社会工作在突发公共卫生事件中的介入途径

李文凯 周凤

摘要：突发公共卫生事件威胁着现代社会的正常运行。在抗击新冠疫情期间，社区始终战斗在前线，取得了许多成果，但是在突发公共卫生事件领域，单纯靠社区介入是不够的。我国的社会工作介入突发公共卫生事件具有角色优势和服务优势。本文从多元主体治理突发公共卫生事件角度出发，提出了四个介入途径：社会工作自身、“社会工作+社区”“社会工作+本地力量”和“政府+社会工作”，为社会工作介入突发公共卫生事件提供一种思路，为建设中国特色的社会工作提供借鉴。

关键词：突发公共卫生事件；多元主体参与；介入途径

突发公共卫生事件，是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件 （以下简称 “突发公共卫生事件”）。我国历史上就发生过大大小小的突发公共卫生事件，如 “非典”“鼠疫”等；新冠疫情作为特别重大突发公共卫生事件，给全国人民乃至世界人民带来了苦难。在以习近平同志为核心的党中央的坚强领导下，我国于2023年取得了疫情防控重大决定性胜利，创造了人类文明史上人口大国抗击疫情大流行的奇迹。防范突发公共卫生事件是全人类需要面对的巨大挑战，社会工作可以为这项事业出一份力。

一、研究背景

在疫情期间，社区是疫情防控的前沿阵地，社区工作人员为抗击疫情的最终胜利立下了汗马功劳。在疫情初期习近平总书记就已强调：“社区是疫情联防联控、群防群控的关键防线，要推动防控资源和力量下沉，把社区这道防线守严守牢。”[1]但是社区参与疫情防控会遇到一些困境，如工作人员产生较大的心理压力、法治精神缺位、存在简单粗暴的极端行为等。[2]毕竟，社区工作者并不能算作社会工作者，在处理一些问题的时候不能有效运用社会工作的专业知识、技能和方法，这样一来社会工作者介入突发公共卫生事件就具有了独特优势。

习近平总书记在统筹推进新冠疫情防控和经济社会发展工作部署会议上指出：“要发挥社会工作的专业优势，支持广大社会工作、义工和志愿者开展心理疏导、情绪支持、保障支持等服务。”[3]2023 年 2 月，党的二十届二中全会审议通过的 《党和国家机构改革方案》提出，组建中央社会工作部 “指导社会工作人才队伍建设”。习近平总书记的讲话和新部门的设立展现了国家对于社会工作团体和机构的重视。本文着重探讨社会工作在突发公共卫生事件中的介入途径，从多元主体参与角度提出相应介入途径，推动社会工作在公共卫生领域的发展，进一步完善我国基层治理体系。

二、社会工作参与突发公共卫生事件的优势分析

（一）角色优势

1.社会工作扮演宣传者角色

社会工作的倡导和宣传可作为政府宣传的补充机制和渠道，进一步强化、优化疫情相关政策和知识宣传工作，帮助群众更好地了解政策，有利于政策的实施，提高居民的自救能力。面对突发疫情，群众会因相关知识欠缺、谣言等各种原因而产生不同程度的恐慌和压力；好的政策如果缺少有效的宣传，效果未必好，更可能会引发各种社会性突发状况，社会工作很好地弥补了这一缺陷。

社会工作相比较社区工作来说更具有专业性和理性的特点。社区参与突发公共卫生事件的过程中，如果宣传手段欠缺、宣传方式欠妥，会导致官方和民间沟通信息渠道不畅，对于居民在突发卫生公共事件过程中产生的困难不能够及时进行反馈，社区居民会产生焦虑、恐慌等状况；针对社区居民的心理问题，社区工作人员只能对他们进行表层的安慰，并不能为他们解决实际心理压力；甚至某些社区工作者还会忽视居民的需求，盲目执行上级命令，造成社区与居民之间的隔阂。相比较而言，社会工作可以对突发公共卫生事件进行有效评估，较为理性地针对不同问题和不同情况开展相应的服务，针对不同服务对象的困境提供不同的支持，不单单只是局限于突发公共卫生事件期间这一范围内，而是对事件前期、中期和后期甚至是事件发生前进行全面的把控。

2.社会工作扮演支持者角色

支持者一直是社会工作的一个重要角色，社会工作是一项专业活动，从事社会工作的人员具有专业知识和技巧，社会工作者扮演支持者角色除了物质上的支持，最主要的还是精神上的慰藉。面对突发公共卫生事件，社区居民容易手足无措，其心理或生理会受到一定程度的影响。社会工作在提供心理支持时，更多鼓励居民自立自强，恢复其自信心。此外，社会工作者还会深入了解群众的各方面需求，理解群众的困难，并在社会工作机构能力范围之内帮助群众满足其合理的需求。

3.社会工作扮演协调者角色

社会工作是实际的助人活动，突如其来的公共卫生事件可能会使正常的经济活动中断，从而导致各种物资出现严重短缺，尤其是医疗资源的短缺不但会使公共卫生事件不能得到有效抑制，还不利于原本患有疾病居民的身体恢复。对于精准、快速整合链接社会资源，实施快速、高效社会救助服务，当好有效的资源传递者，社会工作具有第三方专业服务优势。在实践过程中，社会工作需要收集、评估居民的服务需求，更需要通过各种策略灵活、快速寻找挖掘各种资源；社会工作者作为一种沟通渠道，在开展工作的过程中积极联系官方和其他社会组织。社会工作在一线服务，既熟悉服务对象及其需求，更熟悉国家政策，其专业性和公益性服务组织的优势有利于获得各方支持和信任，并在各类组织之间做好桥梁工作，协调各类组织避免资源的浪费。

除了要协调各种物质资源，在面对突发公共卫生事件期间，居民个人的日常社会网络关系被扰乱，轻则个人的社交关系难以为继 （比如恋人关系），重则与至亲间的关系断裂 （至亲去世），一旦处理不妥当居民容易不配合、不合作，甚至发生暴力事件。因此，协调居民之间的关系、居民和政府及社区的关系、居民和社会工作者的关系非常重要，社会工作者通过全面了解、分析問题，科学地选择适当的方案解决问题。

（二）服务优势

1.社会工作具有专业性

突发公共卫生事件治理重点在社区，但社区主要以群众工作为主，在专业医务工作、群众心理辅导等方面缺乏专业性。社会工作是一门综合性学科，拥有独特的理论和工作方法，因此具有科学性。社会工作在应对群众问题的时候可以采取个案工作方法、小组工作方法、社区工作方法以及社会行政的工作方法。在辅导群众的情绪时可以采取理性情绪疗法、运用人在环境中的综合视角去全面分析群众的问题，从而解决问题。

2.社会工作具有灵活性

社会工作在运行机制上具有灵活性、机动性，且根植民间、了解基层实情，在一定程度上可以弥补政府、市场力量之不足。社会工作者工作在疫情防控的最前线，他们最能了解群众的实际需要，也知道政策真正落实的情况，可以根据实际情况向决策者反映群众的真正需要，有利于决策者做出更加有针对性的决策；在决策的实施过程中，社会工作者结合当地社区的实际情况落实防疫政策，使之更好地服务于群众。

3.社会工作具有科学性

这里的科学性是指，社会工作者通过深入分析各种事实，对服务对象进行需求评估、确定服务主题及服务目标、选择妥当的介入策略、实施服务方案及评估服务成效，科学地运用个案工作、小组工作、社区工作等直接服务的方法及其他间接服务的方法。社会工作者能够将社会工作的理论与当地实际结合，形成一套具有当地特色的治理模式。

三、社会工作在突发公共卫生事件中的介入途径

有学者认为：“公共危机事件治理是多元主体参与的过程性治理；公共危机事件的危机的综合性及与之应对的多元主体参与，都需要社会工作嵌合性地发挥自己的功能。”[4]因此，面对突发公共卫生事件时，仅仅依靠政府或社区单方面的介入或者社会工作机构本身是不够的，是一种不成熟的 “英雄主义”，可以从社会工作自身、“社会工作+社区”“社会工作+本地力量”和 “政府+社会工作”四个角度展开工作。社会工作参与疫情治理工作需要和各个部门、各个方面进行合作，在团体合作过程中，社会工作尊重差異，借鉴经验，积极听取居民意见，既发挥自身专业长处，弥补其他部门工作中的不足，又可以做各部门沟通的桥梁，有效帮助各方互通互思，积极提出建设性意见。

（一）社会工作介入

1.个案工作

社会工作的个案工作是针对居民问题展开的一对一的处理方式。根据众多现实案例，居民们面对突发公共卫生事件时容易产生焦虑、恐慌等心理问题。这时候就需要社会工作者联合专业力量 （如心理医生、心理学专业学生）开展个案服务，进行专业干预、咨询，对有需要帮助的人群进行心理疏导，并进行正面信息传播，以便消除恐慌。根据现实条件，可以采取电话、网络等方式开展在线个案与小组工作。

2.小组工作

《荀子·王制篇》曰：“人，力不若牛，走不若马，而牛马为用，何也？曰：人能群，彼不能群。”说明人们需要在组织中激发各自的情感以达到团结的目的。在面对突发公共卫生事件时，建立各种以兴趣为导向的小组，可以帮助提高居民适应环境的能力、解决心理问题、组织正常的娱乐活动以丰富居民的精神生活；最重要的是，社会工作者可以通过小组的形式，处理人与人、人与环境之间的矛盾，恢复社会功能，提高社会控制能力。可以根据实际建立小组如青年小组、老年小组、互助小组、社交小组和休闲小组等；另外，可采取线上群聊的形式开展各种活动。

3.社区社会工作

社区社会工作是以社区及其成员整体为对象的社会工作介入手法，通过组织成员有计划地参与集体行动，解决社区问题、满足社区需要。[5]社会工作者可在突发公共卫生事件发生前、发生期间、发生后开展社区工作，重点是以社区为单位开展针对老弱病残孕居民的照顾和医疗宣传教育活动，前者社会工作者需要详细了解并登记社区老弱病残孕居民的详细信息，针对实际情况发放相应应急医疗物资，并将了解到的各类信息制作成表，以便发生突发公共卫生事件时可以迅速采取相关措施，最后在事件结束后进行服务成效评估；后者主要从预防角度出发，提高居民的自救水准和抗风险能力。

（二）“社会工作+社区”的介入

在新冠疫情期间，居民产生恐慌有着多方面的原因：第一，居民自身知识面不足，没有正确认识疫情的危害或者夸大了疫情的危害；第二，社区缺乏处置突发公共卫生事件的经验，面对危机时的各项工作不能很好实施，这些现象容易给居民带来不好的影响，大大降低了居民的安全感。因此，假如社区不能满足居民相应需求，则会加剧突发公共卫生事件在空间上的持续蔓延和时间上的长久延续。突发公共卫生事件的各种不确定因素使正常的生活秩序受到干扰甚至中断。根据马斯洛需求理论，人类第一层次也是最低层次的需求是生理需求，包括呼吸、水、食物等；第二层次需求是安全需求，包括人身安全、健康保障等；第三层次是情感需要，如友情；第四层次是尊重的需要，包括对他人的尊重和被他人尊重；第五层次是自我实现的需要，是最高层次的需要，“是希望自己越来越成为自己所期望的人物，完成与自己的能力相称的一切事情”。在所有涉及的需要中，一些需求的满足必须先于其他需求。这种优势层次顺序中最重要的是来自物质的需要，然后是安全的需要，随后是情感和尊重，最后是实现自我。如果某一需要不能得到有效满足就会引发相应的负面后果。[6]因此，社区和社会工作者在面对突发公共卫生事件时，利用马斯洛需求理论满足居民需求更有利于科学地开展工作，有利于解决问题，更有利于居民配合。

1.通过制定应急预案预防突发公共卫生事件

突发公共卫生事件的暴发使居民产生恐慌、焦虑等心理层面的压力。而疫情的突发性考验社区在面对突发公共卫生事件时的服务能力。社会工作者可以参与解决突发公共卫生事件。比如，当事件发生时及时解决居民最紧迫的需要，提供物质帮助，再帮助群众舒缓紧张情绪，从容对待突发公共卫生事件；在事件发生后，社会工作者帮助困难群众进行社区重建工作，通过解决突发公共卫生事件介入防控工作不仅可以与居民建立良好的关系，也可以获取群众的信任，便于以后开展工作。

根据马斯洛需求理论，制定应急预案时，可以有以下策略：第一，最重要的是保障生活基本物资得到有效供应，尤其是食物和水；有条件的社区可设立物资储备仓库，提前储备各种物资并告知群众，同时设立相应的安全保障措施，以免发生哄抢事件，并安排居民担任监督员，以确保物资公平分配；第二，要满足居民的安全需求，一是健康安全，需要在事件发生时尽可能快地分配必要的医疗物资，二是保障居民的财产安全；第三，要满足居民的社交情感需求，如开展各种线上娱乐、交友活动；第四，在开展工作时，需要注意语言技巧，防止居民的自尊心受损，同时开展相关的心理咨询，预防心理疾病的产生。

2.发展社会工作介入社区工作

为了补齐社区工作这块短板，发展社会工作介入社区工作是必然趋势，社会工作者介入社区进行社会工作需要与社区达成一致。社会工作可以为社区防控疫情起到辅助性作用，在帮助社区完成日常工作外，还要关注社区居民的心理层面，在介入过程中做好服务提供者、倡导者、资源链接者、政策建议者等角色，做好危机干预和心理干预，为社区居民提供积极的信息，帮助社区居民调整好不良情绪，引导居民树立起社区主人翁意识，在对社区未来发展充满希望的同时，鼓励居民积极参与到社區建设中来。

3.结合医务社会工作发展社区医疗

医务社会工作以医疗卫生服务机构为工作场所，以需要帮扶的病患为服务对象，旨在帮助病患解决因病引起的各种非医疗问题，减轻病患负担和医生的工作量。[7]医务社会工作介入社区取得成功的有 “上海模式”，实现了社会工作与社区医疗的对接，改变了社区 “重治疗，轻预防，缺指导”的倾向；医务社会工作有利于改善社区医务形象、完善社区基本卫生制度。[8]

医疗卫生部门和社区都处于防控的第一线，为了二者能够更好地衔接协作，充分利用好医疗资源和社会资源，发展社区医务社会工作是必要的。专业的医务社会工作者需要帮助社区完善社区医疗体系，建立社区医疗资源储备体系，可以使在面对突发情况导致的社区外部医疗资源分配困难情况时，社区医疗工作还能靠自身正常运作。

社会工作者需要与医疗卫生部门相配合，获取公共卫生资源，主动学习了解公共卫生的相关知识，明确突发疾病的来源、发展趋向，掌握防控的方法。社会工作者要发挥动员作用，在社区中向居民们做好传染病预防与应对的宣传教育工作，提高社区居民们的健康水平，增强居民们的心理素质。同时，社区和社会工作者有必要在非突发公共卫生事件时向居民发放必要的医疗物品，增强居民面对突发公共卫生事件时的抗风险能力。

4.加大宣传力度

社会工作者要利用好新媒体、社群平台，尤其是社区自身的交流平台，进行社区教育。作为社会工作者，要调动社区志愿者、服务对象，鼓励大家在保护好自己的同时，关心身边的人群，关心邻里，如利用社区微信群、社区微信公众号、宣传栏等平台发布相关突发公共卫生事件预防措施等信息，及时向专业机构传递困难人群的需求等。发动居民积极参与社区宣传，如撰写文章、举办主题书法展览，可以有效激发居民的自主性，让居民知道解决危机是依靠集体而不是社区单方面的力量。形成社区支持网络，凝聚社区团结。

（三）“社会工作+本地力量”介入

社区的主体是社区居民，社区居民一般对所在社区具有情感，同时社区本身拥有一些居民自发组织的群体，如业主委员会等。社会工作者在介入社区进行社会工作服务的同时，应该主动联系、团结本土组织，进一步培育、发展社区居民成为社会工作组织中的一员，逐渐形成成员结构为 “本地+外地”的特色社会工作组织，形成 “本地+专业”的社会工作者介入社区的服务模式。在面对突发公共卫生事件时，因为本地居民对于社区的实际情况更为了解，大量动员本地社区居民参与到应对突发公共卫生事件的工作中，有利于各项工作的落实，有利于社区居民各项生活需求得到保证，更有利于凝聚社区居民以对抗突发状况。

（四）“政府+社会工作”介入

政府应依据国家政策导向以及社会工作实践经验将社会工作与社区突发公共卫生事件防控工作紧密结合起来。社会工作专业化、以人为本，与社区突发公共卫生事件防控工作有着高度的契合处，并且介入社区能够使社区治理工作更加精细完整。政府可以购买社会工作服务，为社区提供相应的服务，将原有直接提供的公共服务项目通过直接拨款或公开招标的形式交给具有专业资质和执行能力的社会工作服务机构来完成，提高社会工作机构参与社会治理的积极性。推动政府购买社会工作服务有利于解决专业社会工作机构的资金短缺问题，有利于全面推动我国专业社会工作发展，有利于加强社会工作专业人才队伍建设、促进社会工作机构发展。进一步加快政府职能转变，建设服务型政府，有效满足人民群众不断增长的个性化、多样化社会服务需求。在社会工作进行专业实践过程中，能够不断完善社区应对突发公共卫生事件的应急措施制度，支持培养更多的社会工作者参与日常的社区工作，邀请资深社会工作者进入社区或社区社会工作机构指导社会工作实务的开展，社会工作的发展需要理论与实践的相互促进和密切结合。各级政府部门要积极开发社会工作岗位，促进相关部门政府工作人员学习社会工作相关知识，积极将专业社会工作人才纳入政府部门。

四、结束语

通过探索多元主体参与处置突发公共卫生事件，对将来治理突发公共卫生事件和促进社区社会工作发展具有一定的现实意义。同时，社会工作专业体系待完善，我国社会工作起步较晚，以行政社会工作为主，专业化程度不高，执行服务和解困任务的国家工作人员虽然拥有丰富的行政经验，但是缺乏社会工作的专业训练。虽然专业社会工作在我国获得了发展，但它不能脱离国情，必然经历本土化的过程，在面对突发公共卫生事件时如何实现专业社会工作的嵌入发展是一个值得研究的问题。

参考文献：

[1] 使社区成为疫情防控的坚强堡垒[EB/OL].[2020-2-14].http：//www.qstheory.cn/llwx/2020-02/14/c_1125571657.htm.

[2] 闫国兴.重大突发疫情防控中的社区参与：价值、困境、对策[J].老区建设，2021（10）：30-39.

[3] 习近平.在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的讲话[N].人民日报，2020-02-24（002）.

[4] 王思斌.社会工作参与公共危机事件治理中专业功能的嵌合性实现：以新冠肺炎疫情防控治理为基础[J].社会工作与管理，2020，20（06）：5-11+21.

[5] 王思斌.社会工作概论[M].北京：高等教育出版社，2004：194.

[6] 刘文瑞，李红利.马斯洛的人类动机理论[EB/OL].[2007-1-31].http：//finance.sina.com.cn/leadership/mglqz/20070131/ 17223300290.shtml.

[7] 徐海龙.我国医疗卫生服务的社会工作介入研究[D].济南：山东中医药大学，2018.

[8] 甄红菊.社会工作介入社区卫生服务的路径（模式）分析及政策构想[J].中国全科医学，2009，12（12）：1143-1144.