救济事业、吴县的水上公安、昆山的公安设施等，无锡则为警管区制。［21］于此亦可见无锡警管区制之成效。

目前学者对于警管区制的研究多集中于全面抗战后，对于全面抗战前警管区制的研究鲜有涉及。对于全面抗战后的警管区制，多持批评态度，认为是国民党专制统治的重要标志之一。对全面抗战前警管区制推行的评价，本文认为需要多重视角。

首先，警管区制的推行是中国警政近代化的重要步骤。在欧美、日本普遍推行警管区制时，中国警政的勤务模式跟进革新，迅速提升了警务近代化水平，并为解决农村警察之设置、平衡城乡警务，提供了积极思路。

其次，就政府角度而言，警管区制的推行强化了社会控制能力。“各地乡村向无警察之组织，城镇间警察又均注意于守望巡逻之勤务，与民情尚隔膜，遑论深入民间。而警管区制之组织，即所以推进社会内层，可以熟谙民情、洞烛民情。”［22］警察更深地介入民众日常生活，“凡婚嫁出殡迁移等事，均应向该管分局所领取各种执照”。［23］

最后，警管区制也是政府为应付严重时局而采取的应急之策。“苟不幸世界战争发生，我国自必牵入漩涡，无可逃避。彼时，我国为应付国家存亡之战争，一切军队当集中于战区或防区，地方治安唯有恃警察以维持。”［24］可见，实行警管区制有加强警力、应对战时治安的考量。

警察的“人地不相宜”问题是推行警管区制的一大不利因素。省厅派来的学警皆为外乡人，口音与当地人不同，导致连调查户口等简单工作都成问题。“他们大都生长在徐海一带，为了地理和风俗气候的关系，他们的方言和无锡不同，问答的时候难免发生困难。”［25］无奈之下，公安局只好请出保甲长充当“翻译”，配合学警开展工作，这在一定程度上影响了警管区制的实施效果。