国有土地出让收入管理行政公益诉讼办案难点与监督路径

姚红 彭兵 刘丽萍

摘 要：针对国有财产保护和国有土地使用权出让交叉领域的行政公益诉讼案件，检察机关要结合行政机关违法行使职权或者不作为的具体表现形式确定监督领域，准确认定国有财产的损失，保证监督的精准性、规范性。实践中，相关行政行为的作出会受到其他因素的影响，但被监督主体仍应当是作出该行政行为的行政机关，对于办案中发现的非税收入管理等其他问题，检察机关可以通过制发社会治理检察建议督促当地政府完善治理。检察建议回复期满，行政机关仍不全面履职且国家利益仍受侵害的，检察机关要敢于以“诉”的形式体现司法价值引领，并适时与纪检监察机关协作，形成公益保护合力。

关键词：国有财产损失 国有土地使用权出让收入 行政公益诉讼

一、基本案情及办案过程

2017年12月27日，某地产集团公司在湖南省某县级市竞得五宗地块的国有建设用地使用权，并以其子公司——某置业公司名义签订《国有建设用地使用权出让合同》五份。合同签订后，预交的保证金15.24亿余元转入某市财政局非税收入汇缴结算户（以下简称“非税账户”）。2018年2月至11月，某市财政局以“退保证金”名义两次将已进入非税账户的国有土地出让收入（以下简称“土地出让收入”）支出给置业公司2.9亿余元。置业公司用该笔资金缴清五宗地块契税及其中一地块剩余土地价款，并办理了该地块不动产权证，申请了抵押贷款26.5亿余元。截至2019年9月4日，某市财政局未追回违法支出给置业公司的土地出让收入2.9亿余元。

2019年6月，湖南省人民检察院（以下简称“湖南省院”）在开展国有土地出让领域公益诉讼专项监督行动中发现本案线索，遂交办下级院即长沙市人民检察院（以下简称“长沙市院”）。考虑受让地产企业影响力及案情重大復杂的程度，长沙市院决定自办该案，于2019年8月21日立案调查，查明财政部门违法支出土地出让收入造成国有财产损失的上述违法情形后，于2019年9月9日向某市财政局发出检察建议，督促其依法履行法定职责，及时追回违法支出的土地出让收入2.9亿余元；同时针对该市在土地出让收入等非税收入收支管理方面存在的衔接不顺畅、机制不完善、管理有漏洞等问题，于2019年9月11日向某市人民政府制发社会治理检察建议，建议其强化监督职责和管理力度，治理监管失范问题。

收到检察建议后，某市财政局采取了部分整改措施并书面回复称，已依法启动追缴程序，置业公司承诺在2019年10月15日之前还款。某市人民政府书面回复称，该市已经召集相关职能部门多次专题研究，进一步强化衔接和管理，堵塞漏洞。经持续跟进监督，检察建议回复期满，某市财政局未依法全面履职，违法支出的土地出让收入仍未追回。经湖南省院批准，长沙市院指定长沙市岳麓区人民检察院（以下简称“岳麓区院”）起诉管辖。2020年4月3日，岳麓区院向集中管辖的长沙铁路运输法院提起行政公益诉讼；长沙市院同步将案涉国家机关工作人员职务违法犯罪线索移送长沙市纪委监委处理。起诉后，置业公司于2020年4月30日开出商业承兑汇票，由某市城投公司于5月27日代置业公司向某市财政局非税账户退缴土地出让收入，并缴入国库，置业公司于2020年11月1日承兑该汇票。因诉讼请求全部实现，岳麓区院撤回起诉，法院裁定准予撤诉。

二、国有土地出让收入管理行政公益诉讼案件办理的难点

（一）办案领域确定难

从表现形式来看，国有资金进出非税账户都与国有土地出让相关，但与传统单纯意义上的国有土地使用权出让领域或者国有财产保护领域案件不同，存在领域的交叉。确定违法行为所属办案领域是本案的第一个难点，决定着监督对象和案件走向。办案人员从“违法支出”和“国有土地使用权出让收入”这两个关键词着手研判，前者是违法行政行为的具体表现，后者为违法行政行为的主要对象。而本案中违法行政行为的对象也是不断转变的，首先是房地产企业缴纳的五宗地块“竞买保证金”，在土地出让合同生效后转进非税账户就转化为土地出让收入，再后面以“退保证金”名义被支出转为企业资金，以企业名义缴纳后最终又作为五宗地块契税及一地块剩余土地价款进入国库。从严格意义上来讲，金钱作为种类物无法锁定某一笔资金尤其是非现金资金的同一性，但结合资金走向和各单位的目的和意图，上述资金的前后一致性可以予以认定。

从上述对象的转变过程来看，违法支出的资金来源于土地价款，最终也主要用于缴纳土地价款等，但办案人员发现，这个转变过程中非税账户总额不变，就已经完成了置业公司税款和一宗地块土地出让金尾款的缴纳，让置业公司顺利取得土地使用权证并成功融资26.5亿元。令人不解的是，企业是如何不多花一分一厘“成功”拿到土地权属凭证融资的？问题的关键在于企业缴纳的资金来源是否合法、已经进入非税账户的土地出让收入支出是否合法、违法行为何时实施。只有找准问题的症结所在，确定好本案的办案领域，才能从源头上解决好问题，确保被监督行政机关的精准性，让真正需要纠正的行政违法行为得到纠正。

（二）国有财产损失认定难

本案需要解决的第二个难点是有没有国有财产损失以及国有财产损失体现在何处。从前述的违法行政行为对象转变过程来看，上述资金尽管经历了从非税账户转出到房地产企业的过程，但最终还是以企业缴纳契税和土地价款的形式进入了国库。从总量来看，国有财产似乎并不存在明显的损失，只是表现形式和进出时间有所不同。本案虽存在先征后返现象，但严格意义上并不必然导致土地出让金变相减免后果，房地产企业要取得相关地块的土地权属凭证，仍然需要用返回的土地出让收入缴清该地块土地出让金、契税等相关费用。但一旦国有财产损失无法定性定量，国家利益受侵害的事实就难以认定，检察机关进行公益诉讼就丧失了前提和基础，即使相关行政机关在履职中存在违法情形，以行政公益诉讼方式予以监督也是存在争议的。

（三）全方位纠正违法行为难

本案的第三个难点问题是上级领导的签字批示是否属于可纠正的行政行为。本案中，虽然退还土地出让收入的行为由财政部门具体执行，但财政部门返还也是在执行当地政府领导作出的批示。从效力上来看，领导的批示不属于上级批准、下级决定或者下级初审、上级决定的相关事项［1］，而是现实中带有一定行政管理色彩的特殊行为。行政机关作出具体违法返还等行政决定，往往是听从上级领导以签字、会议纪要、电话等形式作出的批示或者示意，这种现象与各地为追求经济发展拿土地换项目的土地财政观相关，也与领导法治意识淡薄有关，具有一定历史背景。检察机关在公益诉讼案件办理中，对于发现的具体违法行政行为、领导的不当批示、当地政府存在的管理体制不畅等问题，是就案办案还是一揽子解决，是仅以公益诉讼检察建议的方式还是借助多种手段全面监督，都需要对上述行为的性质、类型和效力进行法理分析。

三、国有土地出让收入管理行政公益诉讼案件监督路径

（一）找准违法行为，确定办案领域和被监督行政机关

本案中，涉案2.9亿元资金从土地竞拍作为保证金缴入非税账户到竞拍成功签订出让合同后自动转为土地出让收入时不存在违法情形，对于涉案企业到期仍欠缴受让地块土地出让金问题已由检察机关先行办理了国有土地出让领域公益诉讼案件，问题的关键在于财政部门将该笔土地出让收入从非税账户支出给受让企业是否有法定理由。从检察机关查明的事实来看，受让企业并未与政府解除出让合同或者证明政府有违约行为，土地拍卖公告规定的保证金比例对所有竞拍人一视同仁，且因保证金过高已让中小房地产企业望而却步，竞拍地价也是按当时的市场价拍下来的。因此，财政部门以“退保证金”为由，将已进入非税账户的2.9亿元土地出让收入支出给受让企业没有法定理由，属于典型的违法行使职权，本案应定性为国有财产保护领域案件。

根据现行规定，国有土地出让金收缴并进入非税账户转为土地出让收入后，资金的管理、使用和支出就不属于自然资源部门的职责范围，且本案作出违法支出土地出让收入行为的主体也不是自然资源部门，因而，被监督行政机关应是财政部门。从职责上看，财政部门负责土地出让收支管理且对财政违法行为具有监管的法定职责；从行为上看，实施违法行政行为的是具有专业财务管理知识的财政部门，对其进行监督，既能督促作出违法行为的行政机关及时纠错、追回国有财产损失，又能有效纠正和保护被侵害的财政秩序与国家利益，确保监督科学性和精准性。

（二）聚焦资金节点和流向，有效认定国有财产损失

国有财产损失的计算不是简单的数字相加。根据《中华人民共和国预算法》规定，我国非税收入实行严格的“收支两条线”管理，对已经进入非税账户的土地出让收入，支出要严格按照财政预算管理规定执行，无法定理由不得返还。本案中，财政部门的违法支出行为使得国有资金性质自支出时变成了企业可以支配的自有资金，客观上造成了大量国有资金流失；房地产企业本应以自身资金足额缴纳相关费用，却因违法支出拿到了不应返还的资金并用于缴纳契税和一宗土地尾款，进而办理了该宗土地权属证书并抵押贷款26.5亿余元，使得本应由企业另行缴纳的契税和土地价款并未“实际”支付，国库应收账款总额没有变化，变相降低了出让土地招标、拍卖、挂牌要求缴纳的保证金，剥夺了其他市场主体的竞买资格，扰乱了国有土地出让秩序。

本案中，上述“不应支出而支出”以及“应收取而未实际收取”两个环节，不管是分开还是结合在一起，都足以认定造成了国有财产损失。从资金的流向来看，实际上对应的都是同一笔资金，因而只存在一笔损失，这也就使得在具体监督过程中，只需要将违法支出环节的资金追回即可实现对国家利益的有效保护，用最小的成本实现对公益最大的保护，更利于本案监督效果的实现。2019年9月，就该房地产企业在湖南拿地及欠缴土地出让金等情况，湖南省院全面分析研判后形成了综合报告，指出该企业以高比例保证金拿到土地又以保证金过高要求退还保证金、囤地不开发、滚动式投资欠缴巨额出让金等违法行为，破坏了公平竞争的房地产市场，还可能会引发企业的金融风险，该企业也确实在2021年因欠债超过2万亿元出现了爆雷事件。

（三）多措并举，有效督促行政机关履职纠正违法行为

1.基于对外发生效力的行政行为是由行政机关作出，检察机关监督应以具体违法行使职权或者不作为的行政机关为被监督对象，并通过检察建议等方式督促其主动纠错，这是本案的监督主线，不应有所偏移。检察建议回复期满，行政机关仍未依法全面履职，国家利益仍受侵害的，检察机关应当依法提起行政公益诉讼，体现公益诉讼监督刚性。

2.针对面临的行政困境，检察机关提出合理建议，即具体负责执行的行政机关及工作人员对于领导的“决定”，尤其是认为明显不符合法律或者政策的“决定”，应当审慎予以把握，对于明显不合法的“决定”要按程序提出异议，守住法律的底线；对于政策不明确的，应在推动相关政策出台之后或者按程序报请上级就相关事项明确处理方式后再操作，这是依法行政的基本要求。

3.关于行政机关具体如何追回国有财产，检察机关首先要严守检察权的权力边界，坚持谦抑性原则，防止检察权行政化，检察建议的内容不宜对行政机关的履职方式和手段进行过多限制，当然整改措施违反法律法规规定的除外；还要做好对地产企业的释法说理工作，让其对相关行为的违法违规性有充分了解，消除认识分歧，促使其有主动纠正的觉悟和行动，对于房地产企业根据自身资金流情况采取商业承兑汇票支付等变通方式退还资金的，经当地政府法制部门合法性审查后，检察机关予以认可。

4.对于当地政府管理不规范、部门协同配合协调不足等问题，检察机关通过提出改进工作的社会治理检察建议，推动政府统筹职能部门完善治理，規范运作，健全制度机制。

5.对于经检察建议督促甚至向法院提起诉讼后，财政部门仍不积极履行职责的情况，检察机关应适时将案涉国家机关工作人员职务违法犯罪线索移送纪委监委处理。需要注意的是，通过行政公益诉讼督促行政机关依法全面履行职责、积极整改，保护公益目的已经实现的，就不必采取其他追责方式。

四、提升检察公益诉讼监督质效的建议

结合本案及当前检察公益诉讼开展的实际情况来看，行政公益诉讼的权威性和监督刚性仍略有不足。首先，检察机关的定位是法律监督机关，并不是专业的执法机关，检察权不能替代行政权，主要作用就是督促、协同、支持，监督是出现公益侵害问题后的一个中间和非必经环节，最终的“为”和“如何为”还是要靠行政机关依法行政。其次，检察机关现行的调查取证无强制性保障手段，无论是诉前磋商还是提出检察建议，行政机关不配合往往也不会承担太严重的后果。因此，提升检察机关监督的权威性和刚性，是检察公益诉讼实现高质量发展的重要方式和途径，重点可以从以下三个方面着力：

（一）突出监督精准性和规范性

檢察机关办理行政公益诉讼案件，是督促行政机关依法履行职责，通过纠正违法行为，保护公益不受侵害，而不是指挥或代替行政机关履行职责。这就要求检察机关在启动和开展行政公益诉讼时保持足够的审慎态度。

一方面，办案人员要有充足的知识储备，在调查取证和行政机关职能职责、法律法规收集上做到全面客观，既要有扎实的证据证明公益受侵害及行政机关违法行使职权或不作为的事实，又要有充分的理由阐明行政机关是适格的行政主体，其对违法情形负有法定监管职责以及受损公益通过行政监管能得到保护。要做到以理服人，保证被监督的行政机关主体适格、查明的事实清楚、适用法律正确、提出建议具体可行，并让行政机关在足够的证据和客观的事实之下对检察机关的监督予以接受，确保监督的精准性。

另一方面，办案人员在具体办案过程中要坚决做到依法依程序。检察机关本身是法律监督者，监督的是行政机关的违法行为，办案必须要在法律框架之下进行，否则难以让人信服。因此，办案人员需要严格按照办案规则等相关要求履行办案程序，如对立案决定书的送达、审查起诉期限的遵守等，同时办案文书的质量要有所保证，案件事实要查清楚，法律适用要正确，理由阐述要全面，建议内容要合法合理，不能出现不严谨的差错，这些举措主要是为了确保或提升检察公益诉讼监督的规范性。一份高质量的法律文书要经得起时间的考验，通过指出问题、阐述理由、提出建议，让行政机关和企业真正心服口服。检察公益诉讼只有实现精准监督、规范监督，才能确保监督的权威性和严谨性，制度的发展才能行稳致远。

（二）敢于以“诉”的方式引领司法价值

诉前实现保护公益诉讼固然是最佳司法状态，但对于提出检察建议仍没有实现保护公益目的的，检察机关应当果断启动“诉”的方式。以本案为例，检察机关提出检察建议后，财政部门仍然没有采取有效措施追回国有资金。针对这种情况，检察机关决定提起行政公益诉讼，以“诉”的方式来实现监督目的。当然，“诉”的决定确实没有那么容易作出，一般来说，“诉”一定程度上意味着对抗。现实中，检察机关提起行政公益诉讼将面临着与行政机关关系恶化的风险，这与“双赢多赢共赢”的传统理念不太契合，因此，检察机关在决定对行政机关提起公益诉讼时都比较审慎。

需要注意的是，行政公益诉讼的落脚点在于“诉讼”，对符合起诉条件的案件仍不提起诉讼，将极大损害检察公益诉讼监督的权威性，可能导致后续监督难以为继。“诉”本身也是督促履职的一种方式，由客观中立的审判机关作出评判，进一步形成履职共识，起诉案件不一定要等到法院最终作出判决，行政机关在判决作出前能积极履行职责、有效保护公益的，检察机关在审查认为诉讼请求已实现的条件下可以撤回起诉或者变更诉讼请求为确认违法，也可以建议人民法院裁定终结诉讼。“诉”的方式也有一定技巧，从法院诉讼管辖来说，以市县级乃至省级行政机关（人民政府除外）为被告的行政诉讼主要由基层法院管辖，加上行政案件一审集中管辖等规定，检察机关在确定最终提起“诉”的主体时有较大选择余地。基于检察机关一体原则和上下级领导关系，检察管辖权的灵活性更强，检察机关可以通过指定管辖等方式有效避免行政公益诉讼起诉案件的属地干扰和压力化解等问题。本案中，长沙市院在遵守法检平级对等基本规则的基础上，将案件指定给辖区内非属地的其他区县检察机关提起诉讼，排除各方阻力，让“诉”的启动和进行更为有力有利。

（三）办好“硬骨头”案件就是最好的法治公开课

检察公益诉讼保护的是公益，针对的是公益侵害问题，但问题有大和小之分，也有复杂和简单之分。作为公共利益的代表，检察机关不宜人为地事先对公共利益的大小作出评判和选择。但在办案人力和精力有限的情况下，要有法治担当，敢于“啃”下重大影响、疑难复杂“硬骨头”案件，通过办理一案，带动一类、警示教育一片，充分体现检察公益诉讼制度的价值和意义；要通过办案，解决“硬骨头”案件所蕴含的治理难题，促进国家治理体系和治理能力现代化建设。

办案人员可以从三个维度把握“硬骨头”案件的特点和要素。一是办案的目的要更单纯，可以奔着打造典型案例、指导性案例去办，但不能为了完成精品案件的考核任务而刻意设计、创新，要把更多心思放在扎实办案，推动解决实际问题、取得办案实效上；二是要勇敢地做“较真”的监督者，以平常心对待行政机关的不接受、不配合甚至排斥的情况，但只要行政机关的问题在、职责有，就要拿起法律武器，通过诉前磋商、圆桌会议、检察建议、起诉等手段，当好法治助手、法治参谋，让行政机关正确认识到其法定职责并积极主动履职，共同推动公益保护；三是要善于借力借智借技，检察机关的公益监督力量是有限的，办案中要根据实际情况向人大、政协、纪检监察等机关借力，向专家学者、鉴定机构等借智，向智慧检察、数字检察等借技，形成保护公益的共识和合力。