社会工作本土化参与基层社会治理困境与路径研究

梁俊豪 蒋帷炬 汪洋

摘要：社会工作是我国创新基层社会治理的重要举措，在满足多元化利益诉求的同时，切实解决基层治理实际问题，对基层社会建设治理有着重要作用。本文旨在通过文献梳理以及联系实际，厘清社会工作嵌入式本土化发展参与基层社会治理过程中面临的困境，提出党建引领社会工作、发挥社会工作在联动中的支撑作用、培育本土化社会治理的专业社会工作队伍以及完善社会工作参与体制机制的建议，推动专业社会工作更好地参与社会治理。

关键词：专业社会工作；本土化；基层社会治理；困境与路径

基层治理是国家治理的基石，统筹规划推进乡镇 （街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力的基础工程，因此，创新和加强基层治理同时也在推进社会治理。社会工作参与基层社会治理的实践过程是我国社会工作本土化的一个缩影，社会工作作为社会治理的重要力量之一，其 “以人为本”的服务理念、强调 “平等”“尊重”“接纳”“个别化”原则，比较契合现代中国社会治理的治理观念。近年来，社会工作越来越被重视，其在社区发展和社区建设中发挥着重要作用。

从社会管理向社会治理转变过程中，由于社会治理强调多元主体、平等协商、合作共治，因此社会工作原本作为社会管理协同的角色和地位也会发生明显变化，社会工作在社会治理中的作用也会增强。[1]

一、文献回顾与分析

社会工作最初是由西方传教士作为舶来品进入中国的，其功能只停留在简单的助人、传播助人意识层面，还不是真正意义上的社会工作。后来北京协和医院以及各类大学开设一些社会工作的课程，但没有得到社会的积极回应。其中燕京大学恢复开设社会工作专业课程，后被视为专业社会工作教育的开端。

2006年党的十六届六中全会提出要努力建设一支宏大的社会工作人才队伍；同年，社会工作职业水平评价暂行规定颁布，社会工作迎来发展的实践期。2012年，民政部、财政部联合出台 《关于政府购买社会工作服务的指导意见》，首次在顶层设计上提及国家购买社会工作服务。2015年党的十八届三中全会提出 “发展专业社会工作”作为完善现代社会服务体系、创新社会治理的重要举措，推进国家社会治理现代化的改革发展目标，截至目前，社会工作已经七次写入政府工作报告，中共中央、国务院印发的 《党和国家机构改革方案》提出组建中央社会工作部。

一直以来，我国学者抑或社工都着力于从理论到实际、从实践到理论的探讨和深入研究开展社会工作专业工作、充分发挥学科特色、进行精细化、人性化的社工服务去满足人民需要，以及助力攻坚脱贫、城乡振兴，服务基层社区管理、健全共建共治共享的社区机制等问题。在一些国家，社会工作力量介入社会管理已经成为一种制度，不管是法团主义或是社区中心主义，对利用社会工作力量介入国家与社区管理都予以了极大重视。

在我国，王思斌提出的 “嵌入式发展”路径体系及其塑造逻辑比较主流，他认为专业社会工作在中国的改革和转型以及自身能力下，其生存和发展只能是嵌入性的，社会工作在政府让渡的空间里发挥作用。即我国的专业社会工作会从政府主导下的专业弱自主性嵌入向政府—专业合作下深度嵌入发展。[2]后来王思斌在中国式现代化进程背景下提出，更加自觉地选择和运用社会工作专业理论和方法，并结合我国本土社会服务实践经验，更有效地解决现实问题的过程，重点强调了协同思路、发挥各方优势、融合发展、协同解决问题。[3]也有学者从中国政治文化基础融入社会工作角度提出，专业社会工作全面融入党和国家的治国理政体系，融入中国特色社会主义制度结构，融入中国当今核心价值中。[4]李欢等人认为，双向建构是社会工作实现本土化扎根与专业性发展的必由之路。专业社会工作在实践过程中实现了部分专业理念、技术和方法的渗透，同时嵌入行政体系中，产生对本土的形塑和建构。[5]何威在 “嵌入式发展”的基础上，进一步提出规范化的嵌入范式只有结合日益更迭的时代与发展需求，找到与国家治理体系和日常生活范式之间的共同点，才能使社会工作在符合既有发展环境的基础上，重新回归到专业性与科学性所定义的发展初衷，[6]不仅重新审视了社会工作本土化的问题，还提出了回归社会工作专业性问题。在社会工作专业伦理重构上，杨胜勇以后现代主义的视角审视社会工作实务中的价值伦理，提出了先解构自身的文化体系和宗旨等自我要求，构建社会工作的价值伦理，再对不同文化体系进行中肯的阐释，从而实现社会工作价值伦理重构的目标。[7]

从根本上来说，社会工作本土化是要把西方的理论中国化来回应中国的现实需求。在新时代发展背景下，社会工作进入社区的方式由人才、岗位嵌入，到项目制的社区服务，再到制度化的乡镇 （街道）社工站建设，已经成为基层治理体系和治理能力现代化不可或缺的组成部分。[8]社会工作作为参与基层社会治理的新主体，由于本土实践生疏、经验不足，面临着诸多新的困境，进一步探究社会工作本土化参与社会治理服务的困境与路径尤为重要。

二、社会工作本土化参与社会治理现实困境

社会工作在 “嵌入型发展”模式下参与社会治理方面取得重要成效，并不断扩宽服务边界，回应社会需求。但也面临着以下一些困境。

（一）社会工作公众认知度低，影响深入基层治理

社会工作专业已经在中国发展了近30年，很多大学都普及了社会工作专业的学习，政府相关部门也在积极宣传，但大众对其认知并没有很广泛，甚至感到陌生。其中原因有多种，如教育宣传不足、理念不被认可、认知偏差等。在深圳市共设有将近800个社工站，但在某社区进行的对社会工作认知度的调查统计中，85%的居民不知道社会工作，95%的居民对社会工作目标完全不清楚。[9]可見在社会工作发展比较好的城市，居民对 “社工”一词多是陌生的。即使是接受过社会工作服务的居民对社会工作的了解也不多，他们多把社会工作看作 “社区居委工作者”“义工”以及 “志愿者”，对其提供的服务也只是一种被动接受。如果居民不清楚社会工作为何存在，那么社会工作是无法在基层治理中顺利开展工作的。

（二）社会工作专业性不足，服务停留在浅层

社会工作在我国本土化历程中，以 “嵌入型”模式参与基层社会治理，明显表现出制度安排不足、政策执行力不强、资源保障机制不够及自身参与能力不足制约社会治理现代化建设的问题。在规范性层面上，专业服务政策法规不健全；在科学层面上，专业服务理论支撑弱；在有效性层面上，专业服务工具化倾向。[10]另外，我国高校社会工作专业教育中，教科书大多按照西方社会工作理念所编写，因此很多专业出身的社工也没有掌握专业方法，导致社工发展专业性不强和服务有效性不强，服务停留在浅层，使社会工作脱离人民群众的风险增加。服务专业化的不足已然是限制社会工作本土化发展的因素之一，加强社会工作的专业性与服务的有效性、让服务深入基层社会治理是亟待解决的问题。

（三）专业社会工作自主性弱，影响参与力度

当下社会工作在国内发展主要是在政府主导下进行的，多呈行政性。很多的社会工作者在做着一些边缘性、行政性的工作，比如，写各种报告、写文案、张贴公告等。社会工作在政府的庇荫下茁壮成长，但也引发社会工作过度依赖政府的现象，逐步丧失平等对话资格，造成多方合作变成政府决定社会工作的嵌入过程。社工机构目前的服务项目资金来源主要是由政府部门购买输送的，岗位上的安排调动甚至是政府决定的，因此社会工作更多体现的是政府的意志。社工注册制度的出现，使社会工作逐渐变成所谓的 “临床”性工作，远离了推动社会改变的传统使命，注册制度无形中赋予政府对社会工作更大的控制力。[11]现实 “康乐为主”的社会工作在政府提供的有限空间活动，导致自主性弱，社会治理参与力度受到桎梏，更无法彰显社会性。

三、社会工作本土化参与基层社会治理实践路径

（一）发挥专业社会工作在“联动”中的支撑作用

党建引领社会工作是我国社会治理的又一创新制度安排，为社会工作提供了良好的契机，党建与社会工作的融合，把 “三社联动”与后来的 “五社联动”延伸到社区党组织面对地方需求，为社会工作搭建了参与社会治理的平台，社会工作在联动中起着支撑的作用。社会工作利用其服务理念优势、工作方法专业可以很好地促发多方联动，协调资源，在这一过程中，社会工作者与社会组织、慈善基金会、社区 “两委”、志愿者进行沟通、协同、对接，增强了公民社会对社工工作的认可度、培养了社工价值理念和社工文化，进一步增强了基层民众的组织意愿，使社会团体可以主动地开展项目化业务，构建 “参与—合作”式的多元化主体参与基层社会治理，有利于促进社区治理成效，提高人民满意度，实现社区 “共建、共治、共享”的治理格局。

（二）培育本土化社会治理的专业化社工队伍

社工的专业水平在一定程度上决定了社会治理的成效，在基层服务过程中，许多社工注重完成个案、小组、社区和项目的数量，忽视案主的根本改变，服务内容比较形式化，因此必须培育专业的社工队伍，大力引进社工人才，拓宽招聘渠道，还要注重文化与实务的相应。要建立当地的社会工作培训与继续教育平台，邀请优秀社工进行学习分享，持续灌输新知识，学习当地文化历史，做到扎根基层，实现真正意义上的本土化；要完善相应的薪酬制度，使社工能留用；建立完善的监督机制与奖励机制，定期评奖评优，增强社会工作者积极性与留用率；建立完整的专业督导机制，由于社工服务的对象具有特殊性，社工接受督导是必要的，专业的督导可以保证社会工作服务的质量，还可以缓解社工在实务中因为工作伦理困境、专业服务不足带来的焦虑、消极的情绪。

（三）完善社会工作参与体制机制

在基层社会治理时，社会工作的角色与政府各部门应该是平等合作的关系，但在现实中这种关系是倾斜的，在社会治理过程中政府部门通常是统揽式的，社会工作更多的时候完全听从政府部门的指挥。因此，需要完善社会工作参与体制机制，解决社会工作角色定位偏差问题。一是明确各参与社会治理主体的权责，政府扮演统筹领导的角色，社会工作发挥协同作用，让各主体在各自领域发挥最大功能；二是增强基层单位领导干部对社会工作参与创新群众社会工作活动的理解，为专业社会工作介入社会事务让渡发展创造活动空间，同时适当引导社工积极拓展业务边界；三是强化社会公众参与，助力社会工作在基层的治理，营造良好的社会治理氛围。

四、结束语

近几年，政社分工的话题尤为热议，以上提出的提高社会工作在联动中的作用、培育本土化社工队伍、完善社会工作参与体制机制显得更加紧迫和必要。社会工作在未来社会建设与治理中会担任更加重要的角色。

参考文献：

[1] 王思斌.社会工作在创新社会治理体系中的地位和作用：一种基础—服务型社会治理[J].社会工作，2014（01）：3-10+150.

[2] 王思斌.中国社会工作的嵌入性发展[J].社会科学战线， 2011（02）：206-222.

[3] 王思斌.中国式现代化新进程与社会工作的新本土化[J].社会工作，2023（01）：1-9+103.

[4] 陆士桢，王志伟.中国社会工作本土化发展的双重机理及其实践路径[J].新视野，2020（01）：43-49.

[5] 周永康，李欢.双向建构：专业社会工作“进村”实践的在地化：基于重庆市“三区”计划项目的研究[J].西南大学学报（社会科学版），2020，46（02）：5-19+191.

[6] 何威.现实形塑与科学回归：社会工作“嵌入式发展”的规范图景及其超越[J].社会科学，2023（04）：167-180.

[7] 杨胜勇，贺云珊.后现代主义视角下社会工作实务中的价值伦理：困境与重构[J].广西社会科学，2014（09）：152-156.

[8] 郭伟和.嵌入与联动：社区社会工作与基层治理现代化协同转变的十年[J].中国社会工作，2022（28）：35.

[9] 何堅.社区居民的社会工作认知度提升研究[D].咸阳：西北农林科技大学，2017.

[10] 符茂林.嵌入视角下社工站专业性研究[D].南昌：南昌大学， 2022.

[11] 殷妙仲.专业、科学、本土化：中国社会工作十年的三个迷思[J].社会科学，2011，65（01）：63-71.