基于PMC指数模型的青年发展型城市人才政策评价——以东北地区为例

李小涛, 章怡宁

(1.南京航空航天大学 工业和信息化智库评价中心, 南京 210016; 2.南京航空航天大学 图书馆, 南京 210016;3.南京航空航天大学 人文与社会科学学院, 南京 210016)

青年是国家的未来、民族的希望。促进青年更好成长、更快发展,是国家的基础性、战略性工程[1]。2017年,中共中央、国务院印发了新中国历史上第一个青年发展规划——《中长期青年发展规划(2016—2025年)》,充分体现出党和国家对于青年一代的亲切关心以及对青年工作的高度重视。2022年,中央宣传部、国家民委、共青团中央等17部门联合印发《关于开展青年发展型城市建设试点的意见》,积极践行青年优先发展理念,确定了45个城市试点,覆盖全国各地区,其中东北地区有沈阳、长春、哈尔滨3市入选。

东北地区的发展一直受到中央的高度重视。人才是第一资源,具有引领发展的战略地位[2]。东北地区人才外流问题严重,尤其是高学历、高层次人才[3],并且相对于长三角、珠三角等经济高度发达的地区,严重的人才逆差和较弱的人才吸引力也成为其急需应对的紧迫挑战[4]。为系统评价分析东北地区的人才政策,更好地促进其人才发展治理实践,推进东北地区高质量发展,亟须构建科学的政策评价体系对其人才政策进行量化评价。政策量化评价是通过构建科学、全面的评价指标体系,对政策文件及其实施过程和效果进行系统化、全方位的考察和分析,之后得出合理的评价结论[5],是政策过程中的关键环节。

基于此,以东北地区入选青年发展型城市试点的沈阳市、长春市与哈尔滨市的现行人才政策为研究对象,运用政策一致性(policy modeling consistency,PMC)指数模型的量化评价方法进行系统分析和比较,以期为完善政策制定提供一定的启示。

1 文献回顾

1.1 国内人才政策研究

国内对于人才政策的研究多聚焦于地区的比较。一方面,从纵向时间序列上对某一地区人才政策进行历史回顾,以理清地区人才政策演变与发展的脉络。例如,李燕萍等[6]以改革开放为时间线索,探究我国人才政策的发展趋势;袁野等[7]重点关注近10年的人才政策演进热点与主题趋势,把握政策走向,给予政策建议。另一方面,横向进行不同地区或省市之间的比较研究,在从地区间差异中探究政策制定与实施的优势与不足,使得地区人才政策得到进一步的完善。以城市群为研究对象,孙殿超和刘毅[8]聚焦粤港澳大湾区,洞悉人才分布特征,追踪湾区发展政策;马双和汪怿[9]以长三角城市群为例,探寻人才政策对人才跨域流动的影响。此外,聚焦于地区的人才政策研究也较为典型[10],为地区的经济与产业发展提供人才相关的政策的指导。

其中,在人才政策的类别上,多数学者聚焦于高层次人才政策、科技人才政策以及创新创业人才政策的研究[11-12]。在当前全面实施大众创业万众创新政策的大背景下,以人才建设带动“双创”产业发展,从而为推动地方发展注入动力与活力。此外,产业人才、特色人才等也是近年来兴起的研究重点[13-14],人才的培养愈发与地方经济的发展需求相结合,将人才优势转化为地方高质量发展的新动能。

当前对于人才政策评价的研究多以经济发达的城市或地区为样本,较为缺乏对其他经济劣势地区的针对性借鉴与指导,也缺少完善青年发展型城市人才政策的对策建议,亟须加强对青年人才的重点关注,丰富这一领域的研究成果。

1.2 PMC指数模型研究

在人才政策评价研究中,多采用量化的评价方法,基于政策文本内容量化分析的结果,对政策进行评价[15]。以东北地区入选青年发展型城市试点的3市作为研究对象,采用PMC指数模型对3市的人才政策进行量化评价。PMC指数模型是一种政策量化评价方法,由 Estrada[16]提出,认为政策评价模型不能忽略任何相关变量,二级变量数目不应设置限制且变量权重应该相同。PMC 指数模型用于评估政策的内部一致性,通过构建一级、二级指标,建立多投入产出表,测量PMC指数,在此基础上构建PMC曲面图来直观反映一组政策的内在差异。在我国,PMC指数模型早期兴起于创新政策的评价研究[17],后作为一种政策量化评价方法,逐渐扩散至其他不同类型的政策评价研究中[18-19]。目前,该方法已经应用于经济、管理等多种社会科学领域的研究,具有广阔前景。

2 政策评价指标体系构建

2.1 政策文本词频分析

通过北大法宝、知领政策库、各政府官网等渠道,依据时效性、全面性原则,检索市级的具有统领性与综合性的现行人才政策。运用Python程序语言的jieba中文分词工具,对收集到的政策文本进行分词。由于所有政策均属人才政策,剔除掉“人才”等高频词汇,同时剔除无实意的词汇如“给予”“最高”等,并根据政策词频归纳政策内容中包含的主题,最终提取出高频且反映政策主题的前 50 个词汇(表1)。

表1 政策文本高频词(前50)

基于政策文本高频词的结果,并结合文本进行归纳和延伸,最终为构建政策评价指标体系提供参考。

2.2 评价指标体系构建

参考 Estrada[16]和文献[20-21]关于 PMC 指数模型的优化,并结合全国人才政策特征、内涵特点以及前文对政策文本进行分析的结果,构建人才政策的PMC指数模型评价指标体系(表2),包括10个一级指标和60个二级指标。如果政策中包含表2所示二级指标,赋值为1,否则赋值为0。

表2 人才政策评价指标体系

3 东北地区青年发展型城市人才政策评价实证分析

3.1 政策样本选择

通过北大法宝、各政府官网、百度检索等渠道,选取沈阳市、长春市与哈尔滨市最新现行人才政策(截至2023年6月)共3项,每市各1项。同时为使政策评价更加科学全面,按照政策内容相关程度、政策有效性、可获得性等原则选取《2022中国城市人才生态指数报告》中位居第一梯队的宁波、南京两市的人才政策各1项作为参考。探究东北地区青年发展型城市人才政策与高水平人才指数城市之间的差异,为进一步完善政策提供依据。人才政策样本见表3。

表3 人才政策样本

3.2 建立多投入产出表

根据PMC指标模型的构建原则,建立多投入产出表,作为模型测算的主要依据,以X1指标为例(表4)。

表4 人才政策的多投入产出表

3.3 PMC指数计算

依据以下公式进行PMC指数计算:

(1)

根据式(1),分别计算出以上5个城市人才政策的PMC指数(表5)。按以下标准对人才政策样本进行评价:[0, 5)为不良,[5,7)为可接受, [7,9)为优秀,[9,10)为完美[22]。

表5 人才政策样本的PMC指数

3.4 PMC曲面图构建

PMC曲面图能直观地展示 PMC 指数量化评估结果,能够清晰呈现样本政策的各指标得分情况与优劣势。PMC 曲面图的凸出部分表示所指代的对应指标得分较高,反之则得分较低。考虑到曲面的对称性,剔除指标X10,按照式(2)构建3×3矩阵的曲面图。

(2)

根据PMC矩阵构建PMC曲面图,以PMC指数最高的政策P4和PMC指数最低的政策P1为例,如图1所示。

图1 P1、P4的PMC曲面图

3.5 政策评价结果分析

从政策评价的整体情况来看,东北地区青年发展型城市入选试点城市沈阳市、长春市以及哈尔滨市现行的人才政策中,两项政策可接受,一项政策优秀。说明东北地区的人才政策具有一定的科学性、合理性,能够发挥一定的指导作用。

但从PMC指数以及多投入产出表来看,东北地区的人才政策PMC指数均值为6.9,属于可接受的范围,还存在着较大的完善空间。人才引进X1的均值为0.78,在人才引进方面3市的表现都比较良好,但在引才目录的设置上还需要进行一定的完善,清晰引才导向;人才培养X2的均值为0.81,3市在人才培养上的政策制定比较完善,但其中两市的人才政策缺乏对人才的政治引领,一市对人才培训和研修的支持还有所欠缺;人才晋升X3的均值为0.58,其中两市都欠缺乏在人才的选拔评价、职称评定以及破格晋升上的政策安排;人才保障X4的均值为0.89,3市有关人才保障的政策内容都比较完善,基本涵盖全方面,只有关于人才落户的内容不甚清晰;人才激励X5的均值为0.64,缺失部分基本上来自对人才收入分配的形式以及奖励的不足,如产权激励、离岸补贴等;金融税收X6的均值为0.47,3市在对于人才资金支持的方式上提供的保障有所欠缺,在专项基金、风险兜底等方面缺少政策设计;海外人才X7的均值为0.4,在引进海外人才方面,3市的相关政策内容较缺乏,视野较为局限;成果转化X8的均值为0.56,缺少对成果转化的规范与激励,特别是知识产权保护与标准制定,缺少对于成果的价值与话语权建设;双创环境X9的均值为0.78,对于创新创业环境的支持,3市政策表现较好,但普遍在硬件支持的内容上有所不足,如场地租金、大型设备费用等。

从各项政策的评价结果来看,长春市人才政策《长春市人才发展促进条例》的PMC指数为7.93,为优秀政策。长春市的人才政策在人才培养、人才晋升、人才保障、人才激励等方面都建设的十分完备,尤其关注对人才的政治生活、事业发展需求的满足。但依旧存在引才机制不健全、金融支持手段单一、资金保障渠道不足以及对海外人才关注度不够等问题,还需要进一步完善。沈阳市人才政策《“创新沈阳”人才新政3.0版》的PMC指数为6.27,为可接受政策。在人才引进、人才培养以及人才保障等人才基础性需求满足上比较完备,但还未建设成熟的人才晋升通道,缺少多样化的人才激励措施以及对海外引才、育才的重视,成果产出的保障等方面内容相对单一,难以满足人才全方位的需求。哈尔滨市人才政策《人才新政30条》PMC指数为6.5,为可接受政策。人才引进机制较为健全,能够满足人才的基础保障需求,也可以提供较为成熟宽松的创新创业环境,但人才培养的手段较单一,没有体现出明确、完备的晋升通道,且对金融支持的手段与海外人才的培养方面都没有足够重视。

从各项政策的对比来看,东北地区的3项政策在成果转化、双创环境方面相差不大,但在人才引进、人才培养等方面的差距较为明显。以三者中PMC指数最高的长春市人才政策与最低的沈阳市人才政策作为比较,长春市更加注重给人才提供合理、通畅的晋升渠道与晋升机会,并且更加丰富对于人才的激励手段,激发人才在本地施展才华的积极性。同时以东北地区人才政策的PMC指数均值1与高人才指数城市人才政策的均值2相比,高人才指数的城市,人才政策更注重对于人才的培养、晋升,更多考虑如何将人才留住,并且持续性的达到激励与创效。创新丰富的金融支持手段,给人才大展拳脚施以更加宽阔的舞台。并且重视海外人才的引进与待遇提升,注重与国际接轨,提升人才政策的效益。

与高人才指数的南京、宁波两市进行对比可以发现,总体上,东北3市在人才引进、人才培养、人才保障、成果转化与双创环境这5个指标上与南京、宁波两市相差不大,但在人才晋升、人才激励、金融税收与海外人才这4个指标上差距明显。具体来看,缺少完善的人才晋升与评定的标准;金融税收方面提供的支持手段较为单一,并且缺少风险应对与兜底保障;对海外人才相应的政策支持较不完善,信息库、海外项目/基地的建设也有待加强重视。相比之下,南京、宁波两市的人才政策更为完善,特别是在人才引进、人才培养与人才晋升的相关政策内容制定上,比较完备和成熟。但在成果转化与双创环境的指标上还有提升的空间:前者需要更加关注知识产权保护与行业、领域标准制定等高附加值成果转换的相关政策制定;后者则需要更加完善对于容错机制的建设,为青年人才营造更加宽松、自由的创新创业空间。

人才政策样本及均值的雷达图如图2所示。

图2 人才政策样本及均值的雷达图

4 结论与建议

用PMC指数模型构建了东北地区青年发展型城市人才政策的指标体系,以此为基础评价分析了东北地区青年发展型城市的现行人才政策,同时为了保证科学性,以高人才指数城市的人才政策作为对比分析,得出以下结论。

1)东北地区青年发展型城市的人才政策整体上较为良好,人才引进类型全面、手段多样,能够为人才提供较为基础的培养与保障,建设了较为完善的创新创业环境。地区人才政策整体上比较合理,对地区人才队伍的建设具有一定的指导作用。

2)但就政策评价指标的具体分析来看,人才引进机制有所欠缺;人才激励的方式比较匮乏,缺少痛点导向;成果转化方面还未建立成熟的知识产权保护观念以及价值引领。

3)与高人才指数城市相比,金融支持的手段单一,并且缺乏对海外人才的重视。

为了进一步完善东北地区青年发展型城市人才政策,从以下3个方面提出优化建议。

1)持续完善人才政策体系。政策体系是人才队伍建设的重要保障。东北地区3市应该抓住青年发展型城市试点的机遇,持续人才政策的体系建设。特别是在人才晋升、金融支持以及海外人才等方面,加强学习高人才指数城市的经验,不断完善人才晋升渠道,加大对人才的金融支持,创新手段,并发挥自身的产业优势,吸引海内外人才共同发挥人才优势。

2)提高对人才的资金投入。一方面要加大整体的资金投入力度,提高人才支出在财政支出中的占比,并且鼓励与引导多方主体共同参与地区的人才建设,在打造更适宜人才发展的社会氛围的同时减少政府的财政压力;另一方面丰富金融支持的手段,除了成立专项基金、提供贷款优惠之外,更要注重对人才项目的风险兜底,积极建设容错机制,营造更加宽松自由的创新创业环境。

3)以人才需求作为政策导向。在政策设计与完善时,要充分以人才自身的需求和痛点为导向,制定具有吸引力的政策措施,强化对人才的吸引和驻留。首先,在人才培育、晋升方面要充分满足人才的发展需求,包括人才的职业规划与上升路径建设,为其谋长远。其次,在人才激励和成果转化方面注重人才的科研自主性以及积极性的激发,创新激励制度,充分运用“产权激励”以及“创新补贴”等方式,加大激励的力度。最后,要推动人才政策切实落地,解决人才留驻的后顾之忧。