甘肃省检察机关行政公益诉讼试点工作调研报告

黄涛　付厅

摘要：甘肃省人民检察院根据全国人民代表大会常务委员会《授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和最高人民检察院《检察机关提起公益诉讼试点方案》，结合检察工作实际，在兰州、白银、酒泉、天水、庆阳、陇南、张掖、嘉峪关等8个市级院进行了试点，取得了一定的成效，但其中不乏一些问题。主要是理念转变和办案能力问题；另外，在个别法律适用方面还存在不同意见。这些问题需要认真总结，在下一步的工作中有针对地改进。

关键词：行政公益诉讼 试点工作 监督 调研

为全面掌握甘肃省公益诉讼试点地区行政公益诉讼案件办理情况，查找问题，总结经验，推动全省公益诉讼试点工作科学发展，甘肃省人民检察院于2016年在各试点地区[1]开展了行政公益诉讼试点工作专题调研。

一、行政公益诉讼试点工作开展情况

（一）总体情况

2016年甘肃省检察机关共摸排行政公益诉讼线索199件，根据诉前程序向相关行政单位发出检察建议170件，层报最高人民检察院、省人民检察院拟提起行政公益诉讼43件，经审批同意提起诉讼31件，已进入诉讼程序28件，1件人民法院已作出判决。以案件范围划分，案件线索包括：环资领域（生态环境和资源保护）129件、国土领域37件、国资领域33件。

（二）案件线索来源

试点初期，全省检察机关民行检察部门围绕最高人民检察院确定的生态环境和资源保护、国有土地使用权转让、国有资产保护和食品药品安全四类社会关注度较高的热点问题，加强案件线索来源机制建设，加大监督力度。通过调研发现，全省行政公益诉讼的案件线索主要来源于开展专项检察工作、检察机关内部移送、网络信息平台热点跟踪及团体、个人举报等。

1.开展专项检察工作。大部分行政公益诉讼案件线索来源于各类检察专项工作。例如，酒泉市人民检察院通过“两法”衔接平台，从行政机关违法行为监督和督促履职中分析、研判公益诉讼案件线索。该院民事行政检察部门主动参与侦监部门针对环境污染与生态保护、食品药品安全领域开展的专项活动，重点排查两个领域中涉及行政违法问题的案件线索，先后摸排涉及生态环境与资源保护领域案件6件、国有资产保护领域案件2件、國有土地使用权出让领域5件。又如，庆阳市人民检察院抽调业务骨干深入华池、庆城、镇原等地，对国土资源部门2008年以来有关土地出让金是否缴纳到位的情况进行了专项检查。通过此次检查，庆阳市人民检察院共摸排相关线索16件，并针对发现的个案问题，向国土部门发出诉前检察建议16份。

2.检察机关内部移送线索。市、县两级院自侦部门对本院近年来办理的职务犯罪案件进行逐案摸排，对涉嫌违法行政的案件线索进行核实，并移送民行检察部门进行审查。如阿克塞县人民检察院从反渎部门查办的“3.7爆炸案”中发现了该县石棉矿区重度污染案；酒泉市人民检察院、景泰县人民检察院反渎部门在查办“淘汰落后产能领域”渎职案中摸排发现酒泉市肃州区财政局、景泰县财政局怠于履职，造成国有资产流失案件线索；陇南市人民检察院反渎部门在办理武都区国土局环境监管失职案、武都区环保局环境监管失职案、宕昌县水务局渎职案时，发现行政机关及其工作人员存在违法行使职权或者不行使职权的行为，及时作为公益诉讼线索移送本院民行部门办理后层报最高人民检察院审批。

3.网络信息平台热点跟踪及团体、个人举报。媒体曝光新闻事件涉及面广，且多是社会热点民生问题，从中不难发现与公益诉讼法律监督契合度较高的内容。例如，天水市麦积区人民检察院干警在某论坛上发现多个本地网友反映，天水市天祥水泥（集团）有限责任公司新建的水泥生产线项目，在防护距离500米范围内的搬迁任务未完成、烟气脱硝及在线监控设施未建成的情况下，主体工程已投入试运行，由此产生的有害气体和噪音对周边村民和学校构成严重污染危险。通过调查，麦积区人民检察院发现该区环保局虽向天祥水泥（集团）有限责任公司做出过《责令改正违法行为决定书》和《行政处罚决定书》，但是，该水泥厂仍然处于生产状态。麦积区人民检察院依据以上事实认定麦积区环保部门的监管职责履行不到位，遂向麦积区环保局发出诉前检察建议。麦积区环保局在收到检察机关的诉前建议后，责令天水市天祥水泥（集团）有限责任公司停止试生产，并作了相应处罚，取得了良好的法律效果和社会效果。

（三）诉前程序情况

诉前程序是检察机关提起公益诉讼的必经程序。设立诉前程序的目的是为了提高检察监督的效力，发挥行政机关履行职责的能动性，节约司法资源。一年来，甘肃省检察机关启动行政监督诉前程序案件170件，向相关行政机关或组织提出检察建议，督促履行职责。其中行政机关纠正违法或者履行职责108件，未到回复期26件，逾期未回复或者回复但未纠正违法或者履行职责36件。启动诉前程序的案件以案件范围划分，涉及环资领域109件、国土领域28件、国资领域33件。

1.通过诉前程序取得明显的监督成效。检察机关在诉前程序中提出检察建议是履行法律监督权的主要方式。从调研掌握的情况来看，检察建议的落实情况体现出回复及时、采纳率高、实际效果好的特点，绝大多数接到检察建议的行政机关能及时纠正违法行为或者履行法定职责，尤其是许多地方的环境保护部门采纳检察建议认真整改，强化了监管责任，堵塞了监管漏洞，规范了监管行为。例如，阿克塞县人民检察院在办理阿克塞宏大石棉销售有限公司“3.7”爆炸案件过程中，发现该县环保部门在红柳沟石棉矿区污染事件中涉及怠于履行监管职责，导致矿区内环境污染和生态破坏严重。该县环保部门对未取得环境影响评价文件的17家石棉开采企业，虽多次要求限期补办环评手续并通知整改，但对逾期未补办环评手续并予整改的企业，未进一步采取有效行政监管措施，导致污染问题未得到切实解决，国家和社会公共利益长期处于受侵害状态。甘肃省人民检察院、酒泉市人民检察院与阿克塞县人民检察院多次到矿山调查取证后，向该县环保局发出诉前监督检察建议，建议该县环保局依法对阿克塞县红柳沟矿区未依法取得环境影响评价文件的石棉开采企业予以关停，并进一步督促履行监管职责。2015年12月17日，该县环保局通知各石棉矿采选企业停产整改。2016年1月30日，阿克塞县政府经研究决定，对石棉矿区存在环境污染问题的企业依法予以关停，并要求环保、发改、工信和监察部门负责监督被关停企业的落实情况。至此，该起案件通过诉前检察建议取得了理想监督效果。

2.对行政机关是否履职、履职程度的认定存在困难。甘肃省检察机关通过检察建议等方式办理行政公益诉讼诉前程序的案件，多数行政机关均在期限内予以回复。从回复内容看，除1起案件行政机关未明确表示接受检察建议外，[2]其余案件，行政机关均回函承认之前的监管工作存在不足之处，并表示将采取一定措施进行监管。但是，如何判定行政机关是否依法履行监管职责？如何评估受侵害的国家和社会公共利益是否得以改变？能否改变以及什么时候能改变？这些在试点实践中出现的问题，现行法律和相关规范性文件的规定并不明确，导致检察机关法律监督的实质要件难以认定。

（四）层报案件情况

经过诉前程序，全省各试点院共层报市级院审批行政公益诉讼案件43件。其中，涉及环资领域27件、国土领域5件、国资领域11件。经报最高人民检察院或省院审批同意提起诉讼33件，目前，已有30件案件已全部进入诉讼环节。

二、存在的问题及困难

（一）各地在公益诉讼试点工作中出现的普遍性问题

1.理念转变不积极。长期以来，民行检察工作以办理生效裁判监督案件为主，省市两级院的主要任务是通过抗诉方式监督纠正错误的生效裁判，基層院主要职能是审查一审生效的申诉案件并决定是否提请市级院抗诉。甘肃省公益诉讼工作尚属于试点阶段，民行检察部门的工作重心仍集中于上述工作之上，对行政公益诉讼案件的法律监督重视度不高。有的院对试点工作的重要性、紧迫性认识不足，办一两个案件应付了事，工作抓得不深不实不细；有的院存在等靠观望和畏难情绪，怕得罪行政机关，满足于发几个检察建议、履行完诉前程序，不愿走到提起诉讼。

2.试点院工作开展不平衡。虽然全省办案力度总体较大，已达到试点地区60%以上的院办理了行政公益诉讼案件，但各地发展不平衡，迄今33起审查批复起诉的行政公益诉讼案件，主要集中在兰州、庆阳等四个地区，而进入诉讼环节的30件案件亦是如此。8个试点院工作进展不一，有的地方行动迅速、深化递进、效果明显，有的则见事迟、行动慢。

3.非试点院工作主动性不足。行政公益诉讼因法律依据不足，相关规定较为原则，操作层面上有难度，非试点院大多对其关心不够、敏感性不强，有的即便发现公益诉讼案件线索，也是没反应、没动作，试点工作的整体合力亟待增强。

4.干警工作能力欠缺。当前，甘肃省各级院均是民事检察与行政检察监督职责由同一部门承担，民行检察干警同时兼顾两大诉讼活动的监督任务和行政执法监督工作。随着公益诉讼试点工作的逐渐推进，工作任务将愈加繁重，而民行检察干警力量薄弱，专业化水平低的现状，与行政公益诉讼发展的需求相比，民行检察干警的人员结构和业务素质还需进一步提高。

5.民事公益诉讼监督成效不明显。相对于行政公益诉讼，甘肃省民事公益诉讼进入诉讼程序的案件仍为空白。究其原因，一方面是难以发现有效的案件线索，另一方面是缺乏有效的案件办理指导。致使面对具体案件事实时，缺乏敏锐的案件发现意识，以及恰当的案件切入点，迟迟不能打开工作局面。

（二）诉前建议存在的问题

1.行政主体的责任认定问题。由于行政机关的部分行政职权相互交叉，职责权限划分不明确，导致具体案件发生时相关主体推诿扯皮。例如，关于国家淘汰落后产能领域中央财政补助资金被骗以后的追缴责任问题，财政部、工信部关于《中央财政关于关闭小企业补助资金管理办法》[3]对于被关闭中小企业被骗资金追回责任的规定较为笼统，使得在具体案件发生后，财政部门和工信部门均不能积极履行各自的监管职责，导致被骗资金无法及时收回，国家利益受到损害。

2.行政主体违法或者不作为行为的认定问题。检察机关提起公益诉讼的前提是存在负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为。行政机关是否依法履职，需要依照相关法律法规进行认定。对此行政机关更为娴熟，往往找到一定的依据来论证自身不存在不依法履职行为。特别是在行政、刑事案件交叉领域，认定行政机关违法行使职权或不作为更为困难。如在山丹县林业局怠于履行职责案中，行政相对人因非法毁林，该县林业局将案件涉嫌犯罪为由移交给公安机关，但对相对人毁坏林地的行为未及时作出行政监管措施，被毁林地未依法恢复原状。就该案在层报最高人民检察院拟提起行政公益诉讼时，该县林业局采取措施，使被毁林地得到补种。

3.检察建议内容应该宏观笼统还是具体细化的问题。公益诉讼试点工作开展之初，甘肃省各地试点院开展公益诉讼的主要工作方式是提出检察建议，这种工作方式给检察机关提起行政公益诉讼提供了回旋空间，可以确保检察机关在提起公益诉讼时能从容考虑法律效果和政治效果、社会效果的统一。但是，检察建议内容不明确，导致各地把握行政机关履职标准不统一，同类案件有的从诉前程序导入诉讼程序，有的用诉前程序排除了诉讼程序。

（三）诉讼过程中存在的问题

1.“举证难”问题依然突出。甘肃省各试点院在对行政公益诉讼案件审查中，发现“举证难”问题依然突出，其主要表现在：一是对举证责任的认识不统一。一种认识认为，行政公益诉讼的举证责任应与一般行政诉讼案件一样，不应突破《行政诉讼法》关于举证责任的规定，被诉行政机关应承担证明其行政行为合法或已履职到位的证明责任。另一种认识认为，检察机关不是普通行政诉讼的行政相对人，其所拥有的公权力足以抗衡行政权，故应当依据民事诉讼的举证责任，即谁主张谁举证。二是部分案件事过境迁，难以有效鉴定。特别在行刑交叉案件中，刑事案件的裁判往往都已生效，国家和社会公共利益受侵害的时间较长，再去监督的效果不佳。三是诉讼经费保障不到位。行政公益诉讼案件的事实认定存在大量的专业性问题，例如土壤、大气、水流的污染等，需要委托专业鉴定机构作出专业鉴定结论，需要经费保障，而检察机关的办案经费并无该专项资金。

2.法律适用不统一。在公益诉讼过程中，检察机关和行政机关存在法律适用不统一的问题。法律对一类问题作出原则性规定，而行政法规、规章在作出详细规定的情况下，行政机关会以法律原则性规定的另类解释试图推卸其监管职责，导致在法律、法规、规章的适用上分歧较大。例如，《预算法》规定各预算单位对预算资金负有行政监管责任。按照财政部门的解释，依据《预算法》应由工信局作为预算部门对违规套取资金进行追缴。《财政违法行为处罚处分条例》规定，县级以上人民政府财政部门及审计机关在各自职权范围内，依法对财政违法行为作出处理、处罚决定。综上所述，对于财政奖励补助资金监管责任的法律适用，行政部门各执一词，存在分歧。

三、对推动行政公益诉讼试点工作的意见建议

一年来，甘肃省公益诉讼试点工作取得了一定成绩，但与最高人民检察院的要求仍有差距，下一步工作任务仍然繁重，无论是试点地区还是非试点地区都要行动起来，共同推进试点工作。

（一）提高思想认识

探索建立检察机关提起公益诉讼制度，是党的十八届四中全会着眼强化法律监督、促进依法行政、维护国家和社会公益而作出的重大制度设计，是在全面依法治国背景下我国权力运行制约和监督体系的一次重大改革。甘肃省作为改革试点省份之一，各试点地区和非试点地区要不断强化案件线索的发现、诉前程序特别是诉讼案件的办理工作，推动行政公益诉讼改革探索不断深入。同时，要摒弃等待观望思想，增强工作主动性和积极性。针对四类主要案件，加大监督力度，善于发现线索，敢于监督，对有关行政机关和社会组织发出检察建议，督促整改到位；对建议后问题仍然得不到解决的，要依法提起公益诉讼，让法院判决其履行法定职责或是弥补损失。

（二）扩大办案规模

虽然通过诉前程序督促行政機关自我纠错到位是行政公益诉讼检察监督效果的重要体现，但是从扩大影响、巩固成效、推动立法的角度看，必须强调以一定的诉讼案件作为实践基础，通过提起诉讼由法院判决纠正行政不作为、乱作为，更能体现检察机关法律监督的权威、刚性和效果，更能体现国家治理法治化的发展要求和方向，更能有效推动依法行政和法治政府建设的步伐。甘肃省各试点院不能简单地采取提出检察建议、督促整改落实等监督方式，要强化全局意识，层层传导压力，办理一批效果好、反响大的行政公益诉讼案件，以实实在在的办案成果为推进改革积累经验。建议省院修改民行条线的业务考评标准和办法，将非试点地区也纳入考评范围，目的是调动全省开展公益诉讼试点工作的积极性，以办理更多的行政公益诉讼案件。

（三）突出办案效果

公益诉讼改革试点工作具有相当的复杂性和敏感性，一些地方或部门往往借口与当地经济发展、政府形象挂起钩来遭到各种干扰。一方面，各试点院要选择好案件、把握好时机，该出手时就出手，不可犹豫。另一方面，要把握社会效果和法律效果的有机统一，不能就案办案、机械执法，防止引发社会矛盾和群体事件，做到善作善成。在个案处理上要正确处理好检察机关与行政机关、诉前程序与提起诉讼、行政公益诉讼与民事公益诉讼等关系，加强请示汇报，坚持把个案协调工作做在前，注意与当地党委主要负责同志沟通、和政府相关职能部门协调，以获得党委政府对试点工作的理解和支持。

（四）完善办案制度

一是完善案件线索收集制度。要处理好依申请监督和依职权监督的关系，着重加大依职权受理公益诉讼案件力度。要关注社会反映强烈、新闻媒体曝光、群众呼声高的案件事件，根据情况及时果断介入，找准开展行政公益诉讼监督的切入点，及时开展监督。二是完善民行一体化办案制度。要筛选一批有价值的案件线索，发挥省、市、县一体化办案优势，打破地域限制，打消地方顾虑，以大民行的姿态，办理一批有影响的案件。三是建立专家咨询制度。建议最高人民检察院、省院通过与高等院校及科研机构联系沟通，适时建立专家咨询制度，通过专家提出专业意见书以及专家出庭作证，以弥补检察机关在专业性问题方面的短板。四是建立案件异地管辖制度。建议省院适时制定《甘肃省检察机关关于行政公益诉讼案件异地管辖的暂行办法》，行政公益诉讼案件采取异地管辖办法，以打破了地方政府干涉，消除当地检察机关的办案难度，提高司法公信力。

（五）增强办案合力

公益诉讼试点是检察机关一项全局性工作，不只是民行检察部门一个部门的任务。侦监、公诉，反贪、反渎、控申、预防等部门要有“一盘棋”的思想，在办理案件过程中只要发现国家和社会公共利益被侵害的，都应当将相关情况及时通知民行检察部门、将相关案件线索及时移送民行检察部门，形成定期排查、随时移送线索的常态化机制，必要时民行检察与相关部门共同调查取证，共同保全固定证据，实现内部无缝对接，让更多的案件线索进入监督视野，以提高公益诉讼办案质效。

（六）提高队伍素质

队伍建设对推动行政公益诉讼工作至关重要，既要有一定的人员数量，又要有较高的人员素质。一是保持队伍相对稳定。要注意把熟悉行政法并具有司法实践经验的人员引进、调整到民行检察部门工作，要保持民行检察队伍特别是业务骨干的相对稳定。二是提升队伍业务素质。要重视民行检察干警的业务培训，“调查核实要向自侦部门看齐，出庭诉讼要向公诉部门看齐”，特别要重视对基层检察人员的教育培训和调研指导，不断提高基层监督能力。近几年，甘肃省院每年都组织了规模较大的集中培训，效果不错。建议省院和各市级院通过挂职锻炼、以岗代训、外出考察、调研指导等方式，不断加强对基层民行检察干警的学习培训力度。三是完善民行检察人才库。结合已经开展的业务竞赛活动，将优胜人员纳入人才库。建议省院民行检察部门根据人员特点建立办案、调研两类人才库，并结合工作情况管理好、使用好入库人员，充分发挥优秀人才的业务优势。

注释：

[1]甘肃省公益诉讼试点地区为兰州、白银、酒泉、天水、庆阳、陇南、张掖、嘉峪关等8个市级院。

[2]景泰县财政局怠于履职案件，目前已经最高人民检察院批复，已提起行政公益诉讼。

[3]《中央财政关于关闭小企业补助资金管理办法》第15条规定：“各地工业和信息化主管部门对上报的关闭小企业年度计划和实施效果的真实性负责；各地财政部门要加强资金的管理，确保财政资金使用的规范、安全和有效。”第16条规定：“工业和信息化部、财政部及财政部驻各地财政监察专员办事处应根据确定的关闭小企业工作目标对各地关闭小企业计划完成情况及补助资金使用情况进行检查。发现弄虚作假、未按要求完成关闭任务、虚报冒领、截留挪用财政资金或其他违规行为的，要追回资金，并依法依规处理。”